Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Informacja o działalności rzecznika praw obywatelskich za 2002 r. z uwagami o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela (druk nr 1547) wraz ze stanowiskiem Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka (druk nr 1735).

Rzecznik Praw Obywatelskich Andrzej Zoll:

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Jednym z podstawowych praw obywatelskich jest prawo obywateli do dobrego państwa, zgodnego z wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Z wielkimi trudnościami i często nieudolnie staramy się dojść do tego wzorca, chociaż nie da się ukryć, że droga do zamierzonego celu jest jeszcze bardzo daleka.

    W odbiorze społecznym państwo polskie jawi się jako państwo słabe, dotknięte rakiem korupcji, generującą ludzką biedę kleską bezrobocia. Pogarsza się poczucie bezpieczeństwa obywateli tak w wymiarze ochrony prawnokarnej, jak i efektywnej osłony socjalnej, na którą brakuje środków finansowych w budżecie państwa. Nadal mimo - a może też z powodu - reform pozostaje w zapaści system ochrony zdrowia i nie widać programu poprawy tego stanu rzeczy.

    Brakuje skierowanej na dłuższy dystans stabilnej wizji edukacyjnej. Nie została zinstytucjonalizowana w pełni, zwłaszcza na szczeblu rządowym, ochrona rodziny. W praktyce nie istnieje system budownictwa socjalnego. Prawo podatkowe jest skomplikowane i wysoce nieczytelne, a przy tym niestabilne. Zagrożeniem dla utrwalonych mechanizmów gospodarki rynkowej jest drogi kredyt i wysokie, nie zawsze uzasadnione prowizje i opłaty bankowe.

    Nadal bezkarnie działają na rynku różni przedsiębiorcy, którzy perfekcyjnie opracowanymi metodami doprowadzają licznych, często niezamożnych, obywateli do niekorzystnego rozporządzenia swoim mieniem. Ochrona konsumentów jest ciągle niedostateczna. Nadal, mimo widocznego postępu, wiele osób niepełnosprawnych nie otrzymuje koniecznego wsparcia umożliwiającego, stosownie do możliwości tych osób, włączenie się w życie społeczne.

    W poddawanych permanentnym reformom siłach zbrojnych nie umie się odnaleźć kadra, która utraciła poczucie stabilności zawodowej. W jednostkach wojskowych nadal występuje zjawisko nagannych praktyk, potocznie określanych mianem ˝fali˝. Złe relacje między przełożonymi a podwładnymi obserwuje się także w innych służbach mundurowych, w tym przede wszystkim w Policji. Nasiliły się trudności w racjonalnym wykonywaniu kar i środków karnych w warunkach wysokiego przeludnienia zakładów penitencjarnych. Wiele można i trzeba poprawić w sytuacji mniejszości narodowych, zwłaszcza Romów, i przestrzegania praw uchodźców.

    Wymienione problemy, z którymi borykają się nasi obywatele, zostały w większości zauważone w tak zwanych rekomendacjach, sformułowanych pod adresem polskich władz przez Alwaro Gil-Roblesa, komisarza praw człowieka Rady Europy, po jego wizycie w naszym kraju w listopadzie 2002 r. Ten stan rodzi więc pytanie: Czy obywatelom przyszło żyć w demokratycznym państwie prawa? Odpowiedź nie jest prosta. Budowa państwa prawa jest procesem. Trudno jest określić, kiedy ten proces się zakończy. Jego ukończenie w bardzo dużym stopniu utrudniają uchybienia władz publicznych, nieraz wyjątkowo jaskrawe. Można czasami odnieść wrażenie, że proces budowy państwa prawa nie czyni postępów, a nawet spostrzegamy pewien regres.

    Praprzyczyną wielu nieprawidłowości jest złe prawo. Legislacyjny taśmociąg pracuje coraz szybciej. Jest przerażające, że Dziennik Ustaw z 2002 r. liczy ponad 15 tys. stron. Stan prawny jest nie do przyswojenia nawet dla osób profesjonalnie parających się prawem, nie mówiąc już o zwykłych obywatelach. Nie przyniosła opanowania zjawisk inflacyjnych w ustawodawstwie zorganizowana przeze mnie w 2002 r. konferencja ˝Legislacja w praktyce˝ ani też późniejsza konferencja zorganizowana przez Komisję Ustawodawstwa i Praworządności Senatu ˝Stanowienie prawa - kompetencje Senatu w procesie legislacyjnym˝, jak również kolejne, doroczne Zgromadzenie Ogólne Sędziów Trybunału Konstytucyjnego, które odbyło się 8 kwietnia 2003 r.

    Spotkania te dowiodły, że jesteśmy bardzo precyzyjni w definiowaniu przyczyn nieprawidłowości w tworzeniu norm prawa i ich wadliwego charakteru, natomiast brak nam mocy sprawczej dla ich zdecydowanego eliminowania. Stanowczo zbyt łatwo zmienia się w Polsce obowiązujące prawo. Wydaje się, iż jest niezbędne, aby każdemu projektowi zmiany prawa towarzyszyło uzasadnienie wykazujące, że obowiązujące prawo oparte jest na odrzucanej przez projektodawcę aksjologii lub że jest wewnętrznie sprzeczne i drogą wykładni nie da się wyłączyć tej sprzeczności lub że drogą wykładni nie można osiągnąć zamierzonego przez prawodawcę celu nowelizacji.

    Uzasadnieniem zmiany nie może być tylko brak efektów obowiązującego prawa, gdyż wynikać on będzie często nie z samej treści prawa, tylko z braku jego egzekucji. Remedium na ten stan rzeczy może być ustawa o tworzeniu prawa, ponieważ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie uregulowała wyczerpująco procesu legislacyjnego. Obecnie postanowienia konstytucji w tej materii są rozwijane i konkretyzowane w regulaminach Sejmu i Senatu, a także w Zasadach techniki prawodawczej. Są to jednak akty stosunkowo niskiej rangi. Uważam, że jest sprawą pilną przygotowanie projektu ustawy o powołaniu Krajowej Rady Legislacyjnej, czuwającej, z punktu widzenia poprawności legislacyjnej, nad przebiegiem procesu stanowienia prawa. Wyrażam satysfakcję, że wiele osób zaangażowanych w proces tworzenia prawa podziela dzisiaj ten pogląd.

    Drugim elementem jest obywatelskie prawo do dobrej administracji. Przypomnę, że stanowi o nim art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, która ma się stać częścią przyszłego traktatu konstytucyjnego Unii. Według karty ma ono obejmować prawo do:

    - bezstronnego i rzetelnego załatwienia swojej sprawy w rozsądnym czasie,

    - bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte jakiekolwiek indywidualne działania, które mogą negatywnie wpłynąć na interes danej osoby,

    - dostępu do dokumentów dotyczących danej osoby, przy poszanowaniu zasady poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej,

    - otrzymania uzasadnienia decyzji administracyjnej.

    Prawo do dobrej administracji obejmuje także prawo do otrzymania odszkodowania z tytułu strat spowodowanych przez instytucje władzy publicznej lub ich urzędników. Na podstawie obowiązującego w Polsce prawa można i należy egzekwować prawo do dobrej administracji, przynajmniej w tym zakresie, który zakreślony został w art. 41 karty. Zwróciłem się w ubiegłym roku m.in. do prezesa Rady Ministrów, aby oparty na art. 41 karty Europejski Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej wprowadził do urzędów centralnych oraz zalecił jego stosowanie także w organach administracyjnych samorządów terytorialnych. Premier przychylił się do mojego przedłożenia, wyrażając pogląd, że kodeks ten niewątpliwie stanowi uzupełnienie standardów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w Kodeksie etyki służby cywilnej.

    Skoro mowa o służbie cywilnej, to musi przede wszystkim zmienić się praktyka zatrudniania w urzędach, i to na wszystkich stanowiskach merytorycznych. Dzisiaj o zatrudnieniu, szczególnie w sytuacji wielkiego bezrobocia, decydują tzw. układy, co uniemożliwia dopływ najlepszych kadr i działa antymotywacyjnie na ludzi najzdolniejszych, ale pozbawionych stosunków, a to już jest na samym wstępie nadzwyczaj korupcjogenne. Fatalne skutki ma faktyczny brak konsekwentnego wdrożenia ustawy z 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej. Wszystkie rządzące od wejścia w życie tej ustawy opcje polityczne ponoszą za ten stan rzeczy winę. Objęcie władzy oznacza u nas czystkę wśród urzędników, którzy mają służyć, z istoty zajmowanego stanowiska, społeczeństwu, a nie władzy politycznej, i nie powinni być zwalniani w przypadku zmian politycznych w państwie. Rażącym wypadkiem było dopuszczenie przez obecny parlament, na wniosek rządu, obejmowania stanowisk w służbie cywilnej bez przeprowadzania obligatoryjnych konkursów i bez konieczności posiadania kwalifikacji wymaganych od urzędników służby cywilnej. Skorygował to Trybunał Konstytucyjny, uznając, na mój wniosek, w wyroku z 12 grudnia 2002 r. dopuszczający taką praktykę przepis ustawy za sprzeczny z art. 153 i ust. 1 konstytucji.

    Uważam, że należy wprowadzić od zaraz praktykę zatrudniania na stanowiska merytoryczne w urzędach tylko w wyniku konkursu, po ustaleniu jednoznacznych kryteriów jego przeprowadzania i przy zapewnieniu możliwości udziału w konkursie osób spełniających takie kryteria. Przebieg konkursu winien być jawny, a jego wynik - wiążący dla zatrudniającego.

    Również kondycja wymiaru sprawiedliwości nie odpowiada oczekiwaniom obywateli. Postępowania przed sądami trwają latami, a powolna sprawiedliwość jest często równoznaczna z brakiem sprawiedliwości. Obecnie w wielu wypadkach czas trwania poszczególnych spraw narusza zagwarantowane w art. 45 ust. 1 konstytucji prawo do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz wiążące Polskę normy traktatowe.

    Za szczególnie niepokojący skutek tej przewlekłości uznać należy przedawnienie karalności w niektórych sprawach. Koszty postępowania są wysokie, z reguły nie do udźwignięcia nie tylko przez najuboższych. Problemem staje się dostęp do bezpłatnej pomocy prawnej. Wymaga wzmocnienia pozycja osób pokrzywdzonych w procesie karnym oraz zapewnienia im należnej ochrony i możliwości uzyskania zadośćuczynienia. Należałoby przyspieszyć prace nad projektem ustawy o państwowym funduszu kompensacyjnym oraz opracować Narodowy program pomocy ofiarom przestępstw.

    Niepokój musi budzić także fakt, że sprawy dotyczące wypadków drogowych, w wyniku których pokrzywdzony poniósł śmierć lub doznał ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, oraz sprawy mające za przedmiot błąd w sztuce lekarskiej, doniosłe z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych wartości życia i zdrowia, są prowadzone zbyt często przez prokuratorów bez zachowania należytej staranności i poszanowania praw osób pokrzywdzonych. Moja ocena w tym zakresie została podzielona przez prokuraturę krajową.

    W końcu maja 2003 r. skierowałem do wszystkich wojewodów prośbę o informacje na temat działań mających na celu wsparcie osób pokrzywdzonych w wyniku przestępstw. Chodzi o rekompensatę strat, pomoc materialną ( szczególnie ważną dla osób, które w wyniku przestępstwa utraciły możliwość zarabiania na życie, doznały ciężkiego uszczerbku na zdrowiu czy zostały pozbawione majątku) wsparcie prawne, medyczne i psychologiczne. Ma to posłużyć do stworzenia szczegółowej informacji o lokalnej i ogólnopolskiej sieci pomocy dla ofiar przestępstw, tworzonej przez instytucje, urzędy i organizacje zarówno rządowe, jak i pozarządowe.

    Co do działań prokuratury, to nasuwa się uwaga, że wytykane publicznie nieudolności w prowadzeniu części głośnych postępowań karnych znajdują niestety potwierdzenie również w wielu prostych, codziennych sprawach. Także ujawnione, wręcz zadziwiające postępowania prokuratury, jak np. w sprawie pana Kluski, muszą włączać sygnał ostrzegawczy. W tej ostatnio wymienionej sprawie, i kilku podobnych, kierowałem wystąpienia do ministra sprawiedliwości. Nie da się jednak nie zauważyć, że wiele braków w pracy prokuratorów jest wynikiem ich przeciążenia. Pewne nadzieje na polepszenie tego stanu daje ostatnia nowelizacja Kodeksu postępowania karnego. Uważam, iż najwyższy czas, aby dokonać rozdziału między urzędem ministra sprawiedliwości a urzędem prokuratora generalnego. Prokurator generalny powinien być powoływany przez Sejm za zgodą Senatu na kadencję trwającą dłużej niż kadencja parlamentu, np. na 6 lat, bez możliwości ponownego wyboru i powinien być odpowiedzialny za działalność podległej mu prokuratury oraz składać doroczne sprawozdania obu izbom parlamentu.

    Prokurator generalny powinien być związany ogólnymi dyrektywami polityki karnej opracowanymi przez ministra sprawiedliwości i przyjętymi przez rząd.

    Na marginesie tego problemu chcę poruszyć potrzebę zmiany w stanie prawnym odnoszącym się do urzędu rzecznika praw obywatelskich. Stan prawny dotyczący tego urzędu można określić jako wzorowy. Dotyczy to zarówno wynikającego z art. 80 konstytucji uprawnienia każdego, czyje prawo zostało naruszone przez władzę publiczną, do zwrócenia się do rzecznika o interwencję w obronie jego praw, jak i wynikającego z art. 212 konstytucji zakresu przedmiotowych uprawnień rzecznika do interwencji. Coraz częściej polskie rozwiązania przedstawiane są jako wzór do naśladowania. Nie ma w polskim systemie prawnym wielu przykładów tak dobrej legislacji. Jednak i odnośnie do ustawy o rzeczniku praw obywatelskich mam pewną propozycję i prośbę o jej rozważenie. Art. 5 ust. 2 ustawy o rzeczniku praw obywatelskich z 1987 r. dopuszcza możliwość ponownego wyboru rzecznika na drugą kadencję. Uważam, że to rozwiązanie nie jest dobre. Z uwagi na potrzebę zabezpieczenia pełnej niezależności rzecznika, także od sił politycznych, które będą dokonywać wyboru na następną kadencję, urząd rzecznika powinien być jednokadencyjny.

    Panie Posłanki! Panowie Posłowie! Wracając do problemu kondycji polskiego prawa, pragnę poinformować Wysoką Izbę, że w 2002 r. skierowałem do Trybunału Konstytucyjnego 21 wniosków o zbadanie zgodności wskazanych w nich przepisów prawa z konstytucją. Liczbę tych przedłożeń, tożsamą zresztą z ilością wniosków przedstawionych w roku poprzednim, uzupełniło 8 zawiadomień o przystąpieniu do skargi konstytucyjnej. Przedmiotem obu tych kategorii wystąpień była różnorodna problematyka, począwszy od sformułowanego w kilkunastu ustawach zakazu przynależności poszczególnych grup zawodowych do partii politycznych, zakresu spraw, w których może być przeprowadzone referendum lokalne, charakteru prawnego decyzji o zameldowaniu, świadczeń pomocy materialnej dla studentów, ochrony lokatorów, administrowania kwaterami wojskowymi, płatnego parkowania, opłat paszportowych, obsadzania stanowisk w służbie cywilnej, wreszcie tzw. mienia zabużańskiego, a więc mienia należącego w przeszłości do osób zamieszkałych na kresach wschodnich II Rzeczypospolitej, które dobra te były zmuszone opuścić.

    Tej ostatniej sprawie pragnę poświęcić nieco więcej uwagi. Od zakończenia II wojny światowej minęło wprawdzie już 58 lat, ale to nie oznacza, że zostały załatwione konsekwencje tamtych wydarzeń. Jest charakterystyczne, że potwierdzone tzw. umowami republikańskimi z 1944 r. i wieloma aktami prawnymi wydanymi w okresie powojennym, w tym także ustawami III Rzeczypospolitej, prawa zabużan do zaliczania wartości mienia pozostawionego na wschodzie poza obecnymi granicami państwa polskiego na poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność skarbu państwa nie były w praktyce realizowane. Tym samym prawa te stawały się coraz bardziej iluzoryczne, bowiem z substancji majątkowej skarbu państwa kolejno, w majestacie prawa, wyłączano składniki, do których słuszne żądania zabużan mogłyby być zgłaszane. W tej sytuacji skierowałem do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o uznanie za sprzeczne z konstytucją tych aktów prawnych, które uniemożliwiają państwu wywiązanie się z zobowiązań wobec zabużan. W dniu 19 grudnia 2002 r. Trybunał Konstytucyjny podzielił moje zastrzeżenia. Znamienne jest jednak, że pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego dysponenci mienia skarbu państwa, których wyrok dotyczył, w dalszym ciągu bez uzasadnionej przyczyny odmawiają zabużanom prawa do udziału w przetargach. Poinformowałem o tym prezesa Rady Ministrów 30 stycznia 2002 r., wskazując jednocześnie na ewentualne skutki, w tym także dla finansów państwa, jakie może przynieść w tej sprawie wysoce prawdopodobnie niekorzystne dla Polski orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, do którego wpłynęło już kilkaset skarg zabużan. W odpowiedzi zostałem w kwietniu br. powiadomiony przez szefa kancelarii premiera o pilnym opracowaniu i skierowaniu do Sejmu projektu ustawy dotyczącej uprawnień zabużańskich. Do tej pory jednak tego projektu nie ma.

    W mojej opinii równie niezbędne jest uregulowanie sprawy przedwojennych obligacji. Dalsza zwłoka w rozwiązaniu tego problemu jest szkodliwa nie tylko dla wizerunku państwa, ale również dla jego finansów. Uprawniony wydaje się bowiem pogląd, że po upowszechnionym w mediach wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 16 kwietnia 2002 r. zasądzającym odszkodowanie za zaniechanie przez organy państwowe Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i III Rzeczypospolitej realizacji warunków emisji przedwojennych papierów wartościowych napłyną do sądów dalsze powództwa. Niewykluczone więc, że niektórzy posiadacze tych papierów skierują sprawę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Nie przekonuje mnie też prezentowany przez ministra finansów pogląd, że problem uregulowania roszczeń posiadaczy przedwojennych obligacji stanowi zagadnienie odmienne od reprywatyzacji. Zobowiązania wynikające z posiadania przedwojennych papierów wartościowych powinny być traktowane na równi z problemami znacjonalizowanego mienia. Potwierdzały to zresztą projekty kolejnych ustaw reprywatyzacyjnych. Nadal będę więc podtrzymywał stanowisko moich poprzedników o potrzebie szybkiego uregulowania omawianego problemu pomimo konsekwencji finansowych, jakie rodzi on dla budżetu państwa. Ostatnio, 21 maja 2003 r., skierowałem kolejne wystąpienie w tej sprawie do wiceprezesa Rady Ministrów ministra finansów.

    Ze spraw rozpatrywanych na mój wniosek przez Trybunał Konstytucyjny chciałbym zwrócić także uwagę na problem zasadniczy dla kształtowania samorządności lokalnej i budowy społeczeństwa obywatelskiego, jakim jest zakres spraw, które mogą być poddane referendum lokalnemu. Na tle wielu wpływających do mnie skarg postanowiłem poddać ocenie Trybunału Konstytucyjnego zgodność art. 2 ustawy o referendum lokalnym z art. 2 i art. 170 konstytucji oraz art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Zgodnie z art. 2 wskazanej ustawy ˝W referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki˝. Ograniczenie przedmiotu referendum lokalnego do spraw, których załatwienie leży w kompetencjach organów jednostki samorządu terytorialnego, doprowadziło do orzecznictwa sądowego o niedopuszczalności przeprowadzenia referendum w sprawie np. podziału gminy, jej likwidacji, zmiany granic. Trybunał Konstytucyjny uznał wprawdzie zgodność z konstytucją i europejską kartą art. 2 ustawy o referendum lokalnym, jednakże dokonał jego istotnej interpretacji jako przepisu w żadnym wypadku niewyłączającego prawa społeczności lokalnej do wyrażenia w drodze referendum stanowiska w sprawach dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi dotyczących tej wspólnoty. Musi ulec więc zmianie dotychczasowe orzecznictwo sądowe niedopuszczające do przeprowadzania referendum lokalnego.

    W ubiegłym roku zakończyła się także trwająca od 4 lat sprawa Fundacji na Rzecz Nauki Polskiej o zwolnienie podatkowe. Wymaga przypomnienia, że fundację - inwestującą zdobywane środki w papiery wartościowe, głównie w bony skarbowe i obligacje, w przekonaniu, że dochód, z którego zyski miały być przeznaczone na cele statutowe, korzystać będą ze zwolnienia podatkowego - tego zwolnienia niespodziewanie pozbawiono. W wyniku kontroli skarbowej fundacji wymierzono 75 mln zł podatku za lata 1995-1997, a minister finansów odmówił unieważnienia decyzji Izby Skarbowej w Warszawie. Identycznie jak izba stwierdził, że zwolniony od podatku może być jedynie dochód wydatkowany wprost na cele statutowe, a nie na zakup akcji, choćby pomnażało to kapitał przeznaczony na wspieranie nauki. Z racji utraty zwolnienia fundacja miała uiścić wraz z odsetkami ok. 100 mln zł, z czego wpłaciła połowę. Podobne decyzje dotknęły ponad 30 innych fundacji pomnażających pieniądze na działalność statutową poprzez inwestowanie w wybrane papiery wartościowe. W Naczelnym Sądzie Administracyjnym sprawa zakończyła się początkowo niekorzystnie dla Fundacji na Rzecz Nauki Polskiej. W uchwale z listopada 2000 r. 7-osobowy skład NSA podzielił stanowisko organów skarbowych. W ślad za tym orzeczeniem w styczniu 2001 r. NSA oddalił skargę fundacji. Ponieważ wyrok ten nadal budził moje wątpliwości, wystąpiłem do Sądu Najwyższego z rewizją nadzwyczajną. 12 marca 2002 r. skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego stwierdził, że dochód fundacji przeznaczony na cele statutowe jest zwolniony z podatku dochodowego także w razie wykorzystania go na nabycie papierów wartościowych. W czerwcu 2002 r. Sąd Najwyższy uchylił niekorzystne dla fundacji orzeczenie NSA, przekazując temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Orzeczenie Sądu Najwyższego w konkretnej sprawie wiąże NSA przy jej rozstrzyganiu, toteż wyrok uchylający 5 grudnia 2002 r. decyzję warszawskiej izby skarbowej był łatwy do przewidzenia. Fundacji zwrócono 132 mln zł należności głównej i 330 tys. kosztów procesu. Podzielając mój pogląd wyrażony w rewizji nadzwyczajnej, Sąd Najwyższy otworzył zarazem także innym fundacjom możliwości lokowania w ten właśnie sposób środków przeznaczonych na działalność statutową. Orzeczenie Sądu Najwyższego przecina różnego rodzaju interpretacje i arbitralne decyzje organów podatkowych, pozwalając fundacjom na uczciwe pomnażanie inwestowanych w naukę pieniędzy.

    Omówione rozstrzygnięcie i cały szereg innych z tego obszaru, np. dotyczących naliczania podatku VAT, wykazuje jednocześnie, jak wiele wad ma polskie prawo podatkowe. Cechuje je przede wszystkim niepewność i nieprzewidywalność rozwiązań oraz daleko posunięta uznaniowość decyzji. Potwierdza to totalna krytyka, jaką Trybunał Konstytucyjny poddał przepisy ustawy dotyczącej deklaracji majątkowych i abolicji majątkowej. We wspólnym wniosku z prezesem Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesionym 17 lutego 2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowaliśmy szereg unormowań Ordynacji podatkowej, w tym w szczególności zgodność z konstytucją tzw. klauzuli obejścia prawa oraz związanie organów podatkowych interpretacjami ministra finansów. Owe przepisy wprowadziła do Ordynacji podatkowej jej obszerna nowelizacja z 12 września 2002 r. Według nas obecne brzmienie art. 24b Ordynacji podatkowej wprowadzającego klauzulę obejścia prawa daje fiskusowi prawo pominięcia skutków umowy (transakcji), jeśli jej celem było wyłącznie obniżenie obciążeń wobec fiskusa. Może wówczas skutki podatkowe wywieźć z celu, do którego, jego zdaniem, zdaniem urzędu, w istocie zmierzał podatnik i jego kontrahent. Takie rozumienie przepisu narusza zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa wynikającą z art. 2 konstytucji oraz zasadę wolności gospodarczej zapisaną w art. 22 konstytucji. Prawem obywatela jest takie ukształtowanie swoich stosunków prawnych, aby ponosić najmniejsze, ale oczywiście zgodne z obowiązującym prawem, ciężary podatkowe. We wniosku kwestionujemy także art. 14 § 2 ordynacji wprowadzający regułę, że organy podatkowe i kontroli skarbowej są związane interpretacją prawa dokonaną przez ministra finansów. Naszym zdaniem przepis ten narusza prawo merytorycznego rozpoznania sprawy w dwóch instancjach, gwarantowane przez art. 78 konstytucji. Zmieniony w wyniku nowelizacji z 12 września 2002 r. art. 12 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym zobowiązuje ten sąd do udzielenia odpowiedzi na pytania prawne izb skarbowych lub ministra finansów. Unormowanie to również zakwestionowaliśmy we wniosku z powodu pominięcia przesłanek oraz trybu wystąpienia z takim pytaniem. Narusza to zasadę poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 konstytucji.

    Wysoki Sejmie! Tradycyjnie już w informacji wiele miejsca poświęciłem szeroko pojmowanym sprawom zabezpieczenia społecznego. Problematyka ta dotyczyła łącznie z zagadnieniami mieszczącymi się w obszarze pomocy społecznej ponad 16, prawie 17% nowych spraw, które wpłynęły do podległego mi biura w 2002 r. Dostrzegam, że w zakresie regulacji z tej sfery należałoby przywrócić dwuinstancyjny tryb orzekania o niezdolności do pracy przed organem rentowym. Innym, równie ważnym zagadnieniem jest zmiana warunków nabycia prawa do renty w odniesieniu do osób legitymujących się długim stażem ubezpieczenia, polegająca na rezygnacji z warunku, aby niezdolność do pracy powstała w trakcie ubezpieczenia lub przed upływem 18 miesięcy od jego ustania. Chodzi też o zachowanie prawa do renty przez osoby w wieku ponad 50 lat, które zostały uznane za zdolne do pracy po okresie 10 lat pobierania tego świadczenia. Wreszcie należałoby stworzyć możliwości nabycia prawa do renty osobom niepełnosprawnym, które z tytułu podjęcia działalności zarobkowej podlegają obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu. Podtrzymuję też twierdzenie o potrzebie powrotu do dyskusji nad wprowadzeniem elastycznej granicy wieku emerytalnego, ponieważ obecne zróżnicowanie narusza konstytucyjną zasadę równego prawa kobiet i mężczyzn do zabezpieczenia społecznego i zasadę sprawiedliwości społecznej.

    O kilku jednak zagadnieniach pragnę wspomnieć bardziej szczegółowo. W drugiej połowie roku zostałem zaalarmowany przez panią posłankę Skowrońską, że w jej okręgu wyborczym, w okolicach Tarnobrzegu i Mielca, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeprowadza weryfikację wcześniejszych emerytur przyznawanych ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnymi dziećmi. Wiele z dotychczas przyznanych takich emerytur zostało w wyniku tej weryfikacji odebranych, gdyż dowody, na podstawie których przyznano świadczenie, zostały obecnie przez organy ZUS odmiennie ocenione. Setki osób zostały pozbawione środków do życia i to w sytuacji, w której po kilku latach otrzymywania emerytury osoby takie nie mają żadnych szans na znalezienie pracy. Interweniowaliśmy natychmiast, a dyrektor zespołu w moim biurze pojechał na miejsce zbadać sprawę. Przedstawiłem rezultaty tego badania panu wicepremierowi Jerzemu Hausnerowi. Przystąpiłem do procesów, jakie osoby pozbawione świadczeń wytoczyły Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Niestety, z małymi wyjątkami procesy te kończyły się dla skarżących niekorzystnie.

    Miałem w tej sprawie zasadnicze wątpliwości natury prawnej. Skierowałem więc do Sądu Najwyższego pytanie prawne. W dniu 5 czerwca tego roku Sąd Najwyższy w składzie 7 sędziów w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych podjął uchwałę udzielającą odpowiedzi na to pytanie. Sąd Najwyższy uchwalił, że: ˝odmienna ocena dowodów dołączonych do wniosku o emeryturę lub rentę, przeprowadzonych przez organ rentowy po uprawomocnieniu się decyzji przyznającej świadczenie, nie jest okolicznością uzasadniającą wszczęcie z urzędu postępowania o ponowne ustalenie prawa do świadczeń na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.˝ To stanowisko Sądu Najwyższego przyjąłem z wielką satysfakcją, a to tym bardziej że nie dotyczyło ono tylko tego problemu lokalnego w okolicach Tarnobrzegu. Podobne praktyki miały miejsce np. na terenie Wałbrzycha. Miałem tam w czerwcu spotkanie z górnikami, którym też odbiera się w znacznym zakresie przyznane wcześniej renty. Mogłem tym ludziom, bardzo zgorzkniałym i zrażonym do funkcjonowania państwa, podać informację otwierającą, chociaż niektórym, szansę odzyskania renty.

    Można byłoby więc powiedzieć, że sprawa została pozytywnie załatwiona. Niestety, nie do końca, pozostały bowiem osoby, w których sprawach sądy powszechne już prawomocnie odmówiły uchylenia decyzji organu rentowego i minęły dla nich terminy do wniesienia kasacji. Rzecznik, jak wiadomo, utracił ostatnio prawo do wnoszenia kasacji w wydłużonym terminie. Korzystam z okazji, by z tej wysokiej trybuny poruszyć problem prawa wnoszenia przez rzecznika praw obywatelskich kasacji w sprawach cywilnych po upływie terminu określonego dla strony postępowania, czyli 6 miesięcy od dnia doręczenia orzeczenia, zamiast ogólnie wskazanego 1 miesiąca. Prawo to zostało rzecznikowi odjęte wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Należy podkreślić, że w orzeczeniu z 19 lutego 2003 r. eliminującym uprawnienie rzecznika z porządku prawnego Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował z punktu widzenia zasad konstytucyjnych ani samej możliwości i celowości istnienia szczególnej skargi konstytucyjnej wnoszonej przez podmiot konstytucyjnie powołany do ochrony wolności i praw, ani też wydłużenia terminu do wniesienia takiego środka odwoławczego w stosunku do terminu przewidzianego dla stron postępowania. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny sformułował sygnalizację wskazującą na konieczność wprowadzenia do systemu prawnego kasacji w obronie prawa od prawomocnego orzeczenia sądu naruszającego podstawowe wolności prawa. Pragnę więc zaapelować do Wysokiej Izby o przywrócenie kasacji rzecznika praw obywatelskich w obronie wolności i praw gwarantowanych w konstytucji, a także - z uwagi na reformę sądownictwa administracyjnego - o wprowadzenie odpowiedniego środka zaskarżania prawomocnych orzeczeń sądów administracyjnych. Wiemy już, że trwają bardzo zaawansowane prace w Ministerstwie Sprawiedliwości nad pierwszą z tych spraw.

    W czasie spotkania w Wałbrzychu przedstawiony mi został również inny problem związany z odbieraniem rent. W latach 90. stosunkowo liberalnie, a nawet z pewną zachętą, przyznawano renty z uwagi na czasową niezdolność do pracy. Renty te miały charakter socjalny wspomagający redukcję zatrudnienia w górnictwie. Osoby, które otrzymały takie renty, są dzisiaj często w sytuacji dramatycznej. Ponowne badania lekarskie nie potwierdzają braku zdolności do pracy i osobom tym odbierana jest renta. Podobnie jak w Tarnobrzegu, tak i w Wałbrzychu osoby te nie mają żadnych szans na znalezienie pracy i są skazane na pomoc społeczną, często w wysokości 20-30 zł miesięcznie. To prawda, że w Polsce jest duża armia rencistów, przekraczającą znacznie standardy innych państw. Przyznając kiedyś tym ludziom renty, nie przewidziano jednak, co będzie z nimi za kilka lat, czy będą mogli powrócić do zawodu, czy będą mieli szansę na utrzymanie siebie i rodziny. Wielu z rozmawiających ze mną górników straciło prawo do świadczeń górniczych. Wpadli w pułapkę, którą jednak zastawiła ówczesna polityka socjalna państwa. Myślę, że nie tylko te osoby powinny ponosić konsekwencje zbyt liberalnego przyznawania rent, konsekwencje tego musi ponosić również państwo.

    Występowałem zatem do odpowiedniej komisji sejmowej, aby przygotować w stosunku do takich przypadków rozwiązania ochronne. W szczególności uważam, że osoba, która jest na rencie dłużej niż 10 lat, nie powinna tracić renty. W obecnych warunkach utrata renty oznacza dla niej pozbawienie jakichkolwiek źródeł utrzymania. Sprawy rentowe ciągną się latami. W tym czasie osoby zainteresowane nie mogą np. korzystać z zasiłków dla bezrobotnych, bo konieczne jest do tego przedstawienie zaświadczenia o zdolności do pracy, a przecież w postępowaniu rentowym wykazują, że do pracy nie są zdolne. W okresie trwania postępowania osoby te skazane są więc jedynie na pomoc społeczną. Sąd w sprawach rentowych powinien ograniczyć się do badania legalności postępowania, a nie orzekać o zdolności do pracy. Konieczne jest przywrócenie w postępowaniu przed organami rentowymi drugiej instancji orzekającej o stanie zdrowia i o zdolności do pracy. Obecnie sądy muszą wzywać biegłych lekarzy, co nadmiernie wydłuża i podraża postępowanie. Wiele skarg otrzymuję na staranność przeprowadzania badań przez lekarzy orzeczników. Ważne jest, aby ci lekarze pamiętali, że interes ich pracodawcy nie może przeważać nad dobrem pacjenta, powinni pamiętać - i to szczególnie wtedy, gdy stwierdzają brak podstaw do otrzymania renty - że mają przed sobą osobę postawioną w bardzo trudnej sytuacji życiowej i trzeba dla tej sytuacji wykazać przynajmniej zrozumienie.

    Niewydolność jest charakterystyczną cechą pomocy społecznej. Niektóre świadczenia z jej zakresu nie są wypłacane bądź realizowane są w zaniżonej, czasem wręcz symbolicznej wysokości. Ma to uzasadniać brak środków budżetowych. Taki stan w obecnej sytuacji dochodowej ludności i przy aktualnie występującej skali bezrobocia tworzy zasadniczy problem dla organów władzy publicznej. Także na funkcjonowanie domów pomocy społecznej, dla rodzin zastępczych oraz placówek opiekuńczo-wychowawczych przeznaczane są niewystarczające środki.

    Dalszej instytucjonalizacji i odwzorowania w strategii rządu wymaga ochrona praw dzieci i rodziny z uwagi na poszerzanie się zagrożeń w tej dziedzinie. Naczelnym zadaniem staje się ochrona przed przemocą. Konieczne jest energiczne egzekwowanie środków prawnych, które ograniczają ekspansję przemocy i pornografii w środkach masowego przekazu.

    Jeszcze raz powtórzę mój zeszłoroczny apel o powołanie ministerstwa do spraw rodziny i młodzieży. Sprawy z tego zakresu pozostały na marginesie zainteresowań kilku resortów, a chodzi w tym wypadku o podstawowy problem polityki społecznej, który powinien być rozwiązywany przez resort traktujący sprawy rodziny i młodzieży jako zagadnienie centralne. (Oklaski)

    Trudno dostrzec wizję edukacyjną. Tymczasem wykształcone i świadome swych praw i obowiązków społeczeństwo stanowi gwarancję właściwego ich rozumienia. Jestem bardzo zaniepokojony licznymi informacjami, które zdają się wskazywać, że reforma polskiego systemu edukacji nie jest kontynuowana. Prawem każdego rządu jest kreowanie polityki państwa i ustalenie priorytetów, w tym także w zakresie polityki edukacyjnej. Jednocześnie jednak wprowadzane programy powinny uwzględniać postulat dobrego, a więc przede wszystkim precyzyjnego i stabilnego prawa, określającego zadania edukacyjne. Obawy musi budzić brak spójnego programu rządu, wprowadzającego kolejne etapy reformy edukacji. Przygotowywane nowelizacje mają charakter cząstkowy i w wielu wypadkach nie tylko nie eliminują rozwiązań, które w trakcie wdrażania reformy się nie sprawdziły i wymagają korekty lub wsparcia ze strony państwa, ale wręcz osłabiają rozwiązania tworzące podstawowe filary zapoczątkowanej w 1998 r. reformy systemu edukacji. Konsekwencją tej diagnozy będzie opracowany w moim biurze, lecz przede wszystkim przez przedstawicieli organizacji obywatelskich i ekspertów, wniosek do prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o podjęcie inicjatywy ustawodawczej zmierzającej docelowo do powołania Rady Edukacji Narodowej, jako niezależnego obywatelskiego organu, określającego m.in. strategię polityki edukacyjnej oraz monitorującego stan i rozwój edukacji narodowej.

    Krytyczna ocena dotyczy również poddanego kolejnej reformie systemu ochrony zdrowia. Równy dostęp do gwarantowanej przez państwo opieki medycznej pozostaje w sferze haseł. Nie udało się osiągnąć powszechnej poprawy jakości usług medycznych, zaspokoić oczekiwań na usprawnienie zaopatrzenia w leki, przedmioty ortopedyczne i środki pomocowe, co jest szczególnie ważne dla wymagających rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Zaniepokojenie budzi rosnące zadłużenie publicznych zakładów służby zdrowia, a zwłaszcza szpitali. Już dzisiaj można bardzo krytycznie odnieść się do funkcjonowania utworzonego z dniem 1 kwietnia 2003 r. Narodowego Funduszu Zdrowia. Kolejny raz zwracam uwagę na niewykonanie nakazu adresowanego do ustawodawcy w art. 68 konstytucji. Nie został ustalony zakres świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Wydaje się, że jest to punkt wyjścia przy próbie uzdrawiania służby zdrowia.

    Przede wszystkim w oparciu o wkład organizacji obywatelskich, ale także przy współpracy z przedstawicielami kilku resortów został przygotowany w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich projekt rządowego programu wczesnego diagnozowania i terapii niepełnosprawności. Projekt ten został przedstawiony rządowi i liczę na szybkie wdrożenie programu. Dzięki niemu wiele dzieci może odzyskać pełną sprawność lub ich niesprawność może zostać zminimalizowana.

    Wiele uwagi poświęcałem tworzeniu korzystnego klimatu społecznego wokół mniejszości narodowych i etnicznych oraz ich praw do zachowania własnej kultury, tradycji i języka ojczystego, a także potrzebie podjęcia systemowych działań na rzecz poprawy dramatycznego położenia Romów.

    Dla obrońców praw człowieka istotne wyzwanie stanowi przestrzeganie tych praw w sytuacjach ekstremalnych, spowodowanych np. działaniami wojennymi czy też zbliżonymi do wojennych. Wojny i inne konflikty przynoszą z reguły duży napływ uchodźców. 15 czerwca 2003 r. obchodziliśmy Międzynarodowy Dzień Uchodźcy. Dwa dni wcześniej Wysoki Sejm uchwalił dwie nowe ustawy o cudzoziemcach oraz o udzielaniu im ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Będę z uwagą śledził, jak te akty zostaną wkomponowane w polski porządek prawny. Z oczywistych powodów moją troskę budzi kwestia integracji uchodźców w społeczeństwie polskim. Kraje europejskie mające niewątpliwie znacznie bogatsze doświadczenia związane z problematyką uchodźców wypracowały programy integracyjne, w których szczególny nacisk kładziony jest nie tylko na pomoc finansową, pozwalającą na godną egzystencję, ale również, a może przede wszystkim, na szeroko rozumianą integrację. W Polsce system programów integracyjnych jest powoli dopracowywany. W obowiązującym stanie prawnym udzielane przez placówki pomocy społecznej wsparcie adresowane do uchodźców i ich rodzin realizowane jest w ramach indywidualnego programu integracji, uzgodnionego pomiędzy właściwym organem pomocy społecznej a uchodźcą. Wsparcie to udzielane w okresie nie dłuższym niż 12 miesięcy obejmuje świadczenia pieniężne na utrzymanie oraz pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego, opłacane składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz specjalistyczne poradnictwo wspierające proces integracji. Po upływie tego okresu uchodźcy mogą, na zasadach identycznych jak obywatele polscy, korzystać ze wszystkich świadczeń wynikających z ustawy o pomocy społecznej, tzn. zasiłków pieniężnych, poradnictwa, usług, pomocy rzeczowej i pracy socjalnej. W praktyce po 12-miesięcznym okresie realizacji indywidualnego programu integracji, który w istocie sprowadza się do standardowej pomocy społecznej, uchodźcy skazani są nieraz na upokarzające ubieganie się o zasiłek bądź zatrudnienie z reguły daleko odbiegające od posiadanego wykształcenia i umiejętności zawodowych. Postrzegam więc i sygnalizuję odpowiednim władzom potrzebę stworzenia systemu uwzględniającego nie tylko pomoc finansową, umożliwiającą fizyczną egzystencję, ale przede wszystkim szeroko rozumianą integrację uchodźców. Programy pomocowe w ramach takiego systemu powinny być adresowane nie tylko do wyspecjalizowanych służb, ale także do społeczeństwa, a w szczególności do społeczności lokalnych.

    Pragnę też podzielić się z Wysoką Izbą swymi doświadczenia dotyczącymi moich działań na rzecz ochrony praw cudzoziemców. Z takich powodów, jak bariera językowa, nieznajomość polskiego prawa, w tym możliwości ubiegania się o pomoc rzecznika praw obywatelskich w ochronie naruszonych praw, liczba skierowanych do mnie bezpośrednio przez cudzoziemców spraw jest stosunkowo niewielka i mieści się już od kilku lat w granicach od 100 do 120 skarg rocznie. Stąd dużą wagę przykładam do aktywnego rozpoznawania w terenie problemów, z jakimi cudzoziemcy borykają się w Polsce. Badania terenowe prowadzone są przede wszystkim w obszarach, w których hipotetycznie niekorzystne zjawiska mogą występować najczęściej. Systematycznie więc ja, moi zastępcy i współpracownicy wizytujemy poszczególne granice, badając standardy obsługi na przejściach granicznych oraz przestrzeganie praw osób je przekraczających. Uwagę koncentrujemy na naszej granicy wschodniej, mamy bowiem rozeznanie, że tam najczęściej dochodzi do nieprawidłowości. W tej mierze aktywnie współpracujemy z ombudsmanami Federacji Rosyjskiej, Ukrainy i Litwy. Przedmiotem cyklicznie prowadzonych badań terenowych jest stan przestrzegania praw cudzoziemców pozostających w procedurze deportacyjnej, w tym zatrzymania oraz umieszczania w ośrodkch strzeżonych dla cudzoziemców, aresztach deportacyjnych, a także warunki w tych miejscach przymusowego pobytu. W szczególności dużą wagę przywiązuję do systematycznego monitorowania na miejscu warunków, jakie stwarzane są cudzoziemcom ubiegającym się w Polsce o status uchodźcy. Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich wydało także w trzech językach ulotki informujące o działalności rzecznika i możliwości kontraktów z biurem, które są dostępne na przejściach granicznych, w ośrodkach repatriacyjnych i deportacyjnych.

    Polityka wobec imigrantów i uchodźców budzi emocje, uprzedzenia oraz dzieli opinię publiczną społeczeństw Europy. Zjawisko migracji postrzegane jest nierzadko w kategoriach zagrożenia; ze szczególną ostrością problem ten uwidocznił się po tragicznych wydarzeniach 11 września 2001 r. Bezpieczeństwo wewnętrzne Unii Europejskiej stało się w ostatnich latach dobrem o szczególnej wartości. Nie należy się dziwić, że w warunkach jednolitego rynku, zniesienia granic wewnętrznych, mieszkańcy poszczególnych państw chcą mieć pewność, że napływ cudzoziemców nie obniży poziomu ich bezpieczeństwa. Zrozumiała jest więc waga, jaką się przywiązuje do ochrony zewnętrznych granic Unii. Nie sposób jednak nie dostrzec niepożądanego zjawiska swoistego mieszania dwóch kwestii - maksymalnej szczelności granicy dla nielegalnej migracji i zorganizowanej przestępczości z wprowadzaniem utrudnień w legalnym przekraczaniu granicy poprzez ustanawianie obostrzeń w systemie wizowym i procedurach kontrolnych.

    Najtrudniejszym fragmentem polityki migracyjnej państw europejskich staje się dziś polityka wobec uchodźców. Obecna sytuacja różni się znacznie od istniejącej w poprzednich dziesięcioleciach, gdy azyl w państwach Europy Zachodniej otrzymywali uchodźcy z Europy Środkowej i Wschodniej. Ich obecność była wówczas żywym świadectwem podziału kontynentu, a równocześnie dowodem moralnej przewagi zachodnich demokracji nad blokiem sowieckim. Dziś natomiast ubiegający się o azyl zdają się budzić kontrowersje, a solidarność i otwartość na uchodźców ustępuje przed obawą o skutki ich masowego napływu. Problemy te zdają się być szczególnie ważnym polem do działania nie tylko dla mnie, ale także dla innych ombudsmanów europejskich. Dostrzegam potrzebę naszego aktywnego zaangażowania się w rozwiązanie spraw pogodzenia polityki migracyjnej opartej na respektowaniu praw człowieka ze strachem przed migrantami. Ważne, by nie była przekraczana delikatna granica między potrzebami zapewnienia bezpieczeństwa a standardami ochrony praw migrujących cudzoziemców. Czuwać powinniśmy, by zachowane zostały też racjonalne proporcje pomiędzy ochroną interesów własnych państw i społeczeństw a prawnymi i moralnymi zobowiązaniami wobec ludzi poszukujących ochrony przed prześladowaniami, by ochrona uchodźców nie była wypierana w praktyce władzy publicznej przez ochronę przed uchodźcami.

    Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! W okresie objętym informacją nasiliły się trudności w racjonalnym wykonywaniu kar i środków karnych w warunkach wysokiego przeludnienia jednostek penitencjarnych. W istotny sposób pogorszyły się warunki zdrowotne, sanitarne i bytowe pozbawionych wolności oraz nastroje osadzonych. Problemy związane z ich rozmieszczeniem w aresztach śledczych i zakładach karnych wpływają negatywnie na dobro postępowań karnych oraz zapobieganie szkodliwym wpływom osób głęboko zdemoralizowanych na innych osadzonych i ich bezpieczeństwo osobiste. Dalece niewystarczająca liczebnie kadra penitencjarna oraz bezczynność więźniów spowodowana niedostatkiem zatrudnienia oraz zajęć kulturalnych, oświatowych i sportowych to przyczyny iluzoryczności pracy resocjalizacyjnej ze skazanymi w ramach poszczególnych systemów oddziaływania. Do blisko 31 tys. wzrosła na koniec 2002 r. liczba odroczeń wykonania kar pozbawienia wolności. Rozwiązywaniu tego problemu powinno służyć tworzenie w ustawodawstwie i praktyce jego stosowania szerokich możliwości dla orzekania oraz właściwego wykorzystywania kar i środków karnych o charakterze probacyjnym. Konieczne jest też radykalne zwiększenie etatów w służbie penitencjarnej.

    W obszarze problematyki wojska, tzw. służb mundurowych, realia służby stanowią ciągle zagrożenie łamania wolności i praw obywatelskich. Natomiast stosunkowo trudna i nie zawsze skuteczna jest obrona przed tymi zagrożeniami. Akceptacja tzw. fali przez większość żołnierzy pełniących służbę z poboru oraz odnotowywane w jednostkach wojskowych fakty nadużywania alkoholu i coraz większa dostępność środków odurzających znajdują potwierdzenie nie tylko w moich obserwacjach, ale także w bulwersujących opinię społeczną artykułach w prasie i informacjach mediów elektronicznych. Wskazuje się nawet na udział niektórych przedstawicieli kadry zawodowej w rozprowadzaniu narkotyków. Sygnały te nie są błahe i wymagają natychmiastowego, zdecydowanego i skoordynowanego przeciwdziałania ze strony wszystkich służb odpowiedzialnych za utrzymanie odpowiedniego poziomu dyscypliny i karności w siłach zbrojnych, w tym przede wszystkim przez dowódców, żandarmerię i prokuraturę wojskową oraz pion wychowawczy, a także aktywnego wsparcia przez Wojskowe Służby Informacyjne. Ten ważny problem m.in. podniosłem w rozmowie z panem Jerzym Szmajdzińskim, ministrem obrony narodowej, przeprowadzonej w pierwszych dniach lipca br.

    W tym miejscu pragnę nawiązać do mojej współpracy z mediami. Oceniam ją jako bardzo owocną i korzystną dla obu stron. Jednym z najważniejszych elementów demokratycznego państwa prawnego jest wolność słowa i pluralizm mediów. Mój obowiązek i prawo do informowania opinii publicznej o swojej działalności zapisany jest w konstytucji i ustawie o rzeczniku praw obywatelskich. Realizowane były one przy założeniach, że jawność pracy rzecznika jest zasadą jego funkcjonowania w państwie demokratycznym, że stanowi ona istotny czynnik wspomagający skuteczność działań oraz ważny element w procesie edukacji prawnej społeczeństwa. Chcę podziękować całemu środowisku medialnemu za systematyczne informowanie o mojej działalności i swoiste wskazywanie obszarów z życia społecznego, w których moje działania byłyby oczekiwane. Działalność dziennikarzy wskazujących na łamanie praw obywatelskich przez władzę publiczną jest bardzo częstym powodem wszczęcia przeze mnie postępowania doprowadzającego do skutecznych interwencji w obronie pokrzywdzonego obywatela. Nie mogę jednak pominąć braku współpracy z telewizją publiczną, a w szczególności bezskuteczności moich wysiłków zmierzających do skłonienia telewizji publicznej do szerszej prezentacji osiągnięć organizacji obywatelskich, problemów budowy społeczeństwa obywatelskiego, wypełnienia przez telewizję misji podnoszenia poziomu edukacji obywatelskiej społeczeństwa.

    W kontekście współpracy z mediami nie mogę pominąć pytań związanych z regulacją prawną odnoszącą się do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Wystąpiłem z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z konstytucją uprawnień Rady, m.in. do określenia wysokości opłat abonamentowych. Zwraca uwagę, że dzisiaj jeszcze obowiązująca ustawa, ale także projekt, nad którym proces legislacyjny został ostatnio przerwany, nie odpowiadają normom konstytucyjnym. Zgodnie z konstytucją Krajowa Rada jest organem kontroli państwowej i ochrony prawa. Zgodnie z art. 213 ust. 1 ma stać na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji. Ma to być więc organ czuwający przede wszystkim, aby władza publiczna nie ograniczała wolności słowa i pluralizmu mediów. (Oklaski) Ustawa powinna wyposażyć Radę w instrumenty umożliwiające wykonanie tak określonych kompetencji. Obowiązująca ustawa wyposaża Radę - wbrew konstytucji - w atrybuty władzy administracyjnej. Zwracałem się już w tej sprawie do marszałka Sejmu.

    Przedmiotem działań rzecznika jest ochrona wolności i praw człowieka i obywatela wynikających z konstytucji oraz przepisów innych aktów normatywnych. Problem stanowi potrzeba wyważenia zarówno w sprawach generalnych, jak i indywidualnych zróżnicowanych interesów poszczególnych osób, grup zawodowych, a nawet całych społeczności oczekujących mojej interwencji, naturalnie na swoją, niejednokrotnie bardzo subiektywnie pojmowaną, korzyść. Rzecznik praw obywatelskich zderza się nie tylko z niedoskonałym prawem, ale także często z diametralnie różnym jego pojmowaniem, emocjonalnym podejściem do konkretnych rozwiązań, przybierającym w skrajnych przypadkach wręcz formę nacisku na podjęcie działań w kierunku konkretnych, pozytywnych - w rozumieniu wnioskujących - decyzji. W każdym społeczeństwie występuje zjawisko konfliktu interesów, można nawet przyjąć, że jest ono w pewnym sensie naturalne, istnieje od zarania ludzkości. Należy postawić pytanie, czy Polska jest krajem szczególnie konfliktogennym, o wysokim stopniu zagrożenia sprzecznością interesów w niewątpliwie wrażliwym okresie trwającej transformacji ustrojowej.

    Truizmem wydaje się stwierdzenie, że okres przemian ustrojowych spowodował silne rozwarstwienie sytuacji majątkowej społeczeństwa. Nie ulega wątpliwości, że okres zmian systemowych przyniósł dla niektórych grup społeczeństwa polskiego wzrost dochodów i ogólnie bogactwa, a w wypadku innych spowodował ich pauperyzację i kłopoty ze znalezieniem miejsca w nowej rzeczywistości, które dawałoby możliwość utrzymania dotychczasowego, często niskiego, poziomu życia. Gdyby więc przyjąć za obszar rozważań sferę stosunków ekonomicznych, to potencjalna możliwość uwikłania rzecznika praw obywatelskich w sytuacje konfliktowe byłaby znacząca. Przy tym istotne jest zastrzeżenie, że w odbiorze społecznym rzecznik jest postrzegany przede wszystkim jako organ zobligowany do występowania w interesie osób ubogich. Odczucie to musi być uznane za jednostronne, przede wszystkim ze względu na dyspozycję art. 208 ust. 1 konstytucji, powierzającą rzecznikowi stanie na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w konstytucji oraz innych aktach normatywnych. Tak więc wzorzec konstytucyjny będzie miał znaczenie rozstrzygające dla pozycji rzecznika, jaką będzie mógł on zająć, jeśli znajdzie się w sytuacji określonej jako konflikt interesów. Najbardziej spektakularny wymiar mają konflikty w sprawach mieszkaniowych, stanowiących liczną grupę, jeśli chodzi o skargi kierowane do urzędu rzecznika. Chodzi tu przede wszystkim o zachowanie przez ustawodawcę równowagi pomiędzy ochroną praw lokatorów oraz ochroną praw właścicieli. Występuje bowiem klasyczna sprzeczność interesów - z jednej strony właścicieli domów, którzy często po wieloletnich staraniach odzyskali należną im własność, a z drugiej strony lokatorów zagrożonych postępowaniem eksmisyjnym. Problem ten podnosiłem już w poprzednich informacjach z działalności rzecznika praw obywatelskich. Nadal staję przed dylematem, w czyim interesie mam interweniować, gdy nadejdzie skarga w sprawie zgodnej z prawem eksmisji - czy mam interweniować w interesie właściciela, czy lokatora. Konsekwentnie prezentuję pogląd, że przede wszystkim powinien zostać rozwiązany problem. Nie chodzi o to, żeby los konkretnego człowieka zostawić na boku, ten los jest tu najważniejszy i stanowi punkt wyjścia. Rzecznik musi jednak także myśleć generalnie, jak zapewnić respektowanie praw właścicieli i ochronę lokatorów. Musi po prostu bić się o budowę mieszkań socjalnych. Brak jest spójnej polityki mieszkaniowej. Konieczne jest opracowanie programu rozwiązania problemu mieszkalnictwa.

    Tematyczne powiązania ze sferą spraw mieszkaniowych wykazuje niewątpliwie problematyka Prawa budowlanego. Jednym z najbardziej znanych i zarazem konfliktogennych przepisów z tej dziedziny był art. 48 Prawa budowlanego, który został poddany kontroli konstytucyjnej w marcu 2002 r. Norma ta dotyczyła tzw. samowoli budowlanej, której konsekwencją był nakaz bezwzględnej rozbiórki wzniesionego niezgodnie z prawem obiektu, np. zamieszkałe osiedle mieszkaniowe we Wrocławiu, Hotel Gołębiewski w Białymstoku. Przepis ten miał kontrowersyjny charakter i był od lat kwestionowany. Zdarzało się bowiem, że był interpretowany rozszerzająco i zawierał sankcje często nieadekwatne do winy tych, którzy w zróżnicowanym zakresie naruszyli porządek prawny. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż zaskarżony przepis, mimo swojego skrajnego rygoryzmu, jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 konstytucji. Nowelizacja Prawa budowlanego, która weszła w życie 11 lipca tego roku, powinna pozwolić na bardziej elastyczne stosowanie prawa w przypadkach samowoli budowlanej. Z uwagą będę obserwował stosowanie w praktyce zmienionego art. 48 przywołanej ustawy, zwłaszcza że na rozstrzygnięcie nadal czeka skarga na nakaz rozbiórki wału przeciwpowodziowego wzniesionego przez samych mieszkańców na terenie woj. podkarpackiego.

    Również oparte na kolizji interesów są listy obywateli zwracających się o pomoc w sprawach ochrony środowiska. Największa ilość spraw z tego zakresu dotyczy ochrony przed imisjami, uciążliwej, zanieczyszczającej powietrze działalności zakładów i urządzeń przemysłowych oraz hałasu budowlanego, lotniczego, płynącego z restauracji, wstrząsów i wibracji, pyłów, zapachowych zanieczyszczeń powietrza, ścieków, ochrony wód powierzchniowych itd. Wpływają także skargi dotyczące ograniczenia stosowania materiałów szkodliwych, niebezpiecznych dla zdrowia i ochrony przed nimi, np. azbest, zagrożeń wynikających z rozwijającej się komunikacji, zwłaszcza budowy autostrad i niechroniącego przed hałasem przebiegu tras. Jednocześnie występują listy w sprawie ochrony przyrody, w tym rodzimej fauny, szkód leśnych, funkcjonowania parków narodowych, ochrony walorów krajobrazu, gospodarki odpadami, konserwacji terenów zielonych w miastach itp. Znaczną ilość stanowią indywidualne lub grupowe protesty społeczne, najczęściej skierowane przeciwko planom lokalizacyjnym inwestycji mogących spowodować uciążliwości na danym terenie oraz pogorszyć stan środowiska naturalnego i bezpieczeństwa obywateli. Najczęściej są to obiekty służące ogółowi obywateli, niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarki, komunikacji, łączności. W takich przypadkach tłem sprzeczności jest klasyczny konflikt interesów zaistniały pomiędzy mieszkańcami danego terenu a większą grupą społeczną lub ogółem społeczeństwa. Przykłady te można by mnożyć, odnosząc je również do sfery ochrony zdrowia, praw konsumentów czy zabezpieczenia socjalnego.

    W związku z sytuacjami konfliktowymi, którymi muszę się zajmować, przyjąłem następujące zasady postępowania.

    Po pierwsze, zgodnie z konstytucją oraz ustawą o rzeczniku praw obywatelskich jestem strażnikiem wolności i praw każdego, a nie określonych grup obywateli i innych podmiotów.

    Po drugie, podejmując sprawę, jestem zobowiązany zachować obiektywizm i pryncypialność, nie ulegać presji ani organów władzy publicznej, ani grup interesów, a w szczególności nie mogę i nie chcę poszukiwać poklasku i popularności.

    Po trzecie, proponując rozwiązanie konfliktów, muszę mieć na uwadze zachodzące w życiu społecznym tzw. sprzężenia zwrotne wymagające poszukiwań prowadzących do wnioskowania rozwiązań komplementarnych i kompleksowych.

    Po czwarte, rozwiązywaniu problemów służy mi korzystanie z ustawowego prawa inspirowania wydania, zmiany albo uchylenia przepisów prawnych. Działalność ta jest użyteczna zwłaszcza wówczas, gdy zaskarżenie norm prawnych nie dawałoby szans uwzględnienia takiego wniosku przez Trybunał Konstytucyjny, Sąd Najwyższy lub Naczelny Sąd Administracyjny, natomiast na drodze legislacyjnej można uzyskać zmianę stanu prawnego w kierunku proobywatelskim.

    Po piąte, w ostatnich latach podejmuję, gdy wymagają tego charakter i okoliczności sprawy, działania mediacyjne, chociaż ustawa o rzeczniku praw obywatelskich tego sposobu reagowania formalnie nie przewiduje.

    Szczególnie istotnym kierunkiem mego działania jest współpraca z organizacjami społecznymi. Trudno przecenić wagę tego obszaru aktywności obywatelskiej. Dlatego uruchomiłem szereg programów, które służą rozwiązywaniu problemów, a nie załatwianiu poszczególnych spraw. Wymieniam je w przedkładanych Wysokiej Izbie informacjach, poczynając od 2000 r., kiedy sprawa współdziałania znalazła bezpośrednie odzwierciedlenie w ustawie o rzeczniku praw obywatelskich. I tak na przykład dotyczy to programu wychodzenia z bezradności społecznej, splecionego z odrębnym programem edukacji dla rozwoju. Elementy tych programów niejako spina cykliczny konkurs ˝Pro Publico Bono˝, premiujący najlepsze inicjatywy obywatelskie. Od siedmiu lat funkcjonują w Polsce biura porad obywatelskich, dziś jest ich 33, a powinny działać w każdej z gmin. Patronuję też uniwersyteckim poradniom prawnym, w których studenci pod opieką pracowników naukowych udzielają darmowych porad, pomagając osobom ubogim, których nie stać na adwokata. Pomysł ten przywędrował do nas ze Stanów Zjednoczonych Ameryki. Kliniki prawa, jak się je powszechnie nazywa, nie narzekają na brak klientów. Niedawno podpisałem umowy o współpracy z dwoma klinikami działającymi na uniwersytetach w Łodzi i Katowicach. Wcześniej zawarłem takie porozumienia z sześcioma innymi poradniami. Kliniki prawa, które mają ze mną umowy, przekazują mi kwartalne raporty ze wskazaniem spraw, w których naruszono prawo i potrzebna jest interwencja rzecznika. Tym samym kliniki stały się jakby wydłużonym ramieniem mego działania w terenie.

    Szczególny charakter ma pilotowanie wdrażania rozwiązań ustawy o dostępie do informacji publicznej, która także wykształca się w oddzielny, proobywatelski program. Na podkreślenie zasługuje coraz częstsze orzecznictwo sądowe w zakresie ochrony prawa do informacji publicznej. Przyłączam się do tych postępowań, uznając, że ochrona tego prawa obywatelskiego ma fundamentalne znaczenie także dla lepszego funkcjonowania administracji. Dostęp do informacji publicznej jest, moim zdaniem, bardzo skutecznym środkiem walki z korupcją i różnego rodzaju patologiami gnębiącymi nasze państwo, nadużyciami władzy, trwonieniem publicznego grosza.

    Wejście w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. ustawy o dostępie do informacji publicznej nie spowodowało jednak głębszych zmian w świadomości prawnej przedstawicieli władzy publicznej i to wszystkich szczebli z niektórymi ministrami włącznie, o czym piszę szczegółowo w informacji, a także w świadomości obywateli, którzy nadal nie potrafią korzystać z tego prawa. Dla ilustracji problemu pragnę wspomnieć o sprawie, w której prowadziłem intensywną korespondencję z urzędami, do szczebla premiera włącznie, w sprawie uznania Polskich Norm za dokumenty podlegające udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obywatelka, której odmówiono tego dostępu, zwróciła się ze skargą do NSA. Przyłączyłem się do tego postępowania. W wyroku z 2 lipca tego roku Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił prezentowane przeze mnie stanowisko, że Polskie Normy są informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie powołanej ustawy.

    Przechodząc do kontaktów międzynarodowych, wymaga odnotowania dalsza realizacja porozumienia zawartego w dniu 7 listopada 1997 r. pomiędzy rzecznikiem praw obywatelskich a Regionalnym Biurem na Europę i kraje Wspólnoty Niepodległych Państw - programem Organizacji Narodów Zjednoczonych. Pomoc ta wyraża się m.in. w analizowaniu projektów ustaw ombudsmańskich, szkoleniu personelu tych urzędów, w Polsce i na miejscu, pomocy w organizacji i zarządzaniu biurami ombudsmana, prowadzeniu spotkań i wymianie doświadczeń. Zawarte zostały, i są realizowane, umowy dwustronne o współpracy, m.in. z ombudsmanami Litwy, Federacji Rosyjskiej, Ukrainy, Uzbekistanu. Wspieramy też działania ombudsmana powołanego dla Kosowa przez Organizację Narodów Zjednoczonych.

    W 2002 r. miała miejsce w Krakowie konferencja członków Europejskiego Instytutu Ombudsmana, którego mam zaszczyt być wiceprezydentem. Podczas tej konferencji przedstawiłem propozycję utworzenia w Oświęcimiu Centrum Praw Człowieka jako instytucji o charakterze międzynarodowym. Wyszedłem też z inicjatywą opracowania Europejskiej Karty Ombudsmana. Chodzi o minimum warunków, które musi spełniać określona instytucja, aby być uznana za urząd ombudsmana. Ma to być również rodzaj wzorca służącego jako model państwom dopiero tworzącym tego typu instytucje demokratyczne. Dokument ten przedstawiłem w tym roku w Paryżu na posiedzeniu zwołanym przez komisarza praw człowieka Rady Europy. Prace nad nim trwają w Europejskim Instytucie Ombudsmana. Interesującym przedsięwzięciem było przeprowadzone 7-8 kwietnia 2003 r. w Atenach seminarium narodowych ombudsmanów z państw należących do Unii Europejskiej, w którym uczestniczyłem jako jedyny ombudsman spoza Wspólnoty.

    Z kolei ja zorganizowałem w dniach 29 i 30 maja 2003 r. w Warszawie konferencję pod hasłem ˝Ombudsman a prawo Unii Europejskiej˝ dla ombudsmanów z 10 państw kandydujących do Wspólnoty. Uczestniczyli w niej także: profesor Nikiforos Diamandouros, ombudsman europejski, oraz przedstawiciele Azerbejdżanu, Turcji i Holandii, która będzie w roku 2005 gospodarzem konferencji rzeczników państw unijnych. Wierzę, że będziemy wtedy już wśród ich grona, a wejście Polski do Unii Europejskiej postawi przed polskim rzecznikiem nowe zadania, przede wszystkim w zakresie przestrzegania przez władze publiczne prawa unijnego odnoszącego się do wolności i praw człowieka i obywatela.

    Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! Kończąc składanie dorocznej informacji, pragnę wyrazić paniom i panom posłom, panu marszałkowi podziękowanie za współpracę i wsparcie w wypełnianiu przeze mnie nałożonych konstytucją i ustawą obowiązków. Dziękuję za uwagę. (Oklaski)