Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Informacja o działalności Rzecznika Praw Obywatelskich za 2005 r., z uwagami o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela (druk nr 666) wraz ze stanowiskiem Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka (druk nr 893).

Rzecznik Praw Obywatelskich Janusz Kochanowski:

    Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! Mam zaszczyt przedstawić Wysokiej Izbie informację o działalności rzecznika praw obywatelskich wraz z uwagami o stanie przestrzegania praw i wolności obywatelskich w roku 2005.

    W tym okresie, jak wiadomo, nie piastowałem urzędu, objętego przeze mnie 15 lutego br., po złożeniu w tym dniu wymaganego prawem ślubowania. Jest to więc informacja mojego zasłużonego poprzednika, pana prof. Andrzeja Zolla, rzecznika IV kadencji, a moje dzisiejsze wystąpienie w dużej części zostanie ukierunkowane pro futuro, aby nie powtarzać treści zawartych w doręczonym państwu posłom druku sejmowym.

    Podobnie jak w latach ubiegłych, rzecznik IV kadencji reagował na stwierdzone naruszenia prawa i nabrzmiałe problemy społeczne, wykorzystując szeroko przysługujące mu środki prawne, w tym wnioski do Trybunału Konstytucyjnego (w roku 2005 było ich 28), przystępowanie do skarg konstytucyjnych (było ich 8), kasacje i skargi kasacyjne (w sumie 92), pytania prawne (10) oraz wnioski do Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego o ujednolicenie praktyki orzeczniczej (w sumie 5), zaskarżanie decyzji i udział w postępowaniach sądowoadministracyjnych oraz w drodze wystąpień generalnych (244) oraz wnioski (opinie) legislacyjne (92), mające charakter rekomendacji dla określonych rozwiązań.

    Sprawdziła się w praktyce działalność wrocławskiego pełnomocnika rzecznika, ustanowionego za zgodą Sejmu w 2004 r., oraz działalność pełnomocnika w Gdańsku, powołanego w roku 2005. Celem dalszego zbliżenia urzędu rzecznika do obywateli jest moim zamiarem zwrócenie się o wyrażenie zgody na utworzenie kolejnego pełnomocnika w jednym z miast na południu kraju.

    Z przedstawionej informacji wyłaniają się liczone w dziesiątkach tysięcy sprawy, z którymi obywatele mierzą się codziennie, a nie znajdując zrozumienia u władz i urzędów, kierują je do rzecznika, poszukując ochrony i wsparcia. Reagowanie na skargi i wnioski było jednym z najbardziej istotnych elementów utrzymywania przez rzecznika więzi ze społeczeństwem, wydobywania niezbędnych norm z gąszczu przepisów, wskazywania sposobów właściwego postępowania, gdy prawo jest naruszane lub obchodzone, przeciwdziałania urzędniczej bezduszności.

    Poddana ocenie Wysokiej Izbie informacja zawiera na ponad 300 stronach rozliczne przykłady ewidentnych przypadków łamania i uszczuplania praw człowieka i obywatela. Informacja zdaje sprawę z działalności rzecznika na rzecz społeczeństwa obywatelskiego, udzielającego pomocy organizacjom pozarządowym w ramach takich programów, jak ˝Ruch przeciw bezradności społecznej˝, ˝Edukacja dla rozwoju˝, ˝Pro publico bono˝, ˝Społeczeństwo obywatelskie na rzecz prawa dostępu do informacji publicznej˝, ˝Poradnictwo obywatelskie i prawne˝.

    Zagadnienie podstawowych wolności i praw człowieka i obywatela można rozważać normatywnie, w płaszczyźnie gwarancji prawnych zawartych w ustawodawstwie, oraz ich przestrzegania w praktyce działalności organów władzy publicznej i innych podmiotów. Taki wzorzec analizy przyjmuje w szczególności w swojej informacji z działalności 2005 r. rzecznik praw obywatelskich IV kadencji. Nie ulega wątpliwości, że w uregulowaniach konstytucyjnych, czyli właśnie owej sferze normatywnej, osiągnęliśmy z pewnością standard demokratycznego państwa prawa, nieraz wyższy niż obserwowany w niektórych państwach powszechnie za takie uznawanych. Trójpodział władzy na ustawodawczą, administracyjną i sądowniczą, silny Trybunał Konstytucyjny, dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne, wyodrębnione konstytucyjnie organy kontroli i ochrony prawa, w tym wyposażony w szerokie kompetencje rzecznik praw obywatelskich, mogą stanowić przykłady instytucjonalnych rozwiązań prawnych służących ludzkim wolnościom i prawom.

    Choć podział na sferę normatywną i praktyczną ułatwia analizę poszczególnych zagadnień i odnoszenia praktyki do ustalonego wzorca, to jednak jego wadą jest to, że może odwracać uwagę od rzeczywistego stanu prawa w państwie, o którym decyduje właśnie owo żywe prawo w działaniu. Wystarczy dla przykładu wspomnieć teoretycznie zagwarantowane prawo do sądu i porównać je z jego funkcjonowaniem w praktyce, do czego jeszcze powrócę, aby wiedzieć, o czym tutaj jest mowa.

    Wolności i prawa obywatelskie zajmują szczególnie istotne miejsce w modelu ustrojowym zawartym w polskiej ustawie zasadniczej. Jak wiadomo, uznaje ona, że mają one swoje źródło w przyrodzonej godności ludzkiej, do której konstytucja odwołuje się w preambule i art. 30, i przez to stanowią one fundament porządku prawnego Rzeczypospolitej. Centralną rolę w tym zakresie konstytucja przyznała rzecznikowi, którego uczyniła w art. 208 strażnikiem tych praw. Jego służba polegać ma na obowiązku chronienia wolności i praw człowieka przed zagrożeniem zarówno ze strony państwa, jak i obywateli.

    Na czym polega natura owego depozytu praw i wolności, na których straży stoi rzecznik? Otóż depozyt ten powinien być ujmowany w całej jego złożoności i kompleksowości. Taka jest bowiem natura praw człowieka, że żadne z nich nie może być absolutyzowane kosztem innych, które mogłyby być przekreślane. Współzawodnictwo praw, jak podkreśla Robert Alexy, który na moje zaproszenie wykładał niedawno w Warszawie, rozstrzyga się przez przeważanie jednego nad drugim w danych okolicznościach. W przypadku jakże częstego konfliktu praw obywatelskich, na przykład prawa do informacji i prawa do prywatności, o czym będą jeszcze mówił, nie wyklucza się jednego z nich z systemu prawnego, ani nie stwierdza się wyjątku wpisanego w jedno z nich, lecz ustala się warunkową relację pierwszeństwa między nimi, gdyż konkurującemu prawu należy zapewnić możliwie najwyższy stopień realizacji.

    Takie podejście do powierzonego straży rzecznika depozytu praw i wolności ma przede wszystkim zapobiegać selektywnemu i relatywizującemu ich traktowaniu przez władzę i obywateli. Implikuje potrzebę zachowania symetrii, jaka istnieje między uprawnieniami i obowiązkami człowieka, oraz troskę o sprawnie funkcjonujące instytucje państwa prawa, bez których nie ma praw i wolności obywatelskich. Alternatywą dla tak rozumianych praw człowieka jest absolutyzacja czy atomizacja jednych praw kosztem innych i ukryta dyskryminacja przedstawiana często w formie walki o prawa człowieka i obywatela. Natomiast alternatywą dla państwa prawa jest anarchia lub tyrania. Z tego rodzaju widzenia praw człowieka i państwa prawa wynika jeszcze jeden wniosek, a mianowicie, że nie są one dane raz na zawsze, a sposób rozumienia relacji między nimi nigdy nie jest jednoznacznie określony, gdyż są one przedmiotem stałego dyskursu służącego określaniu w konkretnych warunkach ich treści.

    Tego rodzaju podejście nie wyklucza istnienia nawet ostrego sporu, jeśli tylko jest on prowadzony z zachowaniem właściwych procedur i wzajemnego szacunku. Przykładem najlepiej nadającym się do ilustracji konfliktu między prawami obywatelskimi różnych grup społecznych może być parada równości, tradycyjnie już organizowana w czerwcu. Doszło w niej do zachowań, które naruszały sferę wolności i praw osób niepodzielających poglądów drugiej strony i to zarówno ze strony jej przeciwników, jak i niektórych uczestników parady. Jednak nie można nie zauważyć, że te naganne zachowania wykazują w kolejnych latach tendencję malejącą, a postawa publiczności zdaje się świadczyć o tolerancji polskiego społeczeństwa, które będąc sceptyczne wobec tego typu publicznych manifestacji swych preferencji seksualnych, zadało w tym przypadku egzamin z demokracji i tolerancji nawet wobec nieakceptowanych przez siebie poglądów i postaw.

    Chciałbym w związku z tym dodać, że jakkolwiek demokracja oznacza poszanowanie praw mniejszości, to nie może oznaczać braku poszanowania praw większości, której poglądom również przysługuje prawo do tolerancji i ochrony.

    W wystąpieniu sejmowym inaugurującym formalnie moją działalność jako rzecznika praw obywatelskich V kadencji miałem okazję powiedzieć: Nie ma praw i wolności bez sprawnie funkcjonujących instytucji państwa prawnego, tak jak nie ma silnego państwa bez wolnych obywateli. Nie ma wolnych obywateli bez społeczeństwa obywatelskiego, które promuje cnoty obywatelskie i poczucie odpowiedzialności za dobro wspólne. Tego rodzaju państwo jest warunkiem rozwoju jednostki, jest niezbędnym komponentem siły narodu i konkurencyjności kraju na arenie międzynarodowej.

    Nigdy nie ukrywałem, że byłem i chyba jestem postrzegany jako zwolennik silnego państwa, ale państwa ograniczonego, które tylko dzięki temu ograniczeniu jest w stanie wywiązywać się z podstawowych funkcji, takich jak zapewnienie bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego, właściwego stanowienia prawa i funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości, organizacji systemu opieki zdrowotnej, systemu nauki i edukacji oraz ochrony biednych, a także działań na rzecz wyrównywania nierówności. Niestety, żadnej z tych funkcji państwo polskie ciągle jeszcze nie potrafi należycie realizować.

    Zainteresowanie stanem państwa powinno być, jak sądzę, jednym z głównych przedmiotów troski rzecznika, gdyż tylko w ramach silnego i umiejętnie zarządzanego demokratycznego państwa prawa obywatele mogą cieszyć się poczuciem bezpieczeństwa i stabilności, wolnością gospodarowania i własnością osobistą oraz realnie korzystać z innych wolności i praw obywatelskich.

    Jednym z głównych warunków istnienia takiego państwa jest system prawny. Nie ma bowiem państwa poza obowiązującym systemem prawa. Jeśli więc mówimy o kryzysie prawa, to jednocześnie mówimy o kryzysie państwa. Współczesny kryzys prawa, którego istnienie jest intuicyjnie odczuwane przez nas wszystkich, jest spowodowane przede wszystkim nadmiarem regulacji oraz instrumentalnym podejściem do stosowania i stanowienia prawa. Wszyscy wiemy, że jest za dużo złego prawa, że jest w ogóle za dużo prawa. Choroba ta zresztą dotyczy nie tylko nas. Mnożenie regulacji prawnych ponad potrzebę towarzyszy zwykle systemom skorumpowanym. Przed blisko dwoma tysiącami lat Tacyt pisał: Tak jak kiedyś cierpieliśmy z powodu zbrodni, tak teraz cierpimy z powodu praw. Im bardziej skorumpowana jest republika, tym liczniejsze są jej prawa.

    Tego rodzaju diagnoza, oczywiście w rozmiarach nieporównywalnie większych, ma zastosowanie także do naszej rzeczywistości. Można by o tym wiele mówić. W szczególności o przyczynach tego stanu rzeczy, czyli, w pierwszym rzędzie, o nadmiernym interwencjonizmie państwa, które podejmując zbyt wiele zadań, niewielu z nich jest w stanie należycie podołać. Ponadto o stanowiącej uwarunkowanie tego interwencjonizmu pozytywistycznej teorii prawa, zgodnie z którą wszystko musi być zapisane w przepisach, i wreszcie o swoiście rozumianej roli parlamentu, który traktuje się jak rodzaj fabryki przepisów, nie praw, lecz właśnie przepisów produkowanych jak na fabrycznej taśmie.

    Jako propozycje naprawy tego stanu rzeczy wskazałbym m. in.: deregulację, wprowadzenie rzeczywistej oceny skutków regulacji, kontroli następczej w postaci monitorowania, funkcjonowania obowiązującego ustawodawstwa, wprowadzenie regulacji typu sun-set, która polega na przyjęciu zasady automatycznej utraty mocy obowiązujących aktów prawnych, o ile w określonym czasie nie zostanie wyrażona polityczna wola ich utrzymania, poddanie prac związanych z polityką tworzenia prawa kontroli prewencyjnej wyspecjalizowanego organu w postaci rady prawniczej, czy znanej szeregu systemom rady stanu o funkcji techniczno-legislacyjnej oraz monitorującej skutki legislacji. W podległym mi biurze rozpoczął już pracę zespół do opracowania tego rodzaju projektu reformy procesu stanowienia prawa.

    Równie ważne zadanie budowy rzeczywistego państwa prawa dotyczy wspierania działań zmierzających do przestrzegania wspomnianego wcześniej prawa do sądu, zagwarantowanego w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz w art. 14 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w tym wyeliminowania przewlekłości w postępowaniach sądowych. Przewlekłość ta nie tylko podważa zaufanie do wymiaru sprawiedliwości, na którego brak tak bardzo uskarżają się jego przedstawiciele, nie tylko stanowi jedną z przeszkód w skutecznym zwalczaniu przestępczości oraz przeszkód rozwoju gospodarczego, ale w gruncie rzeczy oznacza przekreślenie tego fundamentalnego prawa zgodnie ze znaną sentencją angielską: justice delayed is justice denied.

    W mojej ocenie, jak już to wielokrotnie podkreślałem, kwestia przewlekłości postępowań wymaga zasadniczych rozwiązań systemowych, z których wiele jest podejmowanych przez kierownictwo Ministerstwa Sprawiedliwości. Odnosząc się do nich z nadzieją i życzliwością, rzecznik będzie zgodnie ze swoją funkcją stale je monitorował, nie tylko z punktu widzenia ich skuteczności, ale przestrzegania praw człowieka i obywatela.

    W szczególności dotyczyć to będzie sposobu wykonywania kar kryminalnych, w tym zwłaszcza wykonywania kary pozbawienia wolności. Potrzebne są daleko idące zmiany, skutkujące likwidacją przeludnienia zakładów karnych i aresztów śledczych oraz wydatnym zmniejszeniem liczby osób, które z różnych przyczyn nie odbywają prawomocnych kar pozbawienia wolności. Wejściu w życie ustawy o kuratorach sądowych i zmian w prawie karnym wykonawczym nie towarzyszy w praktyce proces systematycznego doskonalenia wykonania kar i środków, w szczególności budowanie właściwego systemu probacyjnego. Niedostatek odpłatnego zatrudnienia i ograniczony dostęp skazanych do innych form aktywności, a także trudności w zapobieganiu ich demoralizacji i przygotowaniu do życia na wolności, czynią z kary pozbawienia wolności nieskuteczny instrument w zapobieganiu powrotom do przestępstwa.

    Z zainteresowaniem będę śledził próby wprowadzenia kar alternatywnych w stosunku do bezwzględnego pozbawienia wolności, jak np. elektronicznego monitoringu skazanych, którego byłem w swoim czasie propagatorem.

    W tym miejscu nie mogę nie nawiązać do skierowanego przeze mnie na samym początku urzędowania apelu do środowisk prawniczych o podjęcie wspólnych działań na rzecz całościowej reformy wymiaru sprawiedliwości i współpracy z ministrem sprawiedliwości w zakresie, w jakim ˝obydwie strony˝ uznają to za możliwe.

    W tym celu zwróciłem się do przewodniczącego zainicjowanego przeze mnie przed kilkoma laty Porozumienia Organizacji Samorządów Prawniczych o zorganizowanie tzw. okrągłego stołu dotyczącego reformy wymiaru sprawiedliwości. Jego zadaniem byłoby w szczególności wyselekcjonowanie zagadnień, które nadawałyby się do wspólnego podejmowania, oraz takich, które mogłyby być przedmiotem dalszych dyskusji. Przede wszystkim służyłoby to tak potrzebnemu zbliżeniu środowisk prawniczych i kierownictwa Ministerstwa Sprawiedliwości.

    W dalszym ciągu w związku z pracami nad nowym Kodeksem karnym starałem się wszcząć debatę, przedstawiając niedawno do dyskusji 10 podstawowych zasad, którym kodyfikacja taka powinna odpowiadać, oraz wspólnie z prezesem Polskiej Akademii Nauk zaprosiłem do Polski światowej sławy politologa prof. Jamesa Wilsona, którego wykład, planowany na początek września, służyć ma przedstawieniu polskiemu środowisku naukowemu i praktykom doświadczeń amerykańskich oraz innego niż kontynentalny sposobu myślenia o prawie i o odpowiedzialności karnej.

    Mam nadzieję, że to ważne wydarzenie zainicjuje pewien pozytywny proces we wspólnym podejmowaniu fundamentalnych dla państwa prawa zagadnień reformy wymiaru sprawiedliwości.

    Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! Poza reformą sfery stanowienia prawa i procedur legislacyjnych oraz usprawniania działalności organów wymiaru sprawiedliwości realizacja konstytucyjnego prawa do sądu wymaga zwiększenia dostępności pomocy prawnej, zwłaszcza dla osób najbiedniejszych. Najbogatsi sobie poradzą, stać ich bowiem na skorzystanie z fachowej pomocy wybitnych prawników. Waga, jaką przywiązuję do systemowego rozwiązania zagadnienia pomocy prawnej dla potrzebujących, wiąże się m.in. z faktem, że ok. 60% interesantów zgłaszających się do biura rzecznika, osobiście lub telefonicznie, oczekuje od nas udzielenia pomocy prawnej, dokonania oceny prawidłowości informacji udzielonych w innych urzędach i instytucjach, zwraca się z prośbami o poradę w sprawach życiowych. Świadczy to o skali potrzeb i problemów.

    Projekt ustawy w sprawie pomocy prawnej dla najuboższych, jak państwu posłom wiadomo, znajduje się od 15 listopada ub. r. w Sejmie. Aktualnie w Ministerstwie Sprawiedliwości jest przygotowywana obszerna autopoprawka do tego projektu zakładająca m.in. odejście od uprzednio zaproponowanych sztywnych ram organizacyjnych udzielanej pomocy i zastąpienie sieci biur prawnych ˝kupowaniem˝ przez państwo usług w kancelariach adwokackich i radcowskich. W moim przekonaniu jest to obiecujące rozwiązanie. Symulacja skutków ekonomicznych powinna wykazać, czy będzie ono korzystniejsze dla budżetu i w konsekwencji będzie odpowiadało idei taniego państwa. Po wejściu w życie tej ustawy zamierzam powołać w moi biurze jako pilotażowy specjalistyczny zespół pomocy prawnej o charakterze konsultacyjno-interwencyjnym. Niezależnie od niego kontynuowany będzie program udzielania pomocy prawnej ofiarom przestępstw.

    Nadal będzie organizowana pod moim patronatem akcja tzw. dni prawniczych w gminach, w tym podejmowana współpraca ze środowiskiem prawniczych, samorządem terytorialnym, organizacjami pozarządowymi, z biurami porad obywatelskich, studenckimi poradniami prawnymi, tzw. klinikami prawa, i uniwersytetami trzeciego wieku.

    Równie ważnym zadaniem w realizacji założeń państwa prawa jest promowanie przeze mnie skutecznej polityki informacyjnej. Ilustracją tego zagadnienia są działania na rzecz praktycznej realizacji prawa dostępu do informacji publicznej unormowanego bezpośrednio w art. 61 konstytucji i rozwiniętego w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Uważam, że często może być ona daleko bardziej skutecznym narzędziem walki z korupcją niż sam Kodeks karny. Między innymi w ramach tych działań 6 czerwca br. w Polskiej Akademii Nauk odbyła się konferencja na temat ˝Dostępu do informacji publicznej - rozwój czy stagnacja˝, której byłem współorganizatorem.

    Z zagadnieniem tym, tj. prawem do kontroli społecznej poprzez informację publiczną, wiąże się relacja tego prawa do prawa do ochrony prywatności, szczególnie drażliwa, jeśli chodzi o sytuację funkcjonariuszy publicznych.

    Prywatność osób publicznych z natury rzeczy podlega dużo słabszej ochronie niż zwykłych obywateli. Według orzecznictwa strasburskiego ochrona nie obejmuje całej sfery prywatności, lecz jedynie sferę intymną. Zgodnie z niedawnym orzeczeniem polskiego Trybunału Konstytucyjnego informacje na temat życia prywatnego osób publicznych wtedy są zgodne ze standardami demokratycznego państwa prawa, gdy mają znaczenie dla oceny funkcjonowania instytucji oraz oceny osób pełniących funkcję publiczną. Zdaniem Trybunału prywatność tych osób może być przedmiotem ingerencji dla dobra wspólnego. Jednak wkraczanie w tę sferę musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Niezbędna transparentność sfery publicznej nie powinna przekreślać istoty prawa do prywatności, które przysługuje również osobom publicznym, mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Jest to moim zdaniem rozstrzygnięcie zasługujące na aprobatę, które pozwoli na właściwą ocenę spraw dotyczących tego obszaru.

    Z zagadnieniem dostępu do informacji pozostaje w związku, tak bardzo obecnie nabrzmiała, problematyka lustracyjna. W swoim oświadczeniu z 5 czerwca 2006 r. na temat lustracji wspomniałem, że prawda i jawność są nadrzędnymi wartościami życia publicznego. Obecnie lustracja obejmuje w Polsce wyłącznie wąski krąg osób ubiegających się o stanowiska państwowe lub związane z zaufaniem publicznym. Jak wiadomo, aktualnie ustawodawca przewidywał sankcje nie za samą współpracę ze służbami specjalnymi, lecz za składanie fałszywych oświadczeń lustracyjnych. Filozofia lustracji to karanie za kłamstwo; odsyła nas tym samym do głębszego aksjologicznego założenia, jakim jest potrzeba prawdy w życiu publicznym.

    Niezależnie od zasadniczych różnic samo założenie przygotowywanej obecnie nowej ustawy wydaje się podobne. Jest nim przywracanie prawdzie należnego jej miejsca w życiu publicznym przez ujawnienie prawdziwych informacji o osobach, które z różnych przyczyn zdecydowały się na współpracę z komunistycznymi służbami specjalnymi.

    Brak lustracji zagraża instytucjom demokratycznego państwa oraz instytucjom społeczeństwa obywatelskiego, w tym Kościoła katolickiego, które dla właściwego funkcjonowania potrzebują zaufania społecznego. Bezpieczeństwo państwa może być zagrożone przez byłych funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa i agentów pełniących funkcje publiczne. W tym sensie lustracja jest także kwestią racji stanu.

    Z zasady nie zamierzam wypowiadać się na temat ustaw w trakcie niezakończonego jeszcze procesu legislacyjnego. Jest jednak moim obowiązkiem jako rzecznika praw obywatelskich przypomnienie pewnych podstawowych prawd, a mianowicie, że lustracja nie jest aktem zemsty, lecz dziejowej sprawiedliwości, że jej przeprowadzenie jest naszym obowiązkiem zarówno wobec ofiar zbrodniczego systemu, jak i przyszłości, której, jak to coraz wyraźniej widzimy, nie można budować na kłamstwie. Niezależnie od tego po uchwaleniu ustawy lustracyjnej będzie ona oczywiście przedmiotem analizy biura rzecznika z punktu widzenia praw i wolności obywatelskich.

    Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! Wspominając na wstępie o słabości polskiego państwa, które, biorąc na siebie zbyt wiele, nie jest w stanie wywiązać się ze swoich podstawowych funkcji, nie sposób nie wspomnieć o sytuacji w służbie zdrowia. Dekompozycja systemu ochrony zdrowia od lat kwalifikuje się jako jedna z najbardziej dolegliwych bolączek społecznych i groźny symptom niemocy państwa w tej dziedzinie. Niewystarczający i w wielu wypadkach utrudniony jest dostęp do świadczeń powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego. Wręcz dramatyczna, wymagająca pilnej konwalidacji pozostaje sytuacja finansowa znacznej części publicznych zakładów opieki zdrowotnej, na czym dzisiaj cierpią pacjenci i pracownicy tych zakładów. Jak wszyscy wiemy, personel medyczny jest bardzo źle wynagradzany, o czym może świadczyć m.in. wzrastająca fala wyjazdów lekarzy i pielęgniarek do państw oferujących im godziwe warunki pracy i płacy. Niepokojący wymiar mają akcje protestacyjne personelu zakładów publicznej opieki zdrowotnej. Mnożą się błędy w sztuce lekarskiej, a opacznie pojmowana solidarność środowiska medycznego utrudnia poszkodowanym dochodzenie roszczeń. Miałem okazję występować w tej sprawie na plenarnym posiedzeniu Sejmu, udzielając poparcia projektowi reform przedstawionych przez ministra zdrowia pana prof. Religę. Niezależnie od tego powołałem przy swoim biurze specjalny zespół do przygotowania dalej idącego projektu reformy służby zdrowia, którego założenia powinny być gotowe w roku następnym.

    Pomimo poprawy sytuacji gospodarczej nadal w centrum mojej uwagi pozostawać będą aktywne formy walki z bezrobociem. W szczególności konieczne będzie tu dokonanie oceny możliwości wykorzystania funduszy unijnych na rozszerzenie działalności w zakresie przeciwdziałania bezrobociu i tym samym walki z nędzą. Nie dostrzegam, aby sytuacja osób bezdomnych i zagrożonych bezdomnością uległa zauważalnej poprawie. Wymaga ożywienia budownictwo socjalne. Spory toczyły się też na płaszczyźnie nowych regulacji czynszowych między właścicielami lokali a ich najemcami, tworząc sytuację konfliktową także dla rzecznika.

    Prawo socjalne jest dziedziną, w której regulacje prawne wyjątkowo silnie wpływają na stosunki społeczne, określają bowiem model rodziny i odpowiedzialność rodzicielską. Jestem głęboko przekonany, że w obliczu kryzysu demograficznego i depopulizacji, w obliczu zmian społecznych będących skutkiem transformacji, wreszcie w obliczu swoistej rewolucji kulturowej jedną z pierwszych trosk państwa i samych obywateli powinno być wzmocnienie rodziny. Szereg konkretnych problemów uznałem w tym zakresie za wiodące. Pośród nich pragnę wskazać na realizację obowiązku szkolnego, udział rodziców w procesie edukacji dzieci, rodziny zastępcze, placówki wychowawcze i resocjalizacyjne dla nieletnich, opiekę nad samotnymi matkami, alimentację, rozpatrywanie konfliktu między rodzicami na tle prawa do kontaktu z dzieckiem, opiekę na dziećmi uchodźców.

    Zespół Prawa Rodzinnego w moim biurze, a także powołana moją decyzją z kwietnia tego roku pełnomocnik do spraw rodziny zostali zobowiązani do dokonania przeglądu organizacji społecznych zajmujących się sprawami rodziny i dzieci w celu nawiązania kontaktów i współpracy w interaktywnych formach.

    Niedocenianie roli rodziny i rodziców jako wspólnie odpowiedzialnych za dziecko powoduje przejmowanie przez państwo tych obowiązków, co do których od dawna istnieje pewność, że nie jest ono w stanie dobrze się z nich wywiązać. Odrzucenie normy, że rodzice wspólnie wychowują dziecko i że są za nie w równym stopniu odpowiedzialni, uderza w konstytucyjną zasadę pomocniczości, a w praktyce prowadzi do zawyżenia nakładów finansowych przy jednoczesnym obniżeniu standardów wychowania i poczucia bezpieczeństwa dzieci.

    Zbyt nikła jest natomiast rola państwa w zapewnieniu właściwych standardów funkcjonowania placówek opieki całodobowej dla dzieci oraz w tworzeniu zasad racjonalnej profilaktyki niedostosowania społecznego. Należy położyć nacisk na badanie zasadności pobytu dzieci w placówkach i wymuszać takie badanie ze strony wszystkich instytucji formalnie do tego zobowiązanych, jak np. sądów rodzinnych. Potrzebne jest rozwiązanie problemu przebywania dzieci w placówkach, w których nie powinny się znajdować, tj. w noclegowniach czy monarach.

    Stałego monitorowania wymaga problem przemocy w rodzinie oraz ochrony dzieci i młodzieży przed promocją przemocy, wulgarności i przekazami obscenicznymi w środkach masowego przekazu.

    Mówiąc o rodzinie, nie mogę pominąć sytuacji związków niepełnych, a zwłaszcza trudności, z jakimi borykają się matki samotnie wychowujące dzieci. Matka przed urodzeniem i po urodzeniu dziecka ma prawo do szczególnej pomocy władz publicznych. Oczywiście polityka wspierania rodzin, w tym rodzin niepełnych, musi być kształtowana w sposób przemyślany i odpowiedzialny.

    Problematyka opieki nad rodziną pozostaje w związku z tradycyjnie poruszaną w wystąpieniach rzeczników na forum parlamentu kwestią romską. Dostrzegam z całą wyrazistością niezwykle złożone i wyraźnie niekorzystne usytuowanie polskich Romów na tle innych grup obywateli. Społeczność ta, zwłaszcza zamieszkująca na terenie województw małopolskiego i podkarpackiego, żyje w głębokim ubóstwie, niejednokrotnie w warunkach uwłaczających ludzkiej godności, bez realnej perspektywy poprawy. Z tych względów do problematyki przestrzegania praw mniejszości romskiej odnosić się będę ze szczególną uwagą.

    Liczba skarg do rzecznika praw obywatelskich od cudzoziemców ubiegających się w Polsce o ochronę przed prześladowaniami jest niewielka, sięga zaledwie 20-30 spraw zgłoszonych w skali roku. Wpływ na tak niską skalę zjawiska ma jednak nieznajomość języka polskiego oraz polskiego prawa. Nie uprawnia natomiast do generalnych ocen stanu przestrzegania praw tej grupy cudzoziemców pozostających pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej. Zdecydowana większość cudzoziemców ubiegających się o status uchodźcy w Polsce (ponad 95%) to osoby narodowości czeczeńskiej. Ze względu na specyfikę tej społeczności, traumatyczne przeżycia powodujące decyzję o opuszczeniu własnego kraju oraz stres związany z przemieszczaniem się do Polski w celu poszukiwania ochrony monitorowanie ich sytuacji i czuwanie nad przestrzeganiem ich praw traktuję jako jeden z priorytetów obecnej kadencji. Potrzebne jest opracowanie całościowej koncepcji integracji uchodźców, abyśmy uniknęli błędów popełnianych przez innych. Należy zdać sobie wreszcie sprawę, w obliczu jakich problemów imigracyjnych staniemy, i to w niedalekiej już przyszłości.

    Końcową część swojego wystąpienia chciałbym poświęcić jednemu z najbardziej palących zadań, przed jakimi stają obecnie władze naszego kraju. Jest to sprawa obowiązku pomocy ze strony władz państwowych Polakom podejmującym pracę za granicą, którą uczyniłem wiodącym przedmiotem swojej aktywności w minionym półroczu i którą zamierzam intensywnie zajmować się w ciągu najbliższego roku. Według danych szacunkowych Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w roku 2005 ok. 700 tys. obywateli podjęło legalnie pracę w krajach Unii Europejskiej, z czego ok. 250 tys. w Wielkiej Brytanii i 120 tys. w Irlandii. Liczbę tę należy przynajmniej podwoić, jeśli weźmiemy pod uwagę osoby pracujące nielegalnie. W samej Wielkiej Brytanii liczbę pracujących tam Polaków ocenia się na 500-750 tys. osób. W Niemczech liczba ta może być jeszcze większa.

    To jest emigracja o typowo zarobkowym charakterze, którą generalnie możemy ocenić jako wielki sukces większości osób podejmujących tego rodzaju wyzwania. Rodzi jednak często szereg problemów wynikających z nieznajomości warunków miejscowych, braku znajomości języka, nawet w podstawowym zakresie, odpowiednich kwalifikacji i rozeznania w miejscowym rynku pracy, podejmowania podróży bez jakichkolwiek zasobów finansowych oraz bezkrytyczne podpisywanie umów o pracę. Niech mi wolno będzie przypomnieć w tym miejscu doniesienia na temat obozów niewolniczej pracy we Włoszech oraz w Wielkiej Brytanii.

    Niezależnie od tego, w jakim stopniu wynikające z tego problemy są zawinione przez samych zainteresowanych, nie można pozostać wobec nich obojętnym. Podjąłem cały szereg działań zmierzających do udzielenia bardziej efektywnej pomocy Polakom podejmującym pracę za granicą przez polskie placówki konsularne, a także występując z inicjatywą ustanowienia nowej instytucji liaison officer w krajach, w których zatrudnionych jest co najmniej 50 tys. Polaków. Zaproponowałem także wprowadzenie bonów umożliwiających refundowanie pomocy prawnej, dystrybuowanych w polskich placówkach konsularnych, oraz sporządzenie katalogu firm prawniczych, a także tłumaczy świadczących usługi Polakom poza granicami kraju.

    W celu uzyskania bezpośrednich i szczegółowych informacji na temat sytuacji pracujących oraz poszukujących pracy Polaków odbyłem szereg spotkań podczas swojej wizyty służbowej w Londynie w dniach 5-9 lipca br. W trakcie tego pobytu miałem możność rozmowy m.in. z panią Ann Abraham, parlamentarnym rzecznikiem oraz rzecznikiem do spraw służby zdrowia w Wielkiej Brytanii, z przedstawicielami Jobcenterplus, agencji rządowej zajmującej się pomocą bezrobotnym w znalezieniu pracy, która m.in. organizuje targi pracy na terenie naszego kraju. Spotkałem się także z Biurem Porad Obywatelskich do spraw Europy Centralnej, zajmujących się udzielaniem informacji oraz bezpłatnych porad prawnych osobom pochodzącym z Europy Centralnej i Wschodniej, a także z Polonią brytyjską.

    Dzięki tym rozmowom ustaliłem współpracę z trzeba konsulami honorowymi Rzeczypospolitej Polskiej w Wielkiej Brytanii, którzy wspomagają mnie w trzech bardzo ważnych obszarach: koordynacji działań brytyjskich instytucji rządowych i pozarządowych prowadzonych dla celów ochrony praw i pomocy imigrantom z nowych państw członkowskich Unii Europejskiej, stworzenia pełnego portalu informacyjnego zawierającego komplet informacji dla osób migrujących zarobkowo z Polski do Wielkiej Brytanii oraz opracowania analitycznego - bogatego w dane raportu na temat problemów prawnych migracji zarobkowej po 1 maja 2004 r., złożonego z 24 części przygotowanych przez specjalistów ze wszystkich państw Unii Europejskiej, który to raport będzie gotowy jesienią 2007 r. Wówczas też odbędzie się w Warszawie międzynarodowa konferencja z udziałem 25 ombudsmanów wszystkich państw Unii Europejskiej, a także rzecznika praw obywatelskich Unii Europejskiej, naukowców, przedstawicieli władz polskich i unijnych, mediów i organizacji pozarządowych.

    W tym roku w październiku przyjadą na moje zaproszenie ombudsmani nowych państw członkowskich Unii Europejskiej, aby wspólnie zastanowić się nad możliwymi reakcjami na wszelkie przejawy łamania praw obywateli migrujących na Zachód. Wcześniej miałem możliwość spotkania w Brnie również w tej sprawie z ombudsmanami państw Grupy Wyszehradzkiej, tj. Czech, Węgier i Słowacji, których udało mi się pozyskać dla tej inicjatywy.

    W zakresie pomocy dla Polaków przebywających i wyjeżdżających do Wielkiej Brytanii oraz innych państw Unii mieszczą się również liczne moje wystąpienia w sprawie tzw. podwójnego opodatkowania. Nowa konwencja między Rzeczypospolitą Polską a Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii w sprawie unikania podwójnego opodatkowania została podpisana w Londynie 20 lipca tego roku. Jej uregulowania wejdą jednak w życie najwcześniej w 2007 r. Wymaga ona bowiem jeszcze ratyfikacji.

    W stosunku do podatku należnego za 2005 r. nie ma środków pozaustawowych umożliwiających zwolnienie podatników od obowiązku zapłaty tego podatku, który aktualnie w przypadku niezapłacenia stanowi zaległość. W odniesieniu do zobowiązania w podatku dochodowym od osób fizycznych za 2006 r., którego rozliczenie nastąpi w roku przyszłym, to, o ile zostanie uchwalona proponowana przez rząd ustawa o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, nastąpi zmniejszenie zobowiązania w stosunku do tego, które zostałoby obliczone zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami. Zmniejszenie to polegające na zwolnieniu od opodatkowania dochodu w wysokości 30% diety za każdy dzień pobytu za granicą będzie miało znaczenie w przypadku pobytów przekraczających trzy miesiące, w tym całorocznych.

    Poza postawieniem problemu podwójnego opodatkowania w krajach Unii Europejskiej i innych państwach dotyczącego pracujących tam Polaków, sięgnąłem po instrumenty prawne pozostające w mojej gestii w celu wypracowania kompleksowych rozwiązań w tej kwestii. M.in. 5 czerwca br. zaskarżyłem do Trybunału Konstytucyjnego przepisy ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych w zakresie, w jakim uniemożliwiają odliczanie od dochodu uzyskanego z tytułu pracy poza granicami Polski zapłaconych tam składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne, w sytuacji gdy składki te nie zostały odliczone w państwie członkowskim, na którego terenie była świadczona praca. Obowiązujące uregulowania są moim zdaniem sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości.

    Do sukcesów, jak dotychczas, chciałbym zaliczyć trzy kwestie, tj. wspomniane zniesienie podwójnego opodatkowania w stosunkach z Wielką Brytanią oraz uzyskanie poparcia prezesa Rady Ministrów dla wspomnianej inicjatywy powołania oficerów łącznikowych oraz obietnicę marszałka Senatu dotyczącą sfinansowania bonów mających refundować część kosztów pomocy prawnej dla potrzebujących.

    W swoim wystąpieniu nie poruszam wielu innych kwestii, w których rozwiązaniu brałem udział w okresie przeszło półrocznego pełnienia przeze mnie funkcji rzecznika praw obywatelskich i które będę w dalszym ciągu podejmował. Będę wdzięczny za pytania, które pozwolą mi ten brak uzupełnić.

    Kończąc, niech mi wolno będzie podziękować państwu posłom za uwagę i podkreślić, że możliwość wystąpienia przed Wysokim Sejmem ma dla mnie i mojego urzędu szczególne znaczenie. To jest nie tylko wypełnienie ważnej konstytucyjnej powinności oraz okazja do przedstawienia podejmowanych i projektowanych inicjatyw. To jest przede wszystkim okazja do podjęcia na tym wysokim forum debaty o stanie przestrzegania praw i wolności obywatela oraz stanie państwa, które prawa te i wolności zabezpiecza. Dziękuję bardzo. (Oklaski)

    (Przewodnictwo w obradach obejmuje wicemarszałek Sejmu Wojciech Olejniczak)