Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Informacja o działalności rzecznika praw obywatelskich w roku 2008 oraz o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela (druk nr 1865) wraz ze stanowiskiem Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka (druk nr 2102).

Rzecznik Praw Obywatelskich Janusz Kochanowski:

    Wielce Szanowny Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Mam zaszczyt przedstawić Wysokiemu Sejmowi informację o działalności rzecznika praw obywatelskich wraz z uwagami o stanie przestrzegania prawa i wolności obywatelskich za rok 2008.

    Był to już trzeci rok kadencji obecnego rzecznika praw obywatelskich. Obfitował w ważne wydarzenia związane z ideą i misją urzędu: jubileusz 20-lecia rzecznika praw obywatelskich w Polsce, 60. rocznica uchwalenia Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka oraz powierzenie rzecznikowi funkcji krajowego mechanizmu prewencji.

    Przede wszystkim jednak był to rok dalszego wzrostu aktywności urzędu. W roku 2008 wpływ listów w sprawach indywidualnych wyniósł 61 522, w tym 27 872 to były nowe sprawy. Wpływ ten był o ponad 7% wyższy od wpływów w roku ubiegłym, a także o ponad 24% wyższy niż w 2006 r.

    Rozpatrzono 35 tys. nowych spraw, z których podjęto do prowadzenia 13 567, a więc 40%. Spraw pozytywnie załatwionych było 2931, co w porównaniu z latami poprzednimi świadczy o zwiększonej efektywności o ponad 6%. Notabene w kwietniu bieżącego roku odnotowaliśmy milionową sprawę, licząc od początku działania urzędu, tj. od 1 stycznia 1988 r.

    W roku ubiegłym zostało przyjętych 6993 interesantów, udzielono 23 117 porad telefonicznych, w roku 2007 odpowiednio mniej: 5823 interesantów oraz 21 629 rozmów telefonicznych.

    Wystąpień o charakterze problemowym było w roku ubiegłym 646, w poprzednim - 405, w 2006 r. - 316, w 2005 r. - 244, co wskazuje na ich kilkukrotny wzrost, w tym o podjęcie inicjatywy prawodawczej - 300, wniosków do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności przepisów prawa z konstytucją - 18, o przystąpienie do skargi konstytucyjnej - 19, kasacji do Sądu Najwyższego - 16, skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych - 11, przystąpień do postępowania sądowego i administracyjnego - 19, pytań prawnych do Sądu Najwyższego - 7.

    Ponaddwukrotny wzrost liczby wystąpień o charakterze problemowym w porównaniu z 2006 r., w tym prawie dwuipółkrotny wzrost liczby wniosków o podjęcie inicjatywy prawodawczej, wskazuje na stale rosnącą rolę rzecznika praw obywatelskich w procesie porządkowania systemu, tworzenia i stosowania prawa w Polsce. Podobnie liczba wniosków o stwierdzenie niekonstytucyjności ustaw złożonych do Trybunału Konstytucyjnego jest większa niż wszystkich wniosków skierowanych przez centralne konstytucyjne organy państwa razem wziętych. Jest to zrozumiałe, jeśli pamięta się o treści art. 80 konstytucji, wskazującego na podstawową rolę rzecznika w mechanizmie ochrony wolności i praw jednostki.

    Wnioski składane do Trybunału Konstytucyjnego są niewątpliwie najistotniejszym ustrojowo środkiem proceduralnym znajdującym się w dyspozycji rzecznika jako organu strzegącego wolności i praw podmiotowych. Nie tylko ich liczba tradycyjnie kształtuje się na wysokim poziomie, również skuteczność tych wniosków jest bardzo duża. Na 21 spraw rozpatrzonych w roku ubiegłym przez Trybunał Konstytucyjny z wniosku rzecznika praw obywatelskich trybunał zaledwie w 5 sprawach nie podzielił w całości argumentacji rzecznika.

    Istotę wniosków składanych przez rzecznika V kadencji do Trybunału Konstytucyjnego stanowi przede wszystkim poruszanie problemów o charakterze systemowym, których rozstrzygnięcie ma w istotny sposób zmienić określone sfery życia jednostki, w tym urzeczywistnić zasadę zaufania jednostki do państwa i działalności jego organów. W roku 2008 sprawy przedłożone przez nas trybunałowi dotyczyły 7 grup problemowych: po pierwsze, ochrony własności, po drugie, spraw podatkowych i danin publicznych, w tym tak aktualnego wniosku w sprawie opłat abonamentowych i obowiązku rejestracji odbiorników RTV, po trzecie, prowadzenia działalności gospodarczej, w tym wniosku w sprawie obowiązku uzyskania zezwolenia na utworzenie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, po czwarte, prawa do kontroli decyzji podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, dyscyplinarnym, przygotowawczym i sądowym, w tym wniosku w sprawie braku sądowej kontroli postanowienia prokuratora dotyczącego przeszukania i zatrzymania rzeczy, wniosku w sprawie zasad udostępnienia akt w trakcie postępowania przygotowawczego itd., po piąte, dostępu do zawodu i warunków wykonywania zawodu, po szóste, wolności słowa i badań naukowych, w tym wniosku w sprawie tzw. kłamstwa oświęcimskiego, wniosku w sprawie zwolnienia z tajemnicy statystycznej, po siódme, ładu aksjologicznego w państwie demokratycznym, w tym wniosku w sprawie odpowiedzialności karnej sędziów orzekających w sprawach karnych podczas stanu wojennego, w tym wniosku w sprawie niekonstytucyjności dekretów wydanych przez Radę Państwa w związku z wprowadzeniem stanu wojennego 13 grudnia 1981 r.

    Nietrudno zauważyć, że te ostatnie z wymienionych wniosków dotyczą samych rudymentów prawa. Zarówno przy ich formułowaniu, jak i później, przy rozstrzyganiu konieczne jest zajęcie wyraźnego stanowiska w sporze o jego fundamentalne wartości. W każdym przypadku wnioski te służą zlikwidowaniu niejasności i zwiększeniu przejrzystości prawa lub pokazania istotnego dla systemu prawa problemu. Niektóre wnioski składane są właśnie w tym celu, niezależnie od ich przewidywanej skuteczności. Składane są jako swojego rodzaju wotum separatum w stosunku do communis opinio, czyli przeważającej i ustalonej opinii. Mam nadzieję, że podobnie jak tamte odgrywają pozytywną rolę.

    Niezależnie jednak od tego optymistycznego wyznania wiary w znaczenie tych wystąpień, po 3 latach sprawowania urzędu rzecznika i złożeniu w tym czasie blisko 60 wniosków o stwierdzenie niezgodności normy z konstytucją trudno oprzeć się również refleksji bardziej pesymistycznej. Konieczny w każdym z tego rodzaju przypadków proces diagnozy problemu i przygotowania wniosku w moim biurze trwa nieraz szereg miesięcy. Po jego złożeniu rozpoczyna się znacznie dłuższy okres oczekiwania na jego rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny, który to okres, jak wiemy, trwa coraz dłużej i wynosi przeciętnie kilkanaście miesięcy, a czasami nawet kilka lat. A na tym proces kontroli bynajmniej się nie kończy, gdyż po osiągnięciu celu w postaci wyroku trybunału stwierdzającego niekonstytucyjność kwestionowanego rozwiązania okazuje się, że wcale nie musi być on od razu wykonany. W najlepszym przypadku wykonanie wyroku trwa znowu szereg miesięcy.

    W tym czasie ustawodawca jest w stanie dostarczyć nam kolejnych licznych powodów do interwencji. Można powiedzieć, że jest w tym zakresie o wiele szybszy i skuteczniejszy. Wystarczy przypomnieć, że w ubiegłym roku Wysoki Sejm uchwalił aż 259 ustaw. Notabene w ciągu 20-lecia było ich prawie 3 tys., dokładnie 2996. Wydanych zostało także przeszło 20 tys. rozporządzeń wykonawczych. Objętość Dziennika Ustaw i Monitora Polskiego wynosiła przeszło 200 tys. stron, dokładnie 212 tys., co samo w sobie stanowi o bezsensie tego rodzaju stanowienia prawa.

    Nie po raz pierwszy przychodzi mi konstatować stan niewątpliwego kryzysu prawa, przejawiającego się między innymi w inflacji jego przepisów, o którym to kryzysie mowa była już zbyt wiele razy, aby to jeszcze raz powtarzać. Przytoczę jedynie powściągliwą wypowiedź z tegorocznego sprawozdania Sądu Najwyższego z działalności w 2008 r., w którym czytamy: Prawo, które musi interpretować Sąd Najwyższy, jest coraz bardziej rozbudowane i różnorodne, a jednocześnie zmienne, niejasne, pełne luk i wątpliwości, o niskiej jakości formalnej oraz merytorycznej. Tak wypowiedział się Sąd Najwyższy.

    Jeśli więc praca nad poprawianiem prawa podejmowana przez Trybunał Konstytucyjny, rzecznika praw obywatelskich lub samego ustawodawcę - w tym ostatnim przypadku przez permanentną nowelizację prawa, wystarczy bowiem powiedzieć, że 70% ustaw uchwalonych w ubiegłych latach miało charakter nowelizacyjny, a na przestrzeni 20-lecia taki charakter miało 58% ustaw - ma nie być pracą syzyfową, jeśli chcemy przywrócić prawu jego rzeczywistą wartość, wówczas niezbędne jest podjęcie próby reformy procesu stanowienia prawa. Od lat reprezentuję ten pogląd, staram się także wyciągnąć z tego wnioski. Prace nad projektem tego rodzaju reformy są prowadzone w moim biurze. Mam nadzieję, że doprowadzą do konkretnego rezultatu.

    Ustawa o Trybunale Konstytucyjnym przyznaje rzecznikowi praw obywatelskich, oprócz możliwości zainicjowania postępowania w trybie kontroli abstrakcyjnej, szczególną pozycję w postępowaniu skargowym. W 2008 r., korzystając z tej możliwości, przystąpiłem, jak wspomniałem, do 19 skarg. W znacznej większości dotyczyły one, po pierwsze, prawa do sądu, na przykład zasad przedłużania okresu tymczasowego aresztowania, zwolnienia od kosztów sądowych, odrzucenia środka odwoławczego i zwrotu pism procesowych bez wezwania do uzupełnienia braków formalnych w postępowaniu w sprawach gospodarczych, odrzucenia apelacji z powodu nieprawidłowego jej opłacania, po drugie, ochrony własności, po trzecie, spraw podatkowych, po czwarte, dostępu do zawodów i warunków wykonywania zawodu, na przykład niepowoływania na stanowisko sędziego przez prezydenta Rzeczypospolitej.

    Istotne dla wypracowania jednolitego orzecznictwa sądowego i zapewnienia w ten sposób bezpieczeństwa obrotu prawnego jest występowanie przeze mnie do Sądu Najwyższego z abstrakcyjnymi pytaniami prawnymi. Z założenia dotyczą one sytuacji prawnej dużych grup społecznych. Do głównych motywów wystąpienia do Sądu Najwyższego należą: szczególna złożoność niejasnego zagadnienia prawnego, wysoka częstotliwość występowania danego zjawiska oraz istotna dotkliwość skutków wywołanych przez budzący zastrzeżenia stan faktyczny. W 2008 r. tego typu charakter miały na przykład wnioski o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie rozbieżności występujących w orzecznictwie dotyczących odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za zaniechania legislacyjne powstałe przed dniem 1 września 2004 r., wnioski w sprawie dodatkowego wynagrodzenia dla twórców za reemisję utworu w telewizji kablowej czy wreszcie wnioski w sprawie osiągnięcia wieku emerytalnego i nabycia praw do emerytury jako przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie pracownikowi umowy o pracę.

    Wyrazem działania na rzecz przestrzegania w Polsce międzynarodowych standardów praw człowieka są wysiłki mające na celu doprowadzenie polskiego prawa i jego stosowania do standardów wyznaczonych w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Jako przykład można podać kwestię wielokrotnych wystąpień w sprawie Alicji Tysiąc. W rezultacie przeprowadzonych w tej sprawie konsultacji przedstawiłem w dniu 25 stycznia 2008 r. ministrowi zdrowia oraz ministrowi sprawiedliwości zastrzeżenia dotyczące ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerwania ciąży. Kolejne wystąpienia były kierowane do ministra zdrowia i dwukrotnie do prezesa Rady Ministrów. Do końca 2008 r. moje postulaty, znajdujące oparcie w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zmierzające do doprecyzowania obecnie istniejącej regulacji prawnej, nie doczekały się finalizacji. Od dawna rozważam złożenie w tym przedmiocie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego.

    Zgodnie z art. 208 ust. 1 konstytucji rzecznik praw obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka określonych w konstytucji, ale także w innych aktach normatywnych, w tym w zobowiązaniach międzynarodowych zaciągniętych przez Rzeczpospolitą. Traktat akcesyjny oraz traktaty europejskie stanowią od dnia 1 maja 2004 r. niezwykle istotne źródło wolności i praw jednostek w naszym państwie. Jednak skuteczność dochodzenia tych uprawnień zależy od działań dostosowawczych i implementacyjnych podejmowanych przez władzę krajową. Jak wynika z informacji opublikowanych przez Komisję Europejską na temat postępu w implementacji dyrektyw przez poszczególne państwa członkowskie, spośród 1692 dyrektyw, które weszły w życie, Polska zgłosiła Komisji podjęcie środków implementacyjnych odnośnie do 1668, co stanowi 98,58% całości. Taki odsetek, bliski 100%, mógłby się wydawać całkiem dobrym wynikiem. Jednak dane zawarte w tym raporcie stawiają nasz kraj dopiero na 19 miejscu wśród 27 państw członkowskich Unii. Najlepszy wynik osiągnęły Litwa i Łotwa, a przed nami znalazły się także takie państwa, jak Bułgaria, Słowacja czy Estonia.

    Trzeba się też przyjrzeć wadze przepisów, których Polska nie implementuje. Największe zaległości występowały we wdrażaniu dyrektyw z zakresu ochrony wolności konkurencji. W tej dziedzinie wdrożono zaledwie 75% aktów prawnych. Z przeprowadzonej przeze mnie analizy wynika, iż do dzisiaj nie implementowano ponad 30 dyrektyw, w tym dyrektyw w sprawie wprowadzenia w życie zasady równości szans oraz równego traktowania kobiet i mężczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy, oraz dostępu do towarów i usług, których termin implementacji upłynął w grudniu 2007 r. i w sierpniu 2008 r. W rezultacie w poprzednim miesiącu, dokładnie 14 maja, Komisja Europejska pozwała w tej sprawie Polskę do Trybunału Sprawiedliwości. Nie jest to zresztą pierwszy tego rodzaju pozew, w sumie jest ich ponad 20.

    Mówiąc o dokonaniu zobowiązań międzynarodowych, nie można pominąć protokołu fakultatywnego do Konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania z 18 grudnia 2002 r., zgodnie z którym rzecznikowi praw obywatelskich powierzono w 2008 r. zadania krajowego mechanizmu prewencji. Zadaniem tego mechanizmu jest przeprowadzanie regularnych wizytacji w miejscach zatrzymań, w Polsce tego rodzaju miejsc jest około tysiąc, w celu zapobiegania torturom oraz innemu nieludzkiemu traktowaniu lub poniżającemu karaniu. W 2008 r. przeprowadziłem 83 tego rodzaju wizytacje zapobiegawcze. W roku bieżącym planujemy przeprowadzenie 100 wizytacji. Jak dotąd nie dostrzeżono sytuacji, które świadczyłyby o stosowaniu tortur na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Wiele uwag i zastrzeżeń budzą jednak warunki bytowe, w jakich przebywają osadzeni w jednostkach penitencjarnych. Nie zawsze mogą być one uznane za zapewniające poszanowanie godności ludzkiej. Dochodzi również do sytuacji, w których mogą być uznane za poniżające lub nieludzkie traktowanie lub karanie. Stałej weryfikacji wymaga stosowanie środków przymusu bezpośredniego. Niepokojące są sygnały o stosowaniu siły fizycznej wobec osób pozbawionych wolności, w tym także nieletnich. Takie wydarzenie jak zgon obywatela Rumunii Klaudiu Królica, który zmarł w wyniku strajku głodowego, pokazały, że wiedza o dramatycznych w skutkach wypadkach nadzwyczajnych dociera do mnie ze znacznym opóźnieniem poprzez środki masowego przekazu. Uniemożliwia to właściwe i szybkie reagowanie na wypadki, w których istnieje prawdopodobieństwo naruszenia praw i wolności obywatelskich. W związku z tym zwróciłem się do dyrektora generalnego Służby Więziennej, komendanta głównego Policji, ministra edukacji z prośbą o systematyczne udostępnianie mi informacji o wypadkach nadzwyczajnych w jednostkach podległych tym podmiotom. Nadzwyczajnych, czyli takich jak bunt, śmierć osadzonego lub innej osoby albo ciężkie uszkodzenie ciała, albo samobójstwo, zgwałcenie itd., które miały miejsce w tych jednostkach na obszarze całego kraju. W 2008 r. prowadzono 66 spraw dotyczących wypadków nadzwyczajnych, które miały miejsce w jednostkach penitencjarnych bądź też dotyczyły złego traktowania nieletnich w miejscach izolacji.

    Stan zaludnienia w zakładach karnych, który zawsze wzbudzał zaniepokojenie, jest aktualnie niewiele większy od ich pojemności. W końcu 2008 r. był nawet niższy - około 99%, oczywiście przy stosunkowo niskiej normie powierzchni na osobę. W niektórych jednostkach odnotowujemy jednak przeludnienie sięgające nawet 120 czy 130%. Na dzień 31 maja br. w zakładach karnych i aresztach śledczych przebywało 85 943 osadzonych, w tym 9726 tymczasowo aresztowanych. Zaludnienie wynosiło 103%, 103,7%, przy pojemności 82 676 miejsc. Liczba ta, skazanych nieosadzonych w zakładach karnych, niestety, jest bardzo, bardzo wysoka, gdyż wynosi blisko 70 tys. osób i nie obejmuje zastępczych kar pozbawienia wolności.

    Jeśli chodzi o odsetek osób tymczasowo aresztowanych, należy on do jednego z najmniejszych w Europie i wynosi 11,3%. Przykładowo we Włoszech wskaźnik ten wynosi 52%, w Belgii - ponad 36%, w Holandii - ponad 34%, w Szwecji - ponad 20%. W przeciwieństwie do rozpowszechnionej w tej mierze opinii, obawy rodzi nie tyle zbyt częste stosowanie tego środka zapobiegawczego, ale, biorąc pod uwagę zagrożenie dla pokrzywdzonych, niestosowanie go w tych przypadkach, w których zachodzi uzasadniona tego potrzeba. Pokazują to statystyki. Dla przykładu: w sądach rejonowych w sprawach o zgwałcenie tymczasowe aresztowanie stosowano w stosunku do około 36% oskarżonych, o rozbój - wobec 27%, o pedofilię - wobec 26%. Generalnie w chwili wydawania wyroku I instancji tymczasowo aresztowanych jest 2,2% podsądnych. Szczególny niepokój budzą przypadki zwolnienia z tymczasowego aresztu osób, które następnie dokonywały zabójstw osób pokrzywdzonych. W każdej z tych spraw występowałem o ich zbadanie pod kątem ewentualnej odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów, którzy wydali tego rodzaju decyzje.

    Przeciętny czas tymczasowego aresztowania w Polsce wynosi 5,5 miesiąca i nie odbiega od przeciętnego czasu trwania tymczasowego aresztowania w Europie, gdzie przeciętny czas trwania tymczasowego aresztowania wynosi również około 5 miesięcy, przy czym w niektórych państwach jest znacznie dłuższy, np. na Słowacji wynosi ponad 14 miesięcy, w Irlandii 12. Niebudzący większych zastrzeżeń średni czas trwania tymczasowego aresztowania nie zmienia faktu, że tymczasowe aresztowanie stosowane jest wielokrotnie przez dłuższy okres, tj. powyżej 1 roku czy 2 lat. W pierwszym półroczu 2008 r. w postępowaniu sądowym około 23% tymczasowych aresztowań trwało od 1 roku do 2 lat, tj. wobec 1852 osób, a w około 11%, wobec 860 osób, ponad 2 lata. W postępowaniu przygotowawczym długotrwałe tymczasowe aresztowanie zdarza się rzadziej. Tymczasowe aresztowanie trwające dłużej niż 12 miesięcy do 2 lat miało miejsce w około 3% przypadków, wobec 149 osób, a trwające ponad 2 lata w 0,2%, tj. wobec 9 osób. Problem przedłużającego się stosowania tymczasowego aresztowania dotyczy więc przede wszystkim postępowania sądowego i wiąże się z niezdolnością sądów do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, o czym będę jeszcze mówił.

    Charakterystyczną cechą moich działań jako rzecznika piątej kadencji jest, jak sądzę, po pierwsze, podejmowanie wielu spraw z urzędu, czyli inicjatywy własnej na podstawie publikacji prasowych, telewizyjnych, programów informacyjnych, publicystycznych oraz innych przekazów medialnych bez oczekiwania na skargę osób poszkodowanych. O ile w roku 2006 badanych było takich spraw ok. 30 miesięcznie, w 2007 r. - 50, to obecnie jest ich już 80 miesięcznie. W sumie w całym roku 2008 zbadano 1007 spraw, jest to trzykrotnie więcej niż w pierwszym roku mojej kadencji, pięciokrotnie i więcej razy niż w poszczególnych latach poprzednich kadencji. Po drugie, założeniem moich działań jest opracowanie inicjatyw zmian systemowych, które uważam za zasadnicze dla usuwania źródeł naruszeń praw człowieka i obywatela, co wymaga naprawy instytucji państwa i prawa. Obok wspomnianych prac nad reformą procesu stanowienia prawa są działania zmierzające do reformy wymiaru sprawiedliwości, usprawnienia działania administracji, działania na rzecz Polaków migrujących zarobkowo za granicę i reforma służby zdrowia.

    W roku 2008 realizowany był m.in. program badawczy pod nazwą ˝Diagnoza przewlekłości postępowań sądowych w Polsce˝. Przewlekłość postępowań sądowych oraz stosowanie tymczasowego aresztowania znajdują swój wyraz w postępowaniach przed sądami europejskimi. Spośród 47 państw europejskich, które podlegają jurysdykcji Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, pod względem liczby skarg Polska jest na 6 miejscu. Opierając się na orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, w wystąpieniu z kwietnia 2008 r. do ministra sprawiedliwości przedstawiłem szereg postulatów określających sposoby przeciwdziałania przewlekłości postępowań sądowych.

    Musimy pamiętać, że wszystkie podstawowe prawa człowieka i obywatela są w mniejszym lub większym stopniu czczą deklaracją, jeżeli w przypadku ich zagrożenia nie mogą być efektywnie chronione czy egzekwowane na drodze sądowej; jeśli podstawowe prawo do sądu w rozsądnym terminie jest iluzoryczne. Jak najsprawiedliwiej wydać sąd o jakimś państwie? Według Stanisława Jerzego Leca najprościej można to uczynić na podstawie jego sądownictwa. Gdybyśmy tego rodzaju miarę zastosowali do oceny naszego państwa, musiałoby to wypaść katastrofalnie. Wystarczy przytoczyć, stanowiące wierzchołek góry lodowej, sprawy FOZZ-u, Kluski, Rywina, Olewników, aby zdać sobie sprawę z rozmiarów patologii, której doświadczamy. Nie tak dawno słyszeliśmy o zakończeniu sprawy europosła Janusza Lewandowskiego, który po 12 latach został oczyszczony z zarzutów. Prawie tyle samo lat trwała sprawa obecnego ministra sprawiedliwości o odszkodowanie. I nie budzi to już niczyjego zdziwienia.

    Kiedy przed przeszło 3 laty rozpoczynałem swoje urzędowanie, pierwszą podjętą przeze mnie sprawą była sprawa zawalenia się hali w Katowicach. Po 3 latach i wyprodukowaniu już przeszło 400 tomów akt dotarła ona szczęśliwie do sądu. Nie wspomnę już o procesach generałów Jaruzelskiego i Kiszczaka, które oczywiście nigdy się nie zakończą. Psycholog Samson i Nigeryjczyk Mol zmarli, nie będąc skazani, czy też nie doczekawszy się uniewinnienia. Polski system sądownictwa wypracował nowy rodzaj pozakodeksowej kary w postaci bycia podsądnym.

    Nie może być mowy o istnieniu państwa prawa przy obecnym stanie wymiaru sprawiedliwości. Podobnie jak nadmierna regulacja stanowi on przeszkodę również efektywnego rozwoju gospodarczego. Reforma wymiaru sprawiedliwości jest jednak niemożliwa bez aktywnego udziału samego środowiska sędziowskiego, prokuratorskiego i adwokackiego, jeśli tylko zda sobie ono sprawę z istniejącego stanu rzeczy, jego konsekwencji, w tym pejoratywnej społecznej oceny. Niedawna, druga afera Rywina pokazuje, jak poważnym problemem jest potrzeba oczyszczenia wielu środowisk prawniczych jako wstępny warunek tej reformy.

    Należy przy tej okazji powiedzieć, że składanie winy za dysfunkcjonalność sądownictwa na brak środków jest w dużej mierze nieprawdziwe. Według najnowszych badań porównawczych z 2008 r. Europejskiej Komisji ds. Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości nakłady na sądownictwo są w Polsce wyższe (proporcjonalnie do PKB) niż w większości krajów europejskich. Gdyby porównać te wydatki z PKB na obywatela, to Polska jest absolutnym rekordzistą. Spośród dużych państw również pod względem liczby sędziów mamy ich największą liczbę przypadającą na obywatela. Na każde 100 tys. Polaków przypada prawie 26 sędziów, w Anglii - 7, we Francji - 11,9. Także personel pomocniczy jest w polskich sądach bardzo liczny. W Europie na 100 tys. obywateli przypada średnio 56 pracowników sądowych, a w Polsce aż 83.

    Jednym z głównych przyświecających mi celów jest przygotowanie wraz z moimi współpracownikami, obok wspomnianego projektu reformy procesu stanowienia prawa, również propozycji rozwiązywania węzłowych problemów reformy wymiaru sprawiedliwości. Mam nadzieję, że obydwa te cele uda nam się zrealizować i będą one komplementarne z wysiłkami podejmowanymi przez Ministerstwo Sprawiedliwości.

    Jak powiedziałem, kolejnym systemowym celem było działanie na rzecz usprawnienia administracji. Prace te zaowocowały raportem zatytułowanym: Realizacja prawa do dobrej administracji, przygotowanym w zespole administracji publicznej w biurze rzecznika. Był to wynik ponadrocznej pracy grup badawczych składających się z pracowników biura, którzy zwizytowali 115 jednostek administracji samorządowej pod kątem standardu stanowienia prawa miejscowego, załatwienia spraw w trybie działań władczych oraz przejrzystości organizacyjnej i dostępu do informacji publicznej.

    Wychodząc z oceny istniejącego stanu rzeczy, powołałem zespół ekspercki składający się z najwybitniejszych teoretyków i praktyków prawa pod przewodnictwem prof. Dariusza Kijowskiego, który to zespół po przeszło półtorarocznej pracy przygotował znakomity projekt przepisów ogólnych prawa administracyjnego. Do podstawowych celów tej regulacji należy zaliczyć: wzmocnienie jednolitości orzecznictwa administracyjnego, ujednolicenie kryteriów kontroli administracji publicznej, wyraźne określenie dyrektyw wypełniania luk prawnych oraz stosowania prawa w przypadku kolizji norm. Jest on, śmiem twierdzić, unikalny w skali zarówno europejskiej, jak i nawet światowej. We wrześniu ubiegłego roku przekazałem ten projekt panu prezydentowi, prezesowi Rady Ministrów oraz marszałkom Sejmu i Senatu z prośbą o podjęcie inicjatywy legislacyjnej. Otrzymałem w tej sprawie poparcie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

    Działania mojego urzędu związane z migracją zarobkową i prawami osób podejmujących pracę za granicą datuje się od pierwszych dni urzędowania, kiedy to zleciłem przygotowanie specjalnego raportu na temat ich sytuacji. Powodem tego były niepokojące doniesienia dotyczące wyzysku migrantów ekonomicznych z krajów grupy A8 w państwach Unii Europejskiej przez agencje zatrudnienia i pracodawców. Inicjatywy te przyniosły już wymierne korzyści w aspekcie ułatwienia dostępu do opieki konsularnej i pomocy prawnej oraz rozwiązań podatkowych. Przygotowany przez prof. J.R. Carby-Halla, dyrektora międzynarodowego centrum badań prawnych Uniwersytetu w Hull, raport został przez nas we wrześniu ubiegłego roku zaprezentowany w Brukseli, gdzie szeroko go rozpowszechniono, a następnie przedstawiono w Warszawie. Obecnie podejmujemy prace nad sytuacją osób powracających oraz migracją zarobkową do naszego kraju. Polska jest bowiem, jak wiadomo, nie tylko krajem wysyłającym, ale również krajem docelowym migracji zarobkowej. W sytuacji narastającego globalnego kryzysu działania te nabierają dodatkowego znaczenia.

    Kolejnym wyrazem dążeń systemowych są intensywne prace nad działaniami dotyczącymi systemu ochrony zdrowia. Obecny stan realizacji prawa do ochrony zdrowia musi wywołać oczywisty niepokój. Problem nieprzestrzegania praw pacjenta w publicznych szpitalach, konieczność zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieci, kobiet ciężarnych, osób niepełnosprawnych i osób w podeszłym wieku - o tym stanowi obszerny rozdział informacji za rok 2008 poświęcony tej problematyce. M.in. wynika z niego, że w samym roku 2008 liczba moich wystąpień do minister zdrowia wynosiła 79; w całej kadencji było ich 152. Z tego tylko 18, czyli 12% zostało w pełni załatwionych pozytywnie. Przy udziale ekspertów opracowałem i przekazałem minister zdrowia m.in. Kartę Praw Kobiety Rodzącej, Kartę Żywienia i Aktywności Fizycznej Dzieci i Młodzieży, Kartę Praw Dziecka Śmiertelnie Chorego. Pod pierwszą podpisało się 4252 osoby, pod ostatnią, tj. kartą dziecka - 1482 osoby. Przedstawiliśmy także opracowanie źródłowe na temat: Zdrowie dzieci i młodzieży w Polsce. Niedawno opublikowałem obszerną białą księgę - to jest ta księga - relacjonującą nasze nieustanne wysiłki w zakresie służby zdrowia. Liczy ona blisko 850 stron - być może należałoby ją nazwać czarną księgą - i została ona doręczona wszystkim członkom parlamentu.

    Innego rodzaju kierunkowe działania to aktywne wspieranie rozwoju poradnictwa prawnego i obywatelskiego i podnoszenie świadomości prawnej społeczeństwa poprzez współpracę z biurami porad prawnych. Przede wszystkim jednak realizacji tego zadania służy przygotowany przez nas przewodnik po prawie o nazwie ˝Codziennik Prawny˝, który po przeszło 2 latach pracy obecnie jest już gotowy na naszych stronach. Aby móc dotrzeć do jak największej liczby odbiorców, uruchomiliśmy specjalny portal pod hasłem ˝Wszystko, co każdy o prawie wiedzieć powinien˝. Już w pierwszym dniu było ok. 11 tys. tak zwanych wejść. Podejmowałem próby zainteresowania tą inicjatywą, która ma na celu popularyzację prawa, minister edukacji i ministra spraw wewnętrznych, niestety - bez rezultatu. W pierwszym przypadku spotkałem się z odmową, w drugim nie otrzymałem żadnej odpowiedzi. Notabene brak odpowiedzi lub odpowiedzi zbywające zaczynają stanowić zjawisko niepokojące, zwłaszcza gdy dotyczy ono najwyższych organów państwa.

    Dalej. Wpieranie skutecznych metod przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu, które po 20 latach wolności nie przestaje być problemem, a obecnie może stać się jeszcze bardziej dotkliwe, przeciwdziałania ubóstwu, bezrobociu i dyskryminacji osób dotkniętych niepełnosprawnością. Podsumowaniem tych działań jest coroczna Konwencja Ruchu przeciw Bezradności Społecznej. Uznaliśmy, że wskazane byłoby przy tej okazji sięganie do doświadczeń innych krajów. W roku ubiegłym konwencja odbyła się przy udziale gości z Irlandii, w tym roku zaprosiliśmy przedstawicieli Francji.

    Kolejnym działaniem jest wspieranie aktywizacji ludzi starszych. Jednym z zasadniczych rezultatów tych działań było przygotowanie raportu na temat stanu przestrzegania praw osób starszych w Polsce, który został zaprezentowany na specjalnej konferencji podczas obchodów Międzynarodowego Dnia Osób Starszych.

    Misją rzecznika praw obywatelskich jest także promowanie praw człowieka. Realizowanie to jest w formie licznych debat publicznych, konferencji naukowych, patronatów, działalności wydawniczej, wystąpień medialnych, wywiadów prasowych, seminariów i wykładów o charakterze edukacyjnym. W roku 2008 do najważniejszych inicjatyw popularyzujących rolę rzecznika w ochronie praw i wolności należała organizacja Dnia Otwartego z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, którego celem było zapoznanie obywateli z historią i zadaniami działania urzędu. Spotkania w Warszawie, Gdańsku, Katowicach i Wrocławiu, tj. siedzibach pełnomocników terenowych, były okazją do udzielania porad i przyjmowania skarg. Tego rodzaju dni otwarte weszły na stałe do kalendarza imprez organizowanych przez mój urząd. W tym roku odbyły się one zupełnie niedawno, bo 21 czerwca.

    Jak wspomniałem, rok ubiegły był szczególnym ze względu na obchody dwóch ważnych rocznic, tj. 20-lecia urzędu polskiego rzecznika oraz 60. rocznicy uchwalenia Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, które również mają służyć propagowaniu idei praw człowieka. Obchody obydwu rocznic połączone były z dwoma konferencjami międzynarodowymi. Pierwsza konferencja naukowa z okazji 20. rocznicy funkcjonowania polskiego ombudsmana odbyła się na Zamku Królewskim w Warszawie w dniu 15 maja 2008 r. Druga międzynarodowa sesja została zorganizowana 4 grudnia w Oświęcimiu z okazji 60. rocznicy uchwalenia Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, aktu dającego niewątpliwie symboliczny początek systemowi ochrony praw człowieka i stanowiącego ważny krok w rozwoju współczesnej cywilizacji. Obchodzenie tego rodzaju rocznic ma na celu, jak wspomniałem, upowszechnienie idei praw człowieka, stanowi jednak równie ważną okazję do dokonywania retrospektywnych podsumowań i spojrzenia w przyszłość. Z punktu widzenia organizatorów istotne jest, aby wpisały się w kalendarz tego rodzaju wydarzeń w Europie i na świecie. Tak było w obydwu przypadkach.

    Obchody 20-lecia urzędu nie bez powodu były skoncentrowane na analizie 3 podstawowych praw człowieka: prawa do wolności, prawdy i sprawiedliwości. Pozwolę sobie zacytować główne motto tej konferencji: Człowiek ma przede wszystkim prawo do wolności, dzięki której może działać bez pętających go kajdan przymusu i niesprawiedliwych ograniczeń. Ma prawo do prawdy, będącej warunkiem poznania i możliwej zmiany rzeczywistości. Człowiek ma wreszcie prawo do sprawiedliwości, która czyni go za tę rzeczywistość odpowiedzialnym. Jak daleko jednak tego rodzaju założenia i ich rocznicowe celebracje mają się do codziennej rzeczywistości. Po 20 latach transformacji, której rocznicę niedawno uroczyście obchodziliśmy, nie możemy dłużej nie zauważać, że prawda w naszym kraju ma najczęściej oblicze partyjne i to nie tylko w sferze polityki, gdzie jest to do pewnego stopnia zrozumiałe, ale niestety tego rodzaju zjawisko występuje również w sferze mediów i, co chyba najgorsze, również w świecie nauki. Musimy odnotować przypadki, które nie mieszczą się w kanonach podstawowych praw człowieka, jakimi są wolność słowa i badań naukowych: Odwoływanie wykładów, konferencji czy seminarium ze względu na osobę wykładowcy lub niewygodną tematykę, w reakcji na krytykę medialną czy środowiskową. Każdy z nas przypomina sobie te niesławne przypadki, dlatego nie będę wymieniał tych wszystkich uniwersytetów i akademii, które w ten sposób sprzeniewierzają się swojej misji. Tak jest, sprzeniewierzają się swojej misji. Protesty przeciwko ukazaniu się książki, której treść nie jest jeszcze znana, pod którymi znalazły się podpisy bohaterów walki o wolność i demokrację. Szczęśliwie niewzywające do jej spalenia po opublikowaniu. Zapowiedź ze strony minister nauki kontroli jednego z najbardziej zasłużonych uniwersytetów jako reakcja na publikację niewłaściwej pracy magisterskiej, w porę odwołana. Następnie próba obcięcia dotacji temu uniwersytetowi, do czego tylko dzięki stanowisku Senatu szczęśliwie nie doszło. Recenzowanie tej samej książki przez szefa rządu i otwarte groźby pozbawienia środków finansowych, tym razem skierowane pod adresem innego instytutu badawczego, jeśli kierunek prowadzonych badań nie będzie właściwy. Jak by tego było mało, jest tegoroczna uchwała Sądu Najwyższego w sprawie tajemnicy państwowej rozszerzająca jej ochronę na dziennikarzy i inne osoby, które weszły w jej posiadanie. Premier rządu, minister nauki, uniwersytety i akademie, wreszcie Sąd Najwyższy, wszyscy chcą nas uchronić przed poznaniem niewygodnej lub zbyt trudnej dla nas prawdy. (Oklaski) Jestem w stanie zrozumieć wszystkie socjologiczne i polityczne, a nawet psychologiczne racje, które sprawiają, że bohaterowie walki o wolność zaczynają jej zaprzeczać. Jestem w stanie zrozumieć (Oklaski) stojące za tym emocje, ale nie mogę tego zaakceptować. Jako rzecznik praw obywatelskich mam obowiązek w tym miejscu przypomnieć, że swoboda wypowiedzi nie może się ograniczyć do informacji i poglądów, które są odbierane przychylnie lub postrzegane jako nieszkodliwe lub obojętne, lecz odnosi się w równym stopniu do takich, które obrażają, oburzają lub wprowadzają niepokój, a nawet szokują. Takie są bowiem wymagania pluralizmu i tolerancji, bez których demokracja nie istnieje. Uniemożliwienie głoszenia opinii, które uważamy za niesłuszne - przypomnijmy słowa Johna Stuarta Milla z jego eseju o wolności - jest bardziej szkodliwe dla tych, którzy się z nimi nie godzą, niż dla tych, którzy je głoszą. Pisał on: Jeśli opinia ta jest słuszna, pozbawia się nas sposobności dojścia do prawdy, jeśli niesłuszna, tracimy coś, co jest równie wielkim dobrodziejstwem - jaśniejsze zrozumienie i żywszą świadomość prawdy, wywołane przez jej kolizję z błędem. Dziwnie abstrakcyjnie i sztucznie brzmią jednak te słowa, kiedy i tak wszyscy wiemy, że prawda służy wyłącznie do dołożenia przeciwnikowi i że nie ma jednej prawdy, tylko jest nasza albo ich prawda i ta pierwsza musi oczywiście zwyciężyć. (Oklaski) Jeśli jednak nie będziemy się oglądać na rzeczywistość, wówczas wystawiamy społeczeństwo i siebie samych na niebezpieczeństwo, którego nie będziemy w stanie wcześniej przewidzieć.

    Myślę, że kiedy przebrzmiały salwy armatnie niedawno obchodzonego jubileuszu i wyszliśmy z okresu wyborczego - które to wydarzenia rządzą się swoimi prawami - powinniśmy chłodno przyjrzeć się sobie, gdzie po tych 20 latach się znaleźliśmy, na ile wykorzystaliśmy czas, który dała nam historia. Historia, która bynajmniej się nie skończyła, i czas, który nie trwa wiecznie.

    Oceniając stan państwa i prawa minionego 20-lecia, nie można uciec od porównania go z okresem międzywojennym choćby dlatego, że trwał on również lat 20. Trudno być zachwyconym stanem, w jakim było państwo polskie w okresie II Rzeczypospolitej, zwłaszcza biorąc pod uwagę jego tragiczny finał. Jednak w okresie tamtego 20-lecia zdołano stworzyć sprawny wymiar sprawiedliwości i administrację; drogą dekretów prezydenta wprowadzono znakomite prawodawstwo, które dotychczas jest niedoścignionym wzorem; rozwój oświaty uczyniono priorytetem; stworzono sprawny transport kolejowy; wybudowano Gdynię i rozpoczęto na wielką skalę budowę Centralnego Okręgu Przemysłowego. Dokonano tego przy jednoczesnym ogromnym wysiłku scalenia trzech zaborów w jeden organizm państwowy. Zrobiono to wszystko bez pomocy Unii Europejskiej i ochronnego parasola NATO.

    Nie sposób nie odczuć pokory, kiedy porównujemy to z osiągnięciami III Rzeczypospolitej: drogi w stanie fatalnym, kolej w kryzysie, poziom oświaty niezmiernie niski, niewydolna i zbiurokratyzowana administracja, jakość ustawodawstwa katastrofalna, wymiar sprawiedliwości urągający temu mianu.

    Słabość państwa polskiego bierze się z niedostatku instytucjonalnego niezbędnego do stanowienia i wdrażania prawa i polityki, połączonego z narastającym brakiem jego prawomocności oraz nadmiernym zakresem funkcji, których nie jest w stanie należycie wykonywać. Jeśli wziąć pod uwagę podstawowe zadania państwa, jak: bezpieczeństwo zewnętrzne i wewnętrzne, prawo i wymiar sprawiedliwości, system opieki zdrowotnej, ochronę biednych i działanie na rzecz równości, naukę i edukację, państwo polskie nie wywiązuje się lub nie jest w stanie się wywiązać - gdyby zaszła taka potrzeba - z żadnego z nich należycie. O jego słabości świadczy fakt, że poszczególne grupy zawodowe zajęte są przede wszystkim ochroną swoich interesów korporacyjnych. Odbudowa państwa nigdy nie stała się zasadniczym celem Polaków i z tego względu państwo polskie jest nieefektywne i niesprawne.

    Sukces ostatniego 20-lecia, z którego owoców korzysta tylko część społeczeństwa, zawdzięczamy głównie koniunkturze międzynarodowej, dzięki której wyszliśmy z komunizmu i znaleźliśmy się w świecie zachodniej cywilizacji. Pierwsze załamanie tej koniunktury na nowo stawia przed nami pytania, do czego jako państwo i naród zmierzamy oraz w jaki sposób chcemy to osiągnąć.

    Ostatnio mieliśmy okazję zapoznać się z ambitnym planem strategicznym rządu: Polska 2030, który stawia przed nami szereg konkretnych zadań. Realizacja tych zasad wymaga jednak przede wszystkim zbudowania silnego państwa, zbudowania państwa prawa, które jest warunkiem ochrony praw i wolności obywatelskich, jest warunkiem rozwoju jednostki i siły kraju, jest warunkiem jego suwerenności, a jeśli ktoś tego nie lubi, warunkiem podmiotowości, demokracji i modernizacji. Budowa takiego państwa nie jest możliwa bez zasadniczej reformy procesu stanowienia prawa i strukturalnej reformy wymiaru sprawiedliwości, a po 20 latach wciąż jesteśmy na początku tej drogi. Dziękuję za uwagę. (Oklaski)