Biuletyn Informacji Publicznej RPO

18 punkt porządku dziennego: 

Informacja z działalności rzecznika praw obywatelskich za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 1999 r. z uwagami o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela (druk nr 1804) wraz ze stanowiskiem Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka (druk nr 1946).

Rzecznik Praw Obywatelskich Andrzej Zoll:

    Wysoka Izbo! Znalazłem się w sytuacji szczególne. Mam bowiem przedstawić Wysokiej Izbie informację rzecznika praw obywatelskich o działalności tego urzędu w 1999 r. oraz o stanie przestrzegania prawa i wolności obywateli w ostatnim pełnym roku kalendarzowym III kadencji rzecznika praw obywatelskich.

    W tym czasie, jak wiadomo, nie piastowałem obowiązków rzecznika, a więc będzie to z konieczności spojrzenie osoby z zewnątrz, ale obecnie już formalnie i faktycznie związanej z instytucją, którą kierowanie zostało mi wolą Wysokiego Sejmu powierzone. Jest to więc sprawozdanie z działalności mojego poprzednika, z uwzględnieniem mych własnych doświadczeń i refleksji.

    Tradycyjnie informację rozpoczyna wyselekcjonowanie nieprawidłowości w tworzeniu prawa. Jest ich niestety wiele. Niemalże rok temu, 23 lipca 1999 r., w wystąpieniu na 55 posiedzeniu Sejmu rzecznik praw obywatelskich stwierdził, że ˝stanowione ostatnio ustawy godzą nieraz w usankcjonowane przez konstytucję zasady państwa prawnego, naruszają prawa słusznie nabyte, nie przewidują odpowiedniego okresu dostosowawczego, są mało precyzyjne i wzajemnie sprzeczne˝. Rzecznik dodał także, że ˝pojawiła się też nowa, trudna do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawnego praktyka uchwalania ustaw ze świadomością, że są one na tyle złe, iż niezwłocznie po ich uchwaleniu zostaną zmienione˝.

    Zgadzam się z poglądem wyrażonym przez pana prof. Adama Zielińskiego. Przepisy prawa są nadal mało zrozumiałe dla zwykłego obywatela i niejednokrotnie sprzeczne ze sobą. Powoduje to konieczność ciągłej wykładni, dokonywanej - nie zawsze w sposób spójny - przez Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny. Na tym tle powstaje problem słuszności pozbawienia Trybunału Konstytucyjnego prawa dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Wymaga zastanowienia, czy niezbyt pochopnie został zlikwidowany ten instrument poszukiwania jednolitości w praktyce orzeczniczej tak sądów, jak i organów administracyjnych.

    W omawianym okresie rzecznik praw obywatelskich złożył 18 wniosków do Trybunału Konstytucyjnego, zaskarżając przepisy prawne sprzeczne z konstytucją lub innymi aktami normatywnymi wyższego rzędu. Jednocześnie Trybunał rozpatrzył 16 złożonych wcześniej wniosków rzecznika. Wykaz tych spraw znajdą państwo posłowie w załączniku nr 3 do informacji. Dotyczyły one, podobnie jak pytania prawne do Sądu Najwyższego, skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawiadomienia do Trybunału Konstytucyjnego o przystąpieniu do postępowania ze skargi konstytucyjnej, rewizje i kasacje oraz wystąpienia mające wymiar ogólny bardzo zróżnicowanej w sensie tematycznym problematyki prawnej, wyselekcjonowanej pod kątem przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela. W argumentacji użytej dla poparcia tych wniosków, pytań, skarg i wystąpień generalnych dadzą się wyodrębnić pewne cechy wspólne i niejako powtarzalne, charakteryzujące uchybienia występujące w systemie prawa.

    Nadal problemem jest tworzenie aktów normatywnych i ich ogłaszanie pod rządami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdy się zważy, że konstytucja wyczerpująco określiła formy, w jakich mogą być wydawane akty powszechnie obowiązujące. Tymczasem w dalszym ciągu stanowione są tego rodzaju przepisy przez organy nieposiadające w tym celu konstytucyjnego upoważnienia. To zaś oznacza, że nawet rozwiązania potrzebne i uzasadnione z merytorycznego punktu widzenia będą mogły zostać skutecznie podważone.

    Problem ten był niedawno, 28 czerwca br. przedmiotem wyroku wydanego przez pełny skład Trybunału Konstytucyjnego we wniesionej przez prezesa Najwyższej Izby Kontroli sprawie zgodności z konstytucją wielu przepisów ustawy o Narodowym Banku Polskim oraz ustanowionych na ich podstawie przez organy tego banku aktów normatywnych. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął istotny spór prawny. Przedmiotem sporu była odpowiedź na pytanie, czy organy Narodowego Banku Polskiego mogą stanowić prawo, zwłaszcza powszechnie obowiązujące, tj. takie, na podstawie którego można rozstrzygać o uprawnieniach i obowiązkach obywateli i innych podmiotów prawnych. Z jednej strony Narodowy Bank Polski musi realizować wynikające z konstytucji istotne zadania w dziedzinie finansów publicznych, z czym wiąże się konieczność decydowania o cudzych prawach i obowiązkach, z drugiej - żaden z organów banku nie został wyposażony w uprawnienie do wydawania rozporządzeń, którymi można stanowić obowiązujące powszechnie prawo.

    Problem ten będzie z pewnością przedmiotem dalszej dyskusji w środowiskach prawniczych. Jako przykład wskażę, że już następnego dnia po ogłoszeniu wyroku pan profesor Winczorek skomentował to orzeczenie na łamach dziennika ˝Rzeczpospolita˝. W swej wypowiedzi profesor podkreślił, że Trybunał podtrzymał swoje dawniejsze ustalenia, iż konstytucja z 1997 r. przyjęła tzw. zamknięty katalog aktów normatywnych prawa powszechnie obowiązującego oraz zamknęła listę organów władzy publicznej upoważnionych do ich stanowienia. Narodowy Bank Polski i jego akty nie znalazły się tam, a z samych konstytucyjnych zadań banku nie wynika jego kompetencja do wydawania takich aktów. Jednocześnie Trybunał uznał, że organy banku mogą stanowić akty prawa wewnętrznie obowiązującego, tj. skierowane wyłącznie do jednostek organizacyjnie im podległych i je wyłącznie wiążące.

    Pogląd ten na gruncie przepisów konstytucji, art. 93 jest oczywisty, lecz przepisy te zostały zinterpretowane przez Trybunał w sposób specyficzny. Za dopuszczalne bowiem uznano stanowienie przez organy Narodowego Banku Polskiego aktów prawa wewnętrznego, które wiążą inne banki połączone z NBP w ramach krajowego systemu bankowego podległością funkcjonalną. W ten sposób Trybunał Konstytucyjny ominął rafę, którą pozostawił ustawodawca, nie wyposażając Narodowego Banku Polskiego w kompetencje do wydawania rozporządzeń. Trybunał umożliwił Narodowemu Bankowi Polskiemu realizowanie jego konstytucyjnych i ustawowych zadań bez narażania się na zarzut, iż działając w słusznej sprawie narusza jednak prawo. Ma to ogromne znaczenie praktyczne, nie tylko dla samego Narodowego Banku Polskiego i działających w Polsce banków komercyjnych, ale także dla stabilności systemu finansowego państwa oraz dla każdego obywatela.

    Pamiętać jednak trzeba, że wyrok Trybunału, choć oparty na bardzo finezyjnej argumentacji prawniczej, może jednak budzić pewne obawy. Są to obawy o to, czy uznanie równorzędności pojęć ˝podległość funkcjonalna˝, które konstytucji nie jest znane, i ˝podległość organizacyjna˝, której istnienie uzasadnia wedle konstytucji skorzystanie przez organ władzy publicznej z aktu prawa wewnętrznego, nie posłuży innym niż organy Narodowego Banku Polskiego instytucjom władczym w Polsce do przypisywania sobie kompetencji prawotwórczych, których nie posiadają.

    Kontrowersji jest jednak więcej, co rzecznik praw obywatelskich sygnalizuje we wnioskach podsumowujących informację, podkreślając, że ˝akty normatywne cechuje w dalszym ciągu brak kompleksowości, fragmentaryczność rozwiązań, niespójność przepisów, zbyt częsta ich zmienność oraz brak jasności˝. Do tego należy dodać - co znalazło wyraz w opisowej części informacji rzecznika - wady retroaktywności przepisów, naruszanie przez nie praw nabytych i zasady zaufania do prawa, brak możliwości funkcjonowania unormowań wskutek niezabezpieczenia odpowiednich środków, przeważnie finansowych, brak przepisów intertemporalnych, zbyt krótki okres vacatio legis lub w ogóle jego nieprzewidzenie, opóźnienia w wydawaniu przepisów wykonawczych oraz brak, mimo obowiązku wynikającego z konstytucji, wytycznych dla przewidywanych aktów wykonawczych.

    Koncentrując się na problematyce konstruowania upoważnień ustawowych do wydawania aktów wykonawczych, w tym zwłaszcza wymogu zawierania w nich wytycznych co do treści przyszłego aktu, rzecznik przykładowo wskazał, iż takich wytycznych nie sformułowano w art. 106 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, upoważniającego do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad zawieszania i zmniejszania świadczeń, obowiązków emerytów i rencistów oraz płatników składek i urzędów skarbowych, szczegółowych zasad rocznego i miesięcznego rozliczania świadczeń, a także szczegółowych zasad zawieszania i zmniejszania świadczeń osobom, którym świadczenia przyznano z uwzględnieniem okresów ubezpieczenia za granicą.

    Wspomniane wady były piętnowane orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Jako przykład można tu wskazać wyrok Trybunału z dnia 20 grudnia 1999 r., ustalający niezgodność zmiany zasad zawieszania emerytur i rent świadczeniobiorcom służb mundurowych z wyprowadzoną z art. 2 konstytucji zasadą ochrony zaufania do państwa i prawa oraz wyrażoną w art. 32 konstytucji zasadą równości. W uzasadnieniu do tego wyroku Trybunał obszernie ustosunkował się do konieczności oddzielenia dnia ogłoszenia aktu normatywnego od dnia jego wejścia w życie odpowiednio długim czasem.

    Podstawę ciążącego na prawodawcy obowiązku zachowania stosownego vacatio legis Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie upatrywał w przepisie określającym Rzeczypospolitą Polską jako państwo prawa. Stanowisko to w całej pełni zachowuje aktualność na gruncie art. 2 obowiązującej obecnie konstytucji. Ocena, czy w konkretnym przypadku długość okresu vacatio legis jest odpowiednia, jest uzależniona od całokształtu okoliczności, w szczególności zaś od przedmiotu i treści unormowań przewidzianych w nowych przepisach, w tym i od tego, jak dalece różnią się one od dotychczasowych unormowań.

    Decydując się na oznaczenie dnia wejścia w życie ustawy przez wskazanie terminu kalendarzowego, ustawodawca powinien przewidzieć czas wystarczający nie tylko na dalsze etapy procesu ustawodawczego, łącznie z ich ostatnim stadium w postaci należytego ogłoszenia ustawy, ale także zapewnić zachowanie odpowiednio długiego okresu vacatio legis. To ostatnie wymaganie nie ma charakteru absolutnego i zgodnie z ustalonym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego może być uchylone ze względu na dostatecznie ważny interes publiczny. Żadne względy nie mogą natomiast uzasadniać naruszenia wymagania określonego w art. 88 ust. 1 konstytucji, a więc prawidłowego ogłoszenia ustaw.

    W wyniku wniosków rzecznika w sprawach np. uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki oraz rozwiązywania bez zgody kobiety nauczyciela mianowanego stosunku pracy wcześniej niż z mężczyzną nauczycielem mianowanym Trybunał stwierdził niezgodność normujących te kwestie przepisów z art. 32 konstytucji.

    Na marginesie trzeba podkreślić, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie zawsze mogą bezpośrednio i samoistnie uleczyć wady ustawodawstwa. Nawet Trybunał zmuszony jest stosować klauzulę odroczenia mocy obowiązującej orzeczenia, co rodzi problemy dotyczące zakresu stosowania zakwestionowanego aktu prawnego. Powstaje bowiem kontrowersyjne zagadnienie, co było m.in. przedmiotem dyskusji podczas VIII Ogólnopolskich Dni Prawniczych, stosowania w czasie do wprowadzenia nowej regulacji przepisu uznanego za niezgodny z konstytucją. W tym miejscu warto odwołać się do argumentacji Sądu Najwyższego, który w wyroku z 10 listopada 1999 r. stwierdził, iż nie można się zgodzić z poglądem, że przepis ustawy niezgodny z konstytucją do czasu jego uchylenia formalnie obowiązuje, nie ma bowiem formalnego obowiązywania prawa w znaczeniu przedmiotowym. W praktyce nierzadko zdarzają się kolizje polegające na wzajemnej niezgodności ustaw. Kolizje te usuwa się w drodze wykładni. Jeżeli zachodzi kolizja przepisu ustawy z przepisem konstytucji, w żadnym razie nie można przyjmować, że przepis ustawy do czasu jego uchylenia funkcjonuje w sposób niezgodny z konstytucją. To orzeczenie Sądu Najwyższego nie uwzględnia jednak art. 190 ust. 3 konstytucji. Sytuacje takie, jak przedstawione, podważają zaufanie obywateli do prawa, pogłębiają jego złe oceny i poczucie bezradności wobec obowiązujących uregulowań. Szczególnie dotkliwe dla społecznego odbioru norm prawnych są te przepisy, które, same w sobie słuszne i merytorycznie potrzebne, nie są jednak następnie wykonywane z przyczyn leżących poza prawem. We wnioskach zamykających informację rzecznik praw obywatelskich konstatuje, że w przepisach prawnych zbyt często przyznaje się prawa do określonych świadczeń, pomocy czy innych udogodnień, które nie mogą być następnie realizowane ze względu na brak środków, przede wszystkim finansowych. Dotyczy to przykładowo ekwiwalentów za mienie zabużańskie, należności za rezygnację z kwatery przez żołnierza zawodowego, odpraw emerytalno-rentowych strażaków, wynagrodzenia lub dni wolnych za godziny nadliczbowe funkcjonariuszy służb mundurowych.

    Podobnie jak w latach ubiegłych występują opóźnienia w wydawaniu aktów wykonawczych do ustaw, które pozostają ˝martwe˝ wskutek braku przepisów niezbędnych dla ich wdrożenia. Opóźnienia te odnoszą się m.in. do ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ustawy o zawodzie lekarza, ustawy o zawodach pielęgniarki i położnej, a więc przepisów - jak stwierdza się w informacji - o podstawowym znaczeniu dla udzielania świadczeń zdrowotnych, funkcjonowania zakładów medycznych oraz praktyk lekarskich, pielęgniarskich i położniczych. Przez ponad 2 lata obowiązywania nowej regulacji nie wydano przepisów wykonawczych do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Charakterystycznym przykładem dla tego zjawiska mogą być wystąpienia rzecznika praw obywatelskich z dnia 7 czerwca 1999 r., które dotyczyły udzielania świadczeń zdrowotnych osobom pozbawionym wolności, w tym w szczególności podjęcia koniecznych działań dla wydania rozporządzeń przewidzianych w art. 250 § 1 i 2 Kodeksu karnego wykonawczego. W adresowanych do ministra sprawiedliwości i ministra zdrowia i opieki społecznej wystąpieniach, nawiązujących do znacznie wcześniejszych pism dotyczących tego samego przedmiotu regulacji, rzecznik praw obywatelskich podkreślił, że wprowadzona w 1999 r. reforma powszechnych ubezpieczeń zdrowotnych jeszcze bardziej pogłębiła problemy związane z ochroną zdrowia w warunkach izolacji więziennej, szczególnie w zakresie współdziałania więziennej służby zdrowia z zakładami opieki zdrowotnej.

    W tym miejscu celowe jest podkreślenie, że rzecznik praw obywatelskich ze szczególną uwagą śledził przebieg wdrażania czterech podstawowych reform, w tym zwłaszcza obejmującej służbę zdrowia. Równoczesne ich rozpoczęcie w 1999 r. wywołało szczególne trudności dla obywateli, zmuszonych do podejmowania w krótkim przedziale czasowym istotnych decyzji dotyczących własnego losu - wybierania kasy chorych, lekarza pierwszego kontaktu, szkoły, funduszu emerytalnego. Przedsięwzięcia te utrudniało skomplikowanie i brak czytelności pakietów przepisów stanowiących obudowę prawną wprowadzanych reform i, co więcej, wchodzenie ich w życie często bez wymaganej vacatio legis, przy czym nie zawsze skutecznej polityce informacyjnej organów władzy publicznej. Reformy oznaczają wprowadzanie nowych reguł działania i nowych instytucji. Wszyscy, zarówno obywatele, jak i przedstawiciele organów państwowych i samorządowych, pracodawców, organizacji społecznych i innych podmiotów, musieli uczyć się tych reguł i praktyki ich stosowania w niekorzystnych warunkach braku stabilności stanu prawnego. Uznając konieczność modyfikacji reform i eliminacji błędów uwidocznionych przez praktykę, za mankament należy jednak uznać dużą liczbę zmian wprowadzonych do nowych systemów. Rzecznik praw obywatelskich już w swojej informacji za rok 1998 podkreślał, że niepokoi go częste nowelizowanie ustaw reformujących system ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych. Przykładowo można wskazać, że ustawa o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym do końca 1999 r. została zmieniona aż trzynastokrotnie. Z kolei ustawę o systemie ubezpieczeń społecznych znowelizowano jeszcze przed jej wejściem w życie.

    Niezależnie od wystąpień w sprawach szczegółowych niedomagania reformy zdrowotnej rzecznik praw obywatelskich podsumował już w połowie ub. r. w piśmie z dnia 15 lipca 1999 r. adresowanym równolegle do ministra zdrowia i opieki społecznej oraz do przewodniczącego sejmowej Komisji Zdrowia. Zostało ono wystosowane w związku z zapowiadaną nowelizacją ustawy z dnia 6 lutego 1997 o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym i generalnie dotyczyło realizacji prawa do ochrony zdrowia i do świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Rzecznik przedstawił w nim najistotniejsze kwestie podnoszone w kierowanych do niego listach. Usystematyzowane problemowo, dotyczyły one:

    - ograniczenia dostępu do opieki zdrowotnej wynikającego z rozbudowanego systemu wymaganych skierowań od lekarza rodzinnego, niedostosowania podstawowej opieki zdrowotnej do nowych wymagań, złej koordynacji w zakresie opieki zdrowotnej nad pacjentem, ograniczenia dostępu do badań diagnostycznych, specjalistycznych i świadczeń stomatologicznych,

    - ograniczenia dostępu do opieki zdrowotnej osobom przebywającym w placówkach opieki całodobowej, głównie w domach pomocy społecznej, placówkach opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych,

    - ograniczenia opieki zdrowotnej nad dziećmi w szkołach, ograniczenia dostępu do leków, przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych przez zbyt wąskie określenie rodzajów, ilości i limitów tych środków przysługujących bezpłatnie lub za częściową odpłatnością,

    - istotnego prawnego i faktycznego ograniczenia możliwości wyboru lekarza rodzinnego i szpitala.

    Liczne nowelizacje przepisów czynią nadal aktualnym problem ogłaszania jednolitych tekstów aktów normatywnych. Kwestię tę rzecznik akcentuje już w części wstępnej informacji, wskazując jako przykłady zaniechania opracowania i opublikowania takich tekstów ustawy o podstawowym znaczeniu dla ochrony zdrowia (dotyczące funkcjonowania zakładów opieki zdrowotnej, wprowadzenia nowego systemu ochrony zdrowia w postaci powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, a także planowania rodziny, ochrony płodu ludzkiego i warunków dopuszczalności przerywania ciąży, wychowania w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi).

    Rzecznik podkreśla, że brak tekstów jednolitych powoduje, że dostęp obywateli do przepisów prawa jest ograniczony, a zrozumienie obowiązujących regulacji utrudnione. Umniejsza to znaczenie wysiłków zmierzających do nasilenia edukacji prawnej społeczeństwa, a przecież potrzeby w zakresie przekazu informacji prawnej i poradnictwa prawnego są ciągle bardzo duże. Jeśli chodzi o likwidację tej wadliwej praktyki, to rzecznik praw obywatelskich znaczne nadzieje pokłada w uchwalonej przez Wysoką Izbę w dniu 6 czerwca br. ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych całościowo regulującej ostatni etap procesu legislacyjnego. Istnieją przesłanki, by sądzić, że sytuacja może ulec poprawie w związku z powołaniem Rządowego Centrum Legislacji.

    Nadal nie zostały zakończone prace parlamentarne nad projektem ustawy o dostosowaniu aktów normatywnych organów administracji rządowej do konstytucji, który to projekt został poddany pierwszemu czytaniu na plenarnym posiedzeniu Wysokiej Izby w dniu 17 lutego 2000 r.

    W tym miejscu zauważyć należy sygnalizację rzecznika, że w okresie objętym informacją nie został rozwiązany przedstawiony przez rzecznika jeszcze w maju 1998 r. ministrowi spraw wewnętrznych i administracji problem dostosowania do konstytucji przepisów ustawowych regulujących formy działania organów administracji publicznej. Chodzi o to, iż procedura określona w Kodeksie postępowania administracyjnego jest jak dotąd dostosowana do działania podmiotów sprawujących funkcje administracji publicznej wyłącznie w formie wydawania decyzji i postanowień. Załatwianie w innych formach spraw indywidualnych pozostaje poza regulacją Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei od chwili wejścia w życie ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym te inne akty i czynności podlegają kognicji tego sądu. Jednakże nieobjęcie ich regulacją Kodeksu postępowania administracyjnego uniemożliwia stronom dochodzenie swych uprawnień lub obronę przed nakładaniem obowiązków, skoro sąd administracyjny jest praktycznie pozbawiony możliwości pełnej kontroli legalności procesu wydania aktu lub wykonania czynności z braku proceduralnej podstawy oceny legalności działania organu administracji. Oznacza to, że konstytucyjne prawo do sądu nie może być w tych sprawach realizowane. Mimo zapowiedzi ministra spraw wewnętrznych i administracji z 14 lipca 1998 r., iż projekt ustawy o zmianie K.p.a. w najbliższym czasie będzie przedmiotem obrad Rady Ministrów, a następnie przekazany zostanie do Sejmu, do końca 1999 r. zmiana kodeksu w omawianym zakresie nie została dokonana.

    Innym przykładem niewykorzystywania dla celów legislacyjnych uwag rzecznika praw obywatelskich może być zagadnienie ułomności przepisów normujących sprawy zameldowania. Rzecznik praw obywatelskich w styczniu 1999 r. wystosował do ministra spraw wewnętrznych i administracji wystąpienie, w którym zasygnalizował nieprawidłowości dotyczące instytucji ewidencji ludności i ich wpływ na prawa i obowiązki obywateli oraz wyraził niepokój z powodu przeciągających się prac legislacyjnych nad projektem zmiany ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W odpowiedzi z dnia 10 lutego 1999 r. minister poinformował, że opóźnienia wynikały z konieczności przygotowania w pierwszej kolejności ustaw potrzebnych do wprowadzenia w życie reformy administracyjnej kraju. Rzecznik został zapewniony, że przygotowany projekt nowelizacji ustawy o ewidencji ludności zostanie skierowany na posiedzenie Rady Ministrów w II kwartale 1999 r. Wobec niedotrzymania obietnicy rzecznik zwrócił się ponownie do ministra w dniu 10 listopada 1999 r. o poinformowanie, na jakim etapie prac legislacyjnych znajduje się wspomniany projekt. Odpowiadając w dniu 17 grudnia 1999 r., podsekretarz stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji wyjaśnił, że prace nad końcową wersją projektu zmian do ustawy nadal prowadzone są wewnątrz resortu. Pierwotny projekt nowelizacji, który zakładał jedynie zmianę przepisów regulujących obowiązek meldunkowy, został rozszerzony o kwestie dotyczące prowadzenia ewidencji ludności w systemach informatycznych, nadawania numeru PESEL oraz zasady udostępniania danych ze zbiorów meldunkowych i zbioru PESEL. Przygotowywany projekt przewiduje także dostosowanie przepisów o ewidencji ludności do wymogów konstytucji. W styczniu 2000 r. przewidywano wejście projektu w fazę uzgodnień międzyresortowych, a jego przekazanie przez Radę Ministrów do Sejmu miało nastąpić najpóźniej do końca I kwartału 2000 r.

    Od momentu poinformowania rzecznika o opracowaniu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji pierwszej wersji projektu nowelizacji ustawy o ewidencji ludności upłynęły prawie trzy lata, a w dalszym ciągu kwestie zameldowania regulują wadliwe przepisy ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych w brzmieniu ustalonym nowelą z 26 kwietnia 1984 r. Opisywana sprawa stanowi jeden z przykładów braku reakcji organów władzy wykonawczej na potrzebę dostosowania ustaw do unormowań konstytucyjnych.

    Wysoki Sejmie! Przykłady dotkliwych dla obywatela nieprawidłowości w systemie prawa można by mnożyć. Pora jednak na refleksję bardziej ogólnej natury. Z informacji prof. Adama Zielińskiego wyłania się cały ciąg zjawisk godzących w konstytucyjnie zadekretowaną zasadę państwa prawa. W jednym z wywiadów zostałem zapytany, czy Polska stanowi państwo prawa. W odpowiedzi wskazałem, że jest to pewien proces, że nasz kraj staje się państwem prawa. Bycie państwem prawa wiąże się bowiem ze spełnieniem wielu warunków. Sądzę, że do tej pory w Polsce zrobiono bardzo wiele w zakresie przebudowy państwa i gwarancji konstytucyjnych. Ale dużo pozostaje do zrobienia w sferze egzekucji prawa czy realizacji uprawnień obywatelskich. A właśnie dla rzecznika praw obywatelskich równie ważne jak samo prawo jest egzekwowanie prawa.

    Wyrazistym przykładem może tu być obywatelskie prawo do informacji. Jak wiadomo, zostało ono uregulowane konstytucyjne (art. 61). W tym miejscu nie sposób jednak powstrzymać się od uwagi, że w Polsce w chwili obecnej brak jest symetrii między regulacjami ustawowymi w dziedzinie dostępu do informacji. Mamy bowiem ustawę o ochronie danych osobowych, uchwalona została w roku ubiegłym niezbędna dla naszego przystąpienia do NATO ustawa o ochronie informacji niejawnych. Jednocześnie brak jest ustawy o realizacji prawa do uzyskiwania informacji o działalności władz publicznych. Sprawa ta ma wymiar praktyczny, o czym świadczy szeroko upowszechniony w mediach spór redakcji gazety ˝Słowo Podlasia˝ z Radą Miasta i Gminy Łosice o udzielenie informacji. Relacjonując jego przebieg, godzi się przypomnieć, że wspomniana rada odmówiła udostępnienia niejawnego protokołu z zamkniętego posiedzenia nad wykonaniem budżetu gminy w 1998 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał odmowę za zgodną z prawem, co wzbudziło protest nie tylko bezpośrednio zainteresowanych, ale wręcz całego środowiska dziennikarskiego i gremiów opiniotwórczych. Komentatorzy nie mieli wątpliwości, że werdykt ten może stworzyć niebezpieczny precedens godzący w konstytucyjne zasady jawności życia publicznego, prawo obywateli do informacji, zasadę przezroczystości finansów publicznych, wreszcie fundamentalną regułę wolności prasy.

    Jak wiadomo, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł rewizję nadzwyczajną od orzeczenia NSA, zarzucając mu naruszenie art. 14 (wolność prasy), art. 61 (prawa obywatela do uzyskania informacji) oraz art. 184 konstytucji (kontrola nad działalnością administracji publicznej).

    Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 1 czerwca 2000 r. uznał zasadność rewizji nadzwyczajnej. Uchylając orzeczenie NSA, Sąd Najwyższy przyjął, że odmowa udzielenia informacji prasie może być podyktowana tylko racjami znajdującymi uzasadnienie w konstytucji, umowach międzynarodowych i musi wynikać z wyraźnych postanowień ustawy. Prawa do informacji nie może wyłączyć akt niższej rangi, w tym regulamin komisji rewizyjnej gminy. Tego rodzaju organy nie mogą decydować, jakie informacje stanowią tajemnicę służbową i są przez to niedostępne dla mediów.

    Pozostając w obrębie zagadnień związanych z dostępem do informacji, pragnę przywołać uwagę Wysokiej Izby do niejako zderzenia tej problematyki z realizacją konstytucyjnego prawa do sądu. Rzecznik podjął to zagadnienie w odniesieniu do ograniczeń, jakie w tzw. postępowaniu sprawdzającym wprowadził art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych. We wniosku złożonym do Trybunału Konstytucyjnego rzecznik praw obywatelskich zarzucił tej regulacji naruszenie art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w związku z art. 184 konstytucji poprzez uniemożliwienie obywatelom zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięć odmawiających wydania poświadczenia bezpieczeństwa, będących w istocie decyzjami administracyjnymi. Trybunał przychylił się do wniosku rzecznika, uznając, że przywołany art. 42 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych jest niezgodny z konstytucją oraz Europejską Konwencją Praw Człowieka i Obywatela.

    Warto przypomnieć, że uzasadniając orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, jego prezes profesor Marek Safjan powiedział: Osoba sprawdzana musi mieć skuteczny instrument ochrony swych praw, skuteczny środek odwoławczy. W obecnym stanie prawnym osoba taka jest wyłącznie biernym podmiotem całego postępowania, które opiera się na nieprzejrzystych kryteriach, nie pozwala na żadną weryfikację zebranych informacji i właśnie dlatego może być ono absolutnie arbitralne.

    W konsekwencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego omawiany przepis utraci moc z dniem 31 stycznia 2001 r., a do tego czasu Wysoki Sejm będzie musiał znowelizować ustawę i ustalić dla takich przypadków odpowiednią procedurę odwoławczą.

    Z uwagi na tematyczne powiązanie, chociaż wykraczające poza ramy czasowe informacji, chciałbym dodać, że 2 lutego 2000 r. rzecznik praw obywatelskich skierował wystąpienie do ministra sprawiedliwości o ponowne rozważenie dopuszczalności poddawania urzędujących prezesów i wiceprezesów sądów powszechnych postępowaniu sprawdzającemu przewidzianemu w ustawie o ochronie informacji niejawnych. Rzecznik argumentuje, iż w myśl art. 173 konstytucji sądy i trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz.

    W myśl art. 4 § 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych w skład sądu wchodzą prezes, wiceprezes lub wiceprezesi oraz sędziowie. Oznacza to, że władzą odrębną i niezależną od innych władz w rozumieniu art. 173 konstytucji jest sąd, którego częścią są nie tylko sędziowie, ale także prezesi i wiceprezesi. Twierdzenia, że prezesi sądów - ze względu na pełnienie przez nich czynności administracji sądowej - nie korzystają z chronionej przez art. 173 konstytucji niezależności, nie da się uzasadnić przy zastosowaniu powszechnie uznanych zasad interpretacji prawa.

    Przepisu art. 173 konstytucji nie można ograniczyć ustawą zwykłą. Przypadki, w których konstytucja pozwala na ograniczenie zakresu stosowania jej przepisów przez ustawy zwykłe, są w konstytucji wyraźnie wymienione. Oznacza to, że jeśli konstytucja inaczej nie stanowi, jej przepisy powinny być stosowane w pełnym zakresie, i to - jak mówi art. 8 ust. 2 - bezpośrednio. Nie istnieje zaś żaden przepis szczególny, który pozwalałby na ograniczenie ustawą zwykłą zakresu zastosowania art. 173 konstytucji. Wprawdzie zgodnie z art. 10 ust. 1 konstytucji ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się nie tylko na podziale, ale i równowadze władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, ale zakres równoważenia się władz wyznacza konstytucja. Nie zawiera zaś ona normy upoważniającej do poddawania urzędujących sędziów, w tym nawet tylko takich, którzy wykonują funkcje prezesów lub wiceprezesów, prowadzonemu przez Urząd Ochrony Państwa postępowaniu, które ma na celu wydanie poświadczenia bezpieczeństwa, stwierdzającego, że określona osoba daje rękojmię zachowania tajemnicy, a w konsekwencji, że jeśli tą osobą jest sędzia, może ona pełnić funkcję prezesa lub wiceprezesa sądu.

    Rzecznik podkreśla też, że również Trybunał Konstytucyjny wyjaśniał, iż nawet w wyjątkowych przypadkach przyznania władzy wykonawczej zgodnie z konstytucją pewnych uprawnień w odniesieniu do sądownictwa muszą to być uprawnienia nienaruszające istoty odrębności władzy sądowniczej i niezawisłości sędziów.

    W konkluzji rzecznik praw obywatelskich stwierdza: Fundamentem istnienia państwa prawnego, w którym przestrzega się wolności i praw obywatelskich, są niezależne, niezawisłe i bezstronne sądy. Doprowadzenie w jakikolwiek sposób do podważenia niezależności, niezawisłości lub bezstronności sądów - a także może się stać, jeśli o dalszym pełnieniu przez urzędujących prezesów i wiceprezesów sądów ich funkcji będzie w istocie decydował organ władzy wykonawczej - oznaczać musi w konsekwencji naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego, które to zasady chronione są dodatkowo przez generalną normę art. 2 konstytucji.

    Pragnę wskazać, że zagrożeniom, jakie niesie dla obywatela naruszenie prawa do sądu i prywatności, ochrony danych osobowych i tajemnicy korespondencji, ze szczególnym uwzględnieniem właściwych procedur, poświęcono rozdz. 3 i 6 informacji.

    Dostrzegając potrzebę zaangażowania się rzecznika praw obywatelskich w kierunku przekształcania ustawodawstwa pod kątem ochrony praw obywatelskich, zamierzam drążyć problem legislacyjnego rozwiązania prawa do informacji. Kwestia ta została, co prawda, podjęta ostatnio i przez rząd, i przez Centrum Monitoringu Wolności Prasy, ale dobrze by było, gdyby również rzecznik praw obywatelskich włączył się w prace nad tą ustawą. Mówiąc ˝włączył się˝, nie mam oczywiście na myśli pisania ustawy przez rzecznika. Chodzi raczej o to, by rzecznik zaofiarował swoje usługi dla uzgodnienia szerokiego programu poparcia projektowanych rozwiązań z punktu widzenia ochrony praw człowieka i obywatela. Zresztą moją intencją jest to, by nie tylko w tej sprawie rzecznik ułatwiał porozumienie ponad podziałami. Takie działania można odnieść np. do problemów nakładów na Policję czy też niektórych konfliktów w obszarze sądownictwa.

    Wysoka Izbo! Podczas relacjonowania różnych aspektów konstytucyjnego prawa do sądu w sposób oczywisty nasuwają się uwagi odnośnie do wymiaru sprawiedliwości, kondycji sądów w III Rzeczypospolitej. Od dłuższego czasu w opinii społecznej panuje przekonanie o niewydolności systemu polskiego wymiaru sprawiedliwości, którą niektórzy określają nawet w drastyczny sposób mianem zapaści sądownictwa. Problem jest tym ważniejszy, że sądy i trybunały są trzecią władzą, odrębną i niezależną od innych władz, a w myśl art. 45 konstytucji każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.

    Podstawowym zarzutem stawianym polskim sądom jest przewlekłość postępowania, zarówno w sprawach cywilnych, jak i karnych Szczególnie bulwersujący wymiar miały informacje o przedawnieniu się niektórych spraw, znanych sądom i pozostających w ich dyspozycji. Przyczyny tego stanu rzeczy są wielorakie i tkwią przede wszystkim w niedoskonałym stanie prawnym (w tym skomplikowaniu procedur, braku stabilności i spójności przepisów, niejasności poszczególnych unormowań), niedoinwestowaniu sądu, chaosie organizacyjnym, spadku prestiżu wymiaru sprawiedliwości.

    Wysoce niepokojącym zjawiskiem są ekscesy w sądach, zachowanie się oskarżonych i publiczności. W ostatnich latach dochodziło do prób odbicia więźniów, strzelania na salach sądowych, czynnych napaści na przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości. Prawdą jest, że sąd przestał być miejscem bezpiecznym, w którym z należytą powagą ferowane są wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. Niejednokrotnie sędziowie są pomawiani o działania korupcyjne, a urzędnicy sądowi o skrajną niekompetencję i małą wydajność w pracy. Uogólniając, nasuwa się wniosek, że radykalnej poprawy sprawności postępowania będzie można oczekiwać po zwiększeniu środków budżetowych na wymiar sprawiedliwości, zabezpieczeniu odpowiedniej do potrzeb liczby etatów sędziowskich, referendarskich i dokumentacyjnych, ustabilizowaniu się sytuacji kadrowej, polepszeniu warunków lokalowych i technicznego wyposażenia sądów, przeprowadzeniu generalnej reformy struktury organizacyjnej sądownictwa, która m. in. pozwoli na powierzenie sądom poszczególnych szczebli spraw zgodnie z ich ciężarem gatunkowym. Zdecydowanych działań naprawczych wymaga ochrona fizyczna sądów, podniesienie efektywności funkcjonowania policji sądowej. Środki zaradcze nie mogą mieć jednak tylko wymiaru budżetowo-organizacyjnego. Ich wprowadzeniu musi towarzyszyć sanacja prawa, położenie tamy inflacji przepisów, bezwzględne egzekwowanie nakładanych sankcji. Niepokojące jest mnożenie bytów instytucji prawnych, powiększających struktury biurokratyczne. Egzekucji dotychczas obowiązujących przepisów nie zastąpi ich zmiana i wprowadzenie nowych regulacji.

    Sądzę, że mamy bardzo wiele do zrobienia w usprawnianiu wymiaru sprawiedliwości. Bo tam są bardzo poważne zagrożenia praw człowieka. Chodzi zarówno o wyeksponowane w informacji rzecznika praw obywatelskich prawo dostępu do sądu, jak i funkcjonowanie niektórych obszarów sądownictwa. Uważam, że bardzo utrudniony dostęp obywatela do ksiąg wieczystych naraża jego bezpieczeństwo prawne. Księgami wieczystymi nie muszą zajmować się sędziowie. Trzeba jak najszybciej doprowadzić do zmiany tego stanu rzeczy i zwolnić przy okazji wiele etatów sędziowskich.

    Rzecznik tradycyjnie już będzie korzystał z szeroko przetartego przez poprzedników szlaku do Trybunału Konstytucyjnego. Ale będzie też wykorzystywał do ochrony podstawowych wolności otwartą nie tak dawno przez Wysoki Sejm drogę kasacji w sprawach cywilnych. Gdy skarga konstytucyjna umożliwia zaskarżenie jedynie podstaw decyzji godzących w prawa obywatelskie, jest to istotny instrument ochrony naruszonych przez orzeczenia wolności i praw konstytucyjnych.

    Rozwiązanie to, chociaż obowiązuje zaledwie od 1 lipca, ma jednak swych przeciwników w kierownictwie Sądu Najwyższego, które - jak donosi prasa - zamierza wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z konstytucją dokonanych zmian w procedurze cywilnej i w ustawie o rzeczniku praw obywatelskich.

    Podnoszone jest przy tym jako argument, że wydłużone w czasie (do 6 miesięcy od dnia doręczenia orzeczenia stronie) prawo wnoszenia kasacji przez rzecznika stanowi rozwiązanie prawne niespójne z jednomiesięcznym terminem zakreślonym dla strony. Nadto miałoby to zachwiać pewnością orzeczeń i niekorzystnie obligować Sąd Najwyższy do rozpatrywania spraw o mniejszym ciężarze gatunkowym. Przykro mi to stwierdzić na samym progu mojego urzędowania, ale zupełnie nie zgadzam się z przedstawioną przez prezesa Izby Cywilnej argumentacją. Przed wprowadzeniem kasacji rzecznika praw obywatelskich obywatel, którego konstytucyjne wolności i prawa zostały naruszone orzeczeniem sądowym, był bezbronny. Oczywiście byłoby lepiej, gdyby rzecznik w obronie naruszonych orzeczeniem sądu wolności lub praw człowieka mógł wystąpić ze skargą do Trybunału Konstytucyjnego. Dzisiejsze rozwiązanie niesie za sobą ryzyko różnic w interpretacji konstytucji przez Trybunał Konstytucyjny i Sąd Najwyższy. Przyjęte ostatnio rozwiązanie pozwala jednak na lepszą ochronę podstawowych wolności i praw człowieka, co stanowi większą wartość od przesuniętej o 5 miesięcy pewności rozstrzygnięcia zawartego w orzeczeniu sądowym.

    Tradycyjnie już w informacji rzecznika praw obywatelskich wiele miejsca poświęcono problemom socjalnym. Jest to naturalne, jeśli się zważy, że dominują one wśród spraw napływających do rzecznika, a jest tych listów niemało. Przypomnę, że w 1998 r. było ich 46 tys., a w 1999 r. już 51 tys. Wzrost wpływu spraw jest ważnym sygnałem dla organów władzy publicznej, że należy zwrócić większą uwagę na problematykę przestrzegania praw obywatelskich.

    Wysoki Sejmie! Mam zaszczyt prezentować informację rzecznika praw obywatelskich w niedługim czasie od przyjęcia na tej sali przez delegację ponad 100 państw deklaracji warszawskiej, będącej programem dla światowej demokracji. Sygnatariusze tego dokumentu potwierdzili w nim, że wszelkie prawa człowieka - obywatelskie, kulturalne, polityczne i społeczne - będą popierane i chronione zgodnie z Powszechną Deklaracją Praw Człowieka i innymi odpowiednimi dokumentami praw istoty ludzkiej. To ważne przesłanie jest szczególnie użyteczne dla rzecznika praw obywatelskich, dla sprawowanego przez niego urzędu, stoją bowiem przed nim ciągle nowe wyzwania i oczekiwania obywateli na efektywną pomoc w ochronie ich praw i wolności.

    Rozwój praw praw człowieka należy do najwybitniejszych osiągnięć XX w. O sprawach tych mówiliśmy już w pierwszym dniu mego urzędowania w biurze rzecznika w toku dyskusji panelowej, stymulowanej Raportem Globalnym Programu Rozwoju Narodów Zjednoczonych o rozwoju społecznym i prawach człowieka w świecie. Raport ten umieszcza Polskę w końcowej grupie państw rozwiniętych, także pod względem przestrzegania praw człowieka. Jakkolwiek statystyki bywają zawodne, to tej właśnie konstatacji raportu odpowiadają ustalenia obszernej informacji rzecznika, przedłożonej Wysokiej Izbie. Nie sposób oczywiście w dniu dzisiejszym odnieść się do wszystkich podniesionych zagadnień. Trudno je też w jakikolwiek sposób hierarchizować. Mogę więc jedynie w sposób wybiórczy, przykładowy, dotknąć tych, dla których umniejszenia dostrzegam potrzebę współdziałania możliwie najszerszej grupy władz publicznych i organizacji pozarządowych, wszelkiego rodzaju ciał społecznych, wreszcie nawet poszczególnych obywateli.

    Z informacji wyraźnie wynika, że rzecznik nie zamierza ukrywać drażliwych problemów bezpieczeństwa obywateli, potrzeby wzmożenia efektywności działania Policji, zinstytucjonalizowania pomocy, jaka może być udzielana pokrzywdzonym. Podzielam ten pogląd, zwłaszcza że powszechnie utrzymuje się przeświadczenie, iż władze publiczne nie podejmują w tym zakresie skutecznych środków zaradczych. Nadal istotną sprawą są nierówności dostępu do nauki dzieci z różnych środowisk. Problem bezrobocia, w tym bezrobocia kobiet, jest zagadnieniem, nad którym niemalże codziennie pochyla się Wysoka Izba, rząd. Zjawisko to jest niewątpliwie przyczyną ubóstwa dużej części społeczeństwa. Na początku kadencji zapoznam się z tym problemem osobiście. Będę jeździć po miejscowościach ściany wschodniej i innych regionów o największej skali ubóstwa. Jestem przekonany, że tych problemów nie można rozwiązać tylko z Warszawy, to zadanie dla gminy i władz lokalnych.

    Należy wspólnie zastanowić się, co może zrobić sama gmina, co może być wynikiem działań społeczności lokalnych, wynikiem inicjatywy mądrych ludzi. Miałem już możliwość poznania tej trochę lepszej polskiej prowincji. Obserwowałem działania ludzi, którzy z niczego zrobili coś. Na Orawie mieści się nieduża gmina Lipnica Wielka. Tam placówki medyczne wyposażone są w mammografy, zakłada się uniwersytet samorządowy, podejmuje szereg przemyślanych działań. Jedzie się do Wiednia, aby ściągnąć na swój teren firmę austriacką, która zapewni regionowi rozwój. Zebrała się tam grupa znakomitych organizatorów, w której jest m.in. komendant Policji, ksiądz proboszcz, wójt i przewodniczący rady gminy. Ci ludzie nie zastanawiają się, jak zwyciężyć z przeciwnikiem politycznym, lecz jak polepszyć życie mieszkańców.

    Pozytywne przykłady są bardzo budujące. Postaram się być rzecznikiem biedniejszych regionów Polski w stolicy. Czasami trzeba będzie wynegocjować dla biednych gmin środki budżetowe. Wiadomo, że żaden minister finansów nie daje chętnie pieniędzy, dlatego najważniejsze jest wynajdywanie ludzi, którzy mają zapał i pomysły na poprawę losu innych. Zastanawiam się, czy w tamtych regionach nie powołać delegatur, które będą źródłem informacji dla rzecznika.

    Zasygnalizowane już naruszenie prawa do ochrony zdrowia wymaga w pierwszym rzędzie konwalidacji rozwiązań ustawowych, które nie sprawdziły się w dotychczasowym okresie wdrażania reformy. Sądzę, że wzmożoną aktywność rzecznik praw obywatelskich powinien rozpocząć w okresie prac nad budżetem państwa na 2001 r. W tym czasie jego współpracownicy muszą uczestniczyć w pracach komisji sejmowych, ponieważ tam można jeszcze walczyć o zwiększenie nakładów. To, co powinno, musi znaleźć się w budżecie, choć jestem realistą i wiem, że więcej, niż jest, nie będzie w kasie państwowej. Uważam, że teraz nie najlepiej dzielimy pieniądze budżetowe, wiele środków wydawanych jest bezsensownie. Chciałbym ściśle współpracować z prezesem Najwyższej Izby Kontroli, podpowiadać mu niektóre działania. Trzeba udowodnić marnotrawstwo i wyciągać konsekwencje. Podobny pogląd można sformułować odnośnie do sfery ubezpieczeń społecznych.

    Szczególnie trudnym tematem jest problem uchwalenia ustawy reprywatyzacyjnej. Był i będzie przedmiotem zainteresowania rzecznika praw obywatelskich. Zastanówmy się, co oznacza reprywatyzacja dzisiaj. Odebrane kiedyś bezprawnie mienie ma wrócić do właścicieli. Powstaje pytanie, jaką własność chroni dzisiejsza konstytucja? Tę odebraną kiedyś, czy dzisiejszy stan? Jeżeli chroni własność poprzednią, trzeba oddać wszystko, ale od razu powiemy, że Polski na to nie stać. Jeżeli powiemy, że konstytucja z 1997 r. chroni dzisiejszą własność, oddawanie mienia spotka się z protestami np. gmin przeciwko odbieraniu im ich własności.

    Kiedy właściciel przedwojennej kamienicy zgłosi się po swoje mienie, może usłyszeć, że w czasie wojny ten dom był zburzony, a dzięki pieniądzom wszystkich Polaków odbudowano go i konserwowano przez 50 lat. Wówczas właściciel powie, że dzięki temu budynek był eksploatowany przez tyle lat bez dodatkowych opłat. Przeciwna strona stwierdzi zaś, że przed wojną kamienica była obciążona hipoteką. I tak dalej.

    Trzeba powiedzieć, że przez 50 lat nie tylko właściciele stracili swoje majątki, ale wielu ludzi straciło swoje szanse życiowe, a to już bardzo niewymierna wartość.

    Przyznam, że na razie nie widzę dobrego rozwiązania. Co by się nie stało z ustawą reprywatyzacyjną, to trafi ona i tak do Trybunału Konstytucyjnego. Sugerowałem już, że problem reprywatyzacji należałoby rozwiązać na płaszczyźnie konstytucyjnej. Chodzi o uchwalenie ustawy konstytucyjnej, która raz na zawsze rozwiązałaby kwestię regulacji zasad reprywatyzacji. Wyłączono by w niej kompetencje Trybunału Konstytucyjnego, aby sprawy zamknąć ostatecznie. Obecna konstytucja nie przewiduje niestety jednak takiej ustawy, a mogłaby ona incydentalnie załatwić sprawę przy zachowaniu konstytucyjnej ochrony własności.

    Decyzja w sprawie reprywatyzacji wymaga konsensusu sił politycznych i tu widzę kolejne zadanie dla rzecznika. Będę myśleć nad sprawiedliwym rozwiązaniem tego problemu, ale to naprawdę twardy orzech do zgryzienia.

    Brak jest przepisów pozwalających na legalizację pobytu w Polsce cudzoziemców nie posiadających ważnych dokumentów paszportowych, których nie można wydalić z powodu prawomocnej decyzji o niedopuszczalności ekstradycji i cudzoziemców przebywających wiele lat w Polsce, których pobyt stał się nielegalny z powodu braku takich dokumentów. Doraźne działania podjęte w stosunku do uciekinierów z Kosowa wskazują na konieczność stworzenia odpowiednich rozwiązań prawnych, umożliwiających udzielanie czasowej ochrony ze względów humanitarnych cudzoziemcom - uciekinierom z terenów objętych działaniami wojennymi.

    Zmiana systemu administracji lokalnej będąca następstwem utworzenia samorządu terytorialnego oraz decentralizacji uprawnień powoduje, że coraz większego znaczenia nabiera przestrzeganie praw obywatelskich na szczeblu lokalnym. Pan prof. Adam Zieliński w końcowej części przedstawionej informacji podkreśla, że należy szerzej wykorzystywać uprawnienia nadzorcze wojewodów w celu eliminowania naruszeń praw obywatelskich przez jednostki samorządu terytorialnego, zwiększyć jawność działania administracji lokalnej oraz znieść ograniczenia terminowe dla zaskarżania aktów prawa lokalnego ze względu na ich sprzeczność z ustawami.

    Dostrzegam, że należy pomóc samorządom w lepszym stosowaniu prawa, tam bowiem podlega ono najpełniejszej weryfikacji przez pryzmat obywatelskich potrzeb i inicjatyw. Idea samorządowa tak ważna dla bytu społeczeństwa obywatelskiego sprawdza się w praktyce. Jest więc zatem sprawą pierwszorzędnej wagi, by tam gdzie prawo i stosujący je urząd samorządowy jest najbliżej mieszkańców, mogło być ono w pełni użytecznym elementem ich działania.

    Wysoki Sejmie! Nie da się ukryć, że w końcowej części mego wystąpienia rolę osoby, której przyszło przedstawić wprowadzenie do debaty nad informacją mego poprzednika, zastąpiłem bardziej autorskim spojrzeniem na sprawy, których i w mojej kadencji z pewnością nie zabraknie.

    Generalnym motywem mego działania będzie zabieganie o o efektywną współpracę wszystkich władz publicznych, organów samorządowych i ciał pozarządowych, stowarzyszeń i innych organizacji społecznych. Liczę bardzo na ścisłą współpracę ze środkami masowego komunikowania się. Rola dziennikarzy w ukształtowaniu kultury prawnej, edukacji społeczeństwa w zakresie przysługujących obywatelom praw, jest trudna do przecenienia. Chodzi bowiem o to, by tworzyć swoisty pakt dla tworzenia i stosowania dobrego prawa, efektywnego gospodarczo, przyjaznego ludziom, umacniającego autorytet państwa, służącego przebudowie mentalności urzędników. Tylko bowiem wspólnym wysiłkiem jesteśmy w stanie zapewnić realizację praw człowieka w zmaganiach z przeciwnościami charakterystycznymi dla XXI w.

    W swych działaniach chcę być konsekwentny i nieustępliwy, bez względu na to, gdzie, a zwłaszcza przez kogo wolności i prawa człowieka i obywatela zostaną naruszone. Pragnę być użytecznym, realnym partnerem tych, dla których tworzenie prawego prawa i jego przestrzeganie jest wartością podstawową, bezwzględnym krytykiem łamiących je z cynizmem lub obojętnością.

    Wierzę, że dla takiej koncepcji pełnienia służby publicznej na urzędzie rzecznika praw obywatelskich uda mi się pozyskać aprobatę społeczeństwa, a także pań i panów posłów. Dziękuję za uwagę. (Oklaski)