Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Zastępca rzecznika praw obywatelskich Stanisław Trociuk wziął udział w panelu ekspertów "Nieodpłatna pomoc prawna - założenia a praktyka" organizowanym przez Najwyższą Izbę Kontroli. Podczas spotkania omówił zagadnienia związane z konstytucyjnymi gwarancjami prawa do nieodpłatnej pomocy prawnej.

Tekst wystąpienia Stanisława Trociuka:

Punktem wyjścia do rozważań dotyczących polskiego systemu pomocy prawnej jest art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zawierający gwarancje prawa do sądu. Przepis ten nie formułuje co prawda żadnych wymogów odnoszących się wprost do udzielania pomocy prawnej, jednak zawarta w nim gwarancja, że każdy ma prawo do sądu (a więc również osoby, które ze względów finansowych nie są w stanie ponieść kosztów sądowych oraz kosztów profesjonalnej pomocy prawnej), nie pozostawia wątpliwości, iż zagadnienie pomocy prawnej pozostaje w ścisłym związku z istotnym elementem składowym prawa do sądu, jakim jest prawo dostępu do sądu. Dostęp ten musi być zagwarantowany z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) i zakazu dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny, w tym z przyczyny majątkowej.

W sprawach karnych prawo jednostki do pomocy prawnej zostało wyrażone wprost w art. 42 ust. 2 Konstytucji RP stanowiącym, że każdy, przeciwko komu jest prowadzone postępowanie karne, ma prawo do obrony we wszystkich stadiach postępowania. Może on w szczególności wybrać obrońcę lub na zasadach określonych w ustawie korzystać z obrońcy z urzędu. Konstytucja nie formułuje natomiast jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych, od których uzależnione jest powstanie prawa do korzystania z obrońcy z urzędu, odsyłając w tym zakresie do ustawodawstwa zwykłego.

Na gruncie Konstytucji pomoc prawna może być traktowana również jako element realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego wynikającego z art. 67 Konstytucji RP. Zakres i formy tego zabezpieczenia określa ustawa, nie ma w związku z tym przeszkód aby ustawodawca potraktował pomoc prawną jako formę realizacji konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego.

Konstytucja pozwala też zrekonstruować krąg podmiotów, których sytuacja uprawnia do szczególnego traktowania w zakresie dostępu do nieodpłatnej pomocy prawnej. Zaliczyć do nich należy osoby niepełnosprawne (art. 69 Konstytucji RP), rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza rodziny wielodzietne i niepełne (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), matki przed i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 2 Konstytucji RP), dzieci pozbawione władzy rodzicielskiej (art. 72 ust. 2 Konstytucji RP).

W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 2004 r. (sygn. akt SK 64/03) stwierdzono, że „nie kwestionując znaczenia profesjonalnej pomocy w toku postępowania sądowego, a w konsekwencji – jej znaczenia dla realizacji prawa do sądu, należy zwrócić uwagę, że Konstytucja – poza postępowaniem karnym – nie gwarantuje możliwości skorzystania z pomocy prawnej. Z drugiej strony, przepisy regulujące postępowanie cywilne tylko w bardzo wąskim zakresie (….) wprowadzają tzw. przymus adwokacki, czyli uzależniają możliwość dokonania pewnych czynności od udziału profesjonalnego pełnomocnika. W świetle tych spostrzeżeń trudno uzasadnić generalną tezę o konstytucyjnym prawie do korzystania z pomocy prawnej adwokata czy radcy prawnego.”

Zgodzić się z można z Trybunałem Konstytucyjnym, że Konstytucja nie gwarantuje powszechnego prawa podmiotowego do pomocy prawnej, udzielanego także w formie pomocy nieodpłatnej. Jednak jak już wskazano, jej normy zakazują dyskryminacji w dostępie do sądu ze względów majątkowych. Nakazują one również udzielanie szczególnej pomocy podmiotom wymienionym expressis verbis w Konstytucji. Dlatego niepodejmowanie jakichkolwiek działań prawodawczych lub też podejmowanie takich działań w stopniu niewystarczającym z punktu widzenia dostępu tych podmiotów do sądu musiałoby w konsekwencji zostać uznane za naruszenie konstytucyjnego prawa dostępu do sądu.

Istotne znaczenie przy określaniu minimalnego standardu pomocy prawnej mają też międzynarodowe zobowiązania Polski. Zgodnie z art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych wszyscy ludzie są równi przed sądami i trybunałami. W zakres gwarancji udzielanych przez Pakt osobie oskarżonej o popełnienie przestępstwa wchodzi prawo do otrzymania informacji, jeśli osoba taka nie posiada obrońcy, o istnieniu uprawnienia do posiadania obrońcy wyznaczonego dla niej w każdym przypadku, kiedy interesy sprawiedliwości tego wymagają, bez ponoszenia kosztów obrony w przypadkach, kiedy oskarżony nie posiada dostatecznych środków na ich pokrycie. Analogiczne rozwiązanie w odniesieniu do postępowań karnych zawiera art. 6 ust. 3 lit. c Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Stanowi on, że każdy oskarżony o popełnienie czynu zagrożonego karą, jeżeli nie ma wystarczających środków na pokrycie kosztów obrony, ma prawo co najmniej do korzystania z bezpłatnej pomocy obrońcy wyznaczonego z urzędu, gdy wymaga tego dobro wymiaru sprawiedliwości.

Na gruncie Europejskiej Konwencji prawo do uzyskania nieodpłatnej pomocy prawnej nie ogranicza się jednak wyłącznie do spraw karnych, lecz w określonych sytuacjach obejmuje również sprawy cywilne. W myśl art. 14 Konwencji korzystanie z praw i wolności w niej wymienionych (a więc także prawa do sądu) powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej m. in. z takich powodów jak majątek. W konsekwencji w orzeczeniu Airey v. Ireland Europejski Trybunał Praw Człowieka rozszerzył wymóg reprezentacji prawnej także na proces cywilny, jeżeli reprezentacja ta jest niezbędna do efektywnego dostępu do sądu, zwłaszcza w sytuacji wyraźnego ustawowego wymogu działania strony przez adwokata bądź złożoności przepisów proceduralnych lub okoliczności konkretnej sprawy.

W zaleceniu nr R(93)1 Komitetu Ministrów z dnia 8 stycznia 1993 r. dla państw członkowskich dotyczącym skutecznego dostępu do prawa i wymiaru sprawiedliwości osób w sytuacji wielkiego ubóstwa i raporcie wyjaśniającym do tego zalecenia wskazano, że problem skutecznego dostępu osób ubogich do prawa i wymiaru sprawiedliwości nie jest tylko kwestią sprawiedliwości społecznej i polityki państwa, ale należy także do dziedziny praw człowieka i podstawowych wolności. Zwrócono również uwagę, że skuteczny dostęp do wymiaru sprawiedliwości zakłada objęcie pomocą prawną osób występujących we wszystkich sądach. Ponadto pomoc ta to nie tylko częściowe lub całkowite zwolnienie z kosztów sądowych oraz bezpłatna bądź symbolicznie opłacana pomoc adwokata, ale również wszelkie bezpłatnie otrzymywane informacje, porady, mediacja, itp., łączące się z postępowaniem sądowym, jak i quasi-sądowym.

Wreszcie zwrócić należy uwagę, że zagadnienie pomocy prawnej znalazło swój wyraz w prawie Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Pomoc prawna jest udzielana osobom, które nie posiadają wystarczających środków, w zakresie w jakim jest ona konieczna dla zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości.

W dniu 27 stycznia 2003 r. Rada przyjęła dyrektywę 2003/8/WE w celu usprawnienia dostępu do wymiaru sprawiedliwości w sporach transgranicznych poprzez ustanowienie minimalnych wspólnotowych zasad odnoszących się do pomocy prawnej. Celem tej dyrektywy jest zachęcie do ubiegania się o pomoc prawną w sporach transgranicznych przez osoby, które nie posiadają wystarczających środków, gdy pomoc ta jest konieczna do zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości. W świetle motywu 11 preambuły dyrektywy pomoc prawna powinna obejmować poradę prawną przed wniesieniem sprawy do sądu, służącą rozstrzygnięciu sporu, pomoc w trakcie wnoszenia sprawy do sądu oraz reprezentowanie w sądzie, a także częściowe zwolnienie z kosztów procesu lub zwolnienie z nich.

Wskazane konstytucyjne oraz międzynarodowe standardy dotyczące gwarancji dostępu do wymiaru sprawiedliwości pozwalają na następujące uogólnienia.

• Po pierwsze, problem pomocy prawnej w zakresie dostępu do wymiaru sprawiedliwości ma rangę konstytucyjną oraz rangę wynikającą z wiążących Polskę międzynarodowych i unijnych standardów ochrony praw człowieka.
• Po drugie, pojęcie „pomoc prawna” obejmuje nie tylko fazę wnoszenia sprawy do sądu oraz postępowania przed tym sądem i postępowania egzekucyjnego, lecz również fazę postępowania przedsądowego.
• Po trzecie, ustalane przez ustawodawcę kryteria majątkowe udzielania pomocy prawnej, powinny uwzględniać z jednej strony skalę rzeczywistych obciążeń finansowych związanych z dochodzeniem sprawiedliwości, z drugiej strony, powinny uwzględniać fakt, że pomoc ta stanowi szczególną formę realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego.
• Po czwarte, realizacja zasady równości przed sądami wymaga w aspekcie materialnym, zapewnienia efektywności pomocy prawnej.