Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Informacja o działalności rzecznika praw obywatelskich za 2003 rok, z uwagami o stanie przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela (druk nr 2930) wraz ze stanowiskiem Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka (druk nr 2999).

 

Rzecznik Praw Obywatelskich Andrzej Zoll:

    Panie Marszałku! Wysoka Izbo! Chciałbym na wstępie złożyć serdeczne gratulacje panu marszałkowi Ujazdowskiemu i marszałkowi Zychowi z okazji wyborów na stanowisko wicemarszałków Sejmu.

    Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej sytuuje rzecznika praw obywatelskim poza klasycznym trójpodziałem władzy jako organ kontroli państwowej i ochrony prawa. W myśl art. 208 konstytucji rzecznik stoi na straży wolności praw człowieka i obywatela, określonych w konstytucji oraz w innych aktach normatywnych, zaś ustawa o rzeczniku praw obywatelskich nakazuje badać, czy wskutek działania lub zaniechania organów, organizacji i instytucji obowiązanych do przestrzegania i realizacji tych praw i wolności nie nastąpiło naruszenie prawa, a także zasad współżycia i sprawiedliwości społecznej. Rzecznik praw obywatelskich jest więc specyficzną instytucją kontrolną, której zadaniem jest ochrona praw i wolności człowieka i obywatela przed naruszeniem ich przez organy, organizacje i instytucje. Ochrona ta sprawowana jest m.in. poprzez interwencje wówczas, gdy organ podjął niezgodne z prawem działanie lub decyzję krzywdzącą obywatela albo nie podjął działania lub decyzji oczekiwanej, choć był do tego zobowiązany. Z zakresu kompetencji, w jakie rzecznik praw obywatelskich został wyposażony, a konkretnie z uprawnień do wnioskowania o abstrakcyjną kontrolę konstytucyjności norm prawnych, prawa do przystąpienia do skargi konstytucyjnej wniesionej przez obywatela, a także z kompetencji do wskazywania właściwym podmiotom istniejących luk w prawie oraz norm pozostających w kolizji z prawami obywatelskimi należy wyprowadzić wniosek, że do rzecznika należy także ocena jakości stanowionego prawa.

    Składana corocznie informacja, zgodnie z normą art. 212 konstytucji i art. 19 ust. 2 ustawy o rzeczniku praw obywatelskich, ma dla mego urzędu i dla mnie osobiście szczególne znaczenie. Rozumiem ją bowiem przede wszystkim jako konstytucyjną powinność wobec Sejmu i Senatu, a zarazem wyjątkową okazję do przedstawienia moich inicjatyw, różnorodnych interwencji i wystąpień o charakterze generalnym oraz innych ustawowo przypisywanych przedsięwzięć podejmowanych w sferze prawa i jego stosowania. Złożenie informacji ma być impulsem dla debaty o stanie przestrzegania praw i wolności człowieka i obywatela, a dzięki pośrednictwu mediów daje możliwość powiadomienia społeczeństwa o ważkich problemach, które podejmuję w ciągu całego roku.

    Przedstawiając Wysokiej Izbie ubiegłoroczną informację, pozwoliłem sobie podkreślić prawo obywateli do dobrego państwa, zgodnego z wyrażoną w art. 2 konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego. Problem, jak to prawo jest realizowane nadal uważam za w pełni aktualny podobnie jak zaprezentowaną wówczas tezę, iż z wielkimi trudnościami i często nieudolnie staramy się dojść do konstytucyjnego wzorca. Nie da się ukryć, że droga do zamierzonego celu jest jeszcze bardzo daleka, a negatywne doświadczenia roku 2003 wskazują, że idealny model ustrojowy wcale nie uległ przybliżeniu. Stawanie się państwem prawnym jest pewnym procesem rozłożonym w czasie. Trudno jest określić jednoznaczny punkt w przebiegu tego procesu, po przejściu którego można stwierdzić, że dane państwo jest już państwem prawa. Odróżnić trzeba także przynajmniej dwie warstwy: normatywną od empirycznej. Nie można zapomnieć, że na płaszczyźnie normatywnej interpretacja tego pojęcia, jego treść ulega ewolucji i nie stanowi niezmiennej skamieliny. Szczególnie była ona płynna przed wejściem w życie konstytucji z 1997 r. Wtedy norma art. 1 konstytucji z 1952 r. musiała być wypełniana stopniowo, przede wszystkim orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. Wiele z wypracowanych wtedy zasad weszło do treści obecnie obowiązującej konstytucji jako normy szczegółowe.

    Możemy również porównać wzorce polskiej konstytucji ze standardami państwa prawnego obowiązującymi w Unii Europejskiej lub w jej państwach członkowskich. Dokonując tego porównania możemy bez większego ryzyka błędu stwierdzić, że konstytucja z 1997 r. zawiera wzorce charakterystyczne dla państwa prawa, odpowiadające standardom panującym w umocnionych demokracjach. Można byłoby wskazać polskie rozwiązania idące dalej w zabezpieczeniu praworządności niż przyjęte w konstytucjach państw europejskich lub w traktacie konstytucyjnym Unii.

    Z punktu widzenia przyjętego wzorca konstytucyjnego polska jest państwem prawnym. Chcę dobitnie powtórzyć, że szczególnie w zakresie dotyczącym wolności i praw człowieka i obywatela polska konstytucja spełnia standardy państwa prawa, tworząc ochronę tych wolności i praw na pewnym fundamencie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka.

    Patrząc na tę kwestie w aspekcie empirycznym, musimy zbadać, czy polska legislacja, polska administracja i polskie sądownictwo odpowiadają konstytucyjnym wzorcom państwa prawa. Czy porządek prawny tworzony przez polskiego ustawodawcę, decyzje wydawane przez urzędy i orzeczenia ferowane przez sądy są zgodne z zapisanym w konstytucji standardem państwa prawnego? Ze zrozumiałych względów będę się koncentrował na obszarach związanych z prawami człowieka lub prawami obywatela, wykorzystując do przedstawionej tu prezentacji doświadczenia mojego biura.

    Zacznę od kilku problemów związanych z obowiązującą konstytucją. Stwierdziłem już, że przyjęte w niej wzorce realizują wysokie standardy demokratycznego państwa prawa, nie oznacza to jednak, że nie należy w przyszłości wprowadzić do niej poprawek likwidujących pewien deficyt w zakresie zabezpieczenia pełnego przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela. Mam tu na myśli przede wszystkim instytucję skargi konstytucyjnej. W art. 79 ta sprawa została ujęta zbyt wąsko. Brak jest w polskim systemie prawnym instrumentu służącego do usunięcia z porządku prawnego prawomocnej decyzji lub prawomocnego orzeczenia sądu, w tym także orzeczenia Sądu Najwyższego, naruszających wolności i prawa chronione konstytucją. Skarga konstytucyjna może być skierowana jedynie przeciwko normie prawnej mającej naruszać takie wolności i prawa, nie może być skierowana przeciwko aktowi stosowania prawa. Nie byłoby trudno wskazać takie akty naruszające wolności i prawa chronione konstytucją.

    Zbyt wąsko ujęta podstawa skargi konstytucyjnej nie jest jedynym grzechem przyjętego w konstytucji rozwiązania. Obywatel, który złożył skargę konstytucyjną i uzyskał wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający wadliwość aktu normatywnego będącego podstawą decyzji lub orzeczenia, uzyskuje jedynie podstawę do podjęcia właściwego postępowania. Taką podstawę uzyskują w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego wszyscy, jeżeli w ich sprawach oparto decyzję lub orzeczenie na zakwestionowanej normie prawnej. Rozwiązanie to należy uznać za wysoce nieracjonalne, a wręcz niebezpieczne dla porządku prawnego. Wystarczy wyobrazić sobie uznanie przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczną z konstytucją normę prawa podatkowego. Taki wyrok może przynieść miliony wniosków o wznowienie postępowania i rujnujące budżet skutki finansowe. Wydaje się konieczne przyjęcie, że w wyniku skutecznie wniesionej skargi konstytucyjnej zostaje uchylona mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego decyzja lub orzeczenie oparte na zakwestionowanym akcie normatywnym, ale tylko w odniesieniu do skarżącego. W pozostałym zakresie orzeczenie Trybunału powinno działać jedynie pro futuro.

    W art. 8 ust. 2 konstytucji przyjęto, że jej normy mają bezpośrednie zastosowanie, chyba że jej przepisy stanowią inaczej. W szczególności w celu realizacji normy konstytucyjnej konieczne jest wydanie ustawy. Przepis ten moim zdaniem został wadliwie zinterpretowany w niektórych orzeczeniach Sądu Najwyższego i przez sądownictwo powszechne w kierunku nadania tym sądom uprawnienia do niestosowania ustawy, gdy w ocenie sądu orzekającego jest ona sprzeczna z konstytucją. Sądy są związane nie tylko konstytucją, ale też ustawami (art. 178 ust. 1) i tylko Trybunał Konstytucyjny jest powołany do usunięcia z porządku prawnego normy ustawowej; dopóki tego nie uczyni ustawa wiąże sądy, które mogą zwracać się do Trybunału o zbadanie zgodności ustawy z konstytucją. Takie stanowisko organów wymiaru sprawiedliwości prowadzi do chaosu i niepewności prawnej.

    Odnieść to należy także do nieuznawania przez Sąd Najwyższy i sądy powszechne mocy wiążącej tzw. orzeczeń interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdzenie przez Trybunał, że dany przepis jest zgodny z konstytucją pod warunkiem, że będzie rozumiany w określony sposób, jest w istocie rzeczy orzeczeniem stwierdzającym niekonstytucyjność norm o odmiennej treści wyprowadzanych z tego przepisu. Tzw. orzeczenia interpretacyjne w istocie rzeczy stwierdzają niezgodność z konstytucją norm o określonej treści i zgodnie z art. 190 konstytucji są powszechnie obowiązujące. Trudno mi jest odpowiedzieć obywatelowi, który zwrócił się do mojego biura z pytaniem, dlaczego jego wniosek o wznowienie postępowania został ostatecznie odrzucony przez Sąd Najwyższy, mimo że Trybunał Konstytucyjny po rozpatrzeniu skargi obywatela wydał orzeczenie wskazujące na niezgodność z konstytucją interpretacji właściwej normy przyjętej przez orzekające w sprawie sądy. Sąd Najwyższy uznał, że nie jest związany takim wyrokiem Trybunału. W państwie prawnym taka sytuacja nie może być dopuszczalna.

    O sprawach tych mówiłem także podczas styczniowego sympozjum u prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, koncentrowałem się wówczas na trójczłonowej analizie obywatelskiego prawa do poprawnej legislacji, sprawnej i przyjaznej ludziom administracji oraz do niezawisłego i skutecznego, rozpatrującego sprawy w rozsądnych terminach sądownictwa. Ta charakterystyczna triada wydaje się najbardziej użytecznym instrumentem oceny, czy przestrzegany jest konstytucyjny wzorzec demokratycznego państwa prawa. Z moich, wspartych ponad 55 tys. skarg, obserwacji wynika, że w odbiorze społecznym państwo polskie jawi się jako słabe, dotknięte przede wszystkim rakiem korupcji i generującą ludzką biedę klęską bezrobocia. Do tego dołączyła w minionym roku, co pragnę w tym miejscu wyraźnie podkreślić, dekompozycja systemu opieki zdrowotnej.

    Nadal praprzyczyną wszystkich nieprawidłowości jest zawiłe i nieczytelne, a przede wszystkim tworzone w nadmiarze, a więc w konsekwencji niewątpliwie złe prawo. Aktualny stan prawny jest nie do przyswojenia nawet dla profesjonalistów, nie mówiąc już o zwykłych obywatelach. Polska legislacja wymaga natychmiastowych reform. Ze względu na ilość obowiązujących przepisów, ich niespójność, wieloznaczność i niestabilność prawo zatraciło funkcję motywowania podmiotów do nakazanego w normach zachowania. Adresat normy prawnej nie jest w stanie zapoznać się z jej treścią, nie może więc bez pomocy fachowców określić zakresu swoich praw i obowiązków. Stan majątkowy dużej części obywateli uniemożliwia korzystanie z profesjonalnej pomocy prawnej. Ludzie ci przez swą nieznajomość obowiązującego prawa skazani są na dobrą, ale często także złą wolę urzędników. Jedynie w niewielkim stopniu tę hiperinflację w tworzeniu norm prawnych usprawiedliwia potrzeba dostosowania naszego prawa do prawa Unii. Częściej jej przyczyną są wadliwe procedury legislacyjne, łatwość w zmienianiu prawa, przeświadczenie, że zmiana normy będzie skutecznym lekarstwem na patologiczne zjawiska, bez badania, czy przyczyna dotychczasowej nieskuteczności prawa nie leży w braku jego egzekucji. Wiele ustaw jest zmienianych jeszcze przed ich wejściem w życie, co świadczy o bardzo złym przygotowaniu ustaw, braku legislacyjnej wyobraźni.

    Spotykamy się często z problemem użycia niewłaściwych instrumentów do realizacji zamierzonego celu. Przykładem tego może być ustawa z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych likwidująca fundusz alimentacyjny. Przypomnę, że fundusz ten został utworzony w 1974 r. z tym uzasadnieniem, aby pomóc osobom uprawnionym do alimentacji w egzekucji należnych im świadczeń. Wychodzono bowiem z dosyć oczywistego założenia, że państwu jest łatwiej egzekwować należności niż osobie fizycznej, często nieporadnej w dochodzeniu swoich praw. Okazało się jednak, że fundusz jedynie w około 11% egzekwował należności. Zamiast więc wzmocnić egzekucję, także przez odpowiednie regulacje prawne, zlikwidowano fundusz, pozostawiając osoby uprawnione do alimentów bez pomocy ze strony państwa przy ich egzekucji. Nie jest obowiązkiem państwa płacenie alimentów za zobowiązanych. Natomiast pomoc przy ich egzekucji już takim obowiązkiem jest niewątpliwie.

    Powinno się wymagać od projektodawcy uzasadnienia, dlaczego założone cele nie mogą być osiągnięte przy zachowaniu obowiązujących przepisów. Dlaczego nie można uniknąć nowelizacji przez zastosowanie wykładni obowiązujących przepisów w lepszym stopniu dostosowujących rozumienie ich treści do aktualnych potrzeb.

    Parlament powinien otrzymywać z projektem ustawy dokładnie przedstawione jej założenia. Obecnie uzasadnienia projektów sprowadzają się przeważnie do omówienia zawartych w nich przepisów. Konieczne jest też wymaganie uzasadnienia rzeczywistych kosztów proponowanych zmian, a także przewidywanych konsekwencji społecznych.

    Czy podawane są rzeczywiście koszty wprowadzenia zmian, niech świadczy rządowy projekt ustawy o ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia. W pkt. XXV uzasadnienia projektu stwierdzono, cytuję: ˝Wprowadzenie w życie ustawy o ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia nie spowoduje dodatkowych wydatków finansowych z budżetu państwa˝. Już dzisiaj można ocenić rzetelność tej informacji. Nie jest to wypadek odosobniony. Nie funkcjonuje należycie system oceny rezultatów proponowanych zmian.

    Niepokój budzi uchwalanie przepisów, których realizacja nie ma pokrycia w budżecie państwa. Dotyczy to szczególnie niedoszacowania potrzeb pomocy społecznej. Uchwalana co roku ustawa budżetowa od kilku lat zabezpiecza jedynie w około 75% środki pokrywające potrzeby na pomoc społeczną wynikające z innych ustaw. Nie muszę w tym miejscu tłumaczyć, jak taki stan wpływa na pracę ośrodków pomocy społecznej i ocenę funkcjonowania państwa w oczach obywateli, którym ustawy przyznały, może zbyt pochopnie, określone świadczenia.

    Jedynie na końcu tego nienapawającego optymizmem obrazu polskiej legislacji muszę wspomnieć o tym, że przyjęte dzisiaj procedury tworzenia prawa, i to na wszystkich jego etapach, nie zapobiegają zjawiskom patologicznym, o których w ubiegłym roku słyszeliśmy nieustannie.

    Wydaje się konieczne przystąpienie do prac nad ustawą o tworzeniu prawa, która powinna określić bardzo wyraźnie procedury na wszystkich etapach powstawania projektu.

    W 2003 r. Trybunał rozpoznał 18 moich wniosków złożonych, z jednym tylko wyjątkiem, w latach ubiegłych. W zdecydowanej większości Trybunał Konstytucyjny podzielił zarzuty zgłaszane w tych wnioskach.

    Na tym tle wymaga zasygnalizowania jeszcze jeden problem związany z potrzebą wnoszenia przeze mnie jako rzecznika kasacji w sprawach cywilnych po upływie terminu określonego dla strony postępowania. Prawo to zostało mi odjęte w ubiegłym roku właśnie wyrokiem Trybunału. Mówiłem już o tym, prezentując Wysokiej Izbie ubiegłoroczną informację.

    Należy raz jeszcze z naciskiem podkreślić, że w orzeczeniu z 19 lutego 2003 r. Trybunał nie zakwestionował z punktu widzenia zasad konstytucyjnych ani samej możliwości i celowości istnienia szczególnej skargi kasacyjnej, wnoszonej przez podmiot konstytucyjnie powołany do ochrony wolności i praw, ani też wydłużenia wspomnianego wyżej terminu. Wręcz przeciwnie, Trybunał sformułował sygnalizację konieczności wprowadzenia do polskiego systemu normatywnego kasacji w obronie prawa w sytuacjach, gdy prawomocne orzeczenie sądu narusza poręczone konstytucją podstawowe wolności i prawa.

    Godzi się zatem podkreślić, że Wysoka Izba właśnie podjęła prace nad wprowadzeniem instytucji skargi w obronie prawa do przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oby ta instytucja stała się użytecznym środkiem prawnym służącym obronie praw obywateli.

    Drugim elementem wskazanej przed chwilą triady jest obywatelskie prawo do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji zostało zapisane w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej i w wypadku ratyfikowania traktatu konstytucyjnego stanie się prawem obowiązującym we wszystkich państwach członkowskich.

    Jak wygląda realizacja tego prawa w polskiej rzeczywistości?

    Realizacja prawa do dobrej administracji wymaga kompetentnej kadry służącej państwu, społeczeństwu i obywatelowi, który jest stroną postępowania administracyjnego. Kadra ta powinna być dobierana na podstawie konkursu dostępnego dla wszystkich posiadających wymagane kwalifikacje i którego kryteria rozstrzygnięcia muszą być jawne.

    Do mojego biura zwróciła się obywatelka, który zgłosiła swoją kandydaturę w konkursie ogłoszonym na stanowisko w jednym z urzędów wojewódzkich. Ponieważ w wyznaczonym czasie nie została zaproszona na rozmowę kwalifikacyjną, zadzwoniła do urzędu, prosząc o stosowną informację. Dowiedziała się, że konkurs został już rozstrzygnięty i odpowiednia osoba została zatrudniona. Naiwna kandydatka chciała uzyskać informacje o kwalifikacjach osoby zatrudnionej. Odpowiedziano jej, że dane te są objęte tajemnicą, a dokumentacja konkursowa została zniszczona.

    Zbyt często, jeśli nie z reguły ogłoszony konkurs jest fikcją. Zwycięzca został już wybrany przed jego ogłoszeniem. Dotyczy to zarówno administracji centralnej, jak i administracji samorządowej. Dotyczy to konkursów na stanowiska profesorskie na wyższych uczelniach i konkursów na dyrektorów szkół.

    Od 1996 r. nie udało się zbudować w Polsce niezależnego od wpływów politycznych, opartego na kompetencjach, korpusu służby cywilnej. Naruszeniem konstytucji, potwierdzonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, było wprowadzenie w ustawie o służbie cywilnej przez jej nowelizację ustawą z 21 grudnia 2001 r. art. 144a zezwalającego do dnia 31 grudnia 2002 r. na obejmowanie stanowisk w służbie cywilnej bez zachowania obowiązujących procedur, w tym bez konkursu.

    Nie stać Polski na wymianę kadry administracyjnej po każdych wyborach dających zwycięstwo dotychczasowej opozycji. Nie chodzi tylko o olbrzymie koszty związane z wdrażaniem nowych urzędników do obowiązków. Niewspółmiernie wielki jest koszt społeczny. Urzędnik w Polsce, wysokiego i średniego, a nawet najniższego szczebla, wie, że jego praca ma charakter prowizoryczny. Brak jest stabilizacji kadry. Umacnia się przekonanie o służbie na rzecz określonej opcji politycznej, a nie o służbie dla państwa, społeczeństwa i obywateli. Wejście w życie z dniem 1 lipca br. przepisu dotyczącego kwalifikacji dyrektorów generalnych, mam nadzieję, że ułatwi zbudowanie profesjonalnej służby cywilnej.

    W dalszym ciągu występują zjawiska niewypełniania przez administrację swoich obowiązków w stosunku do obywatela. Bardzo często spotykamy się ze zjawiskiem bezczynności ze strony organu administracji. Stan taki jest dla obywatela znacznie gorszy niż uzyskanie negatywnej decyzji, o której możliwości zaskarżenia zostaje pouczony. Wobec bezczynnej administracji obywatel czuje się z reguły bezradny. Dopiero wniesienie przeze mnie w ubiegłym roku skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na bezczynność ministra rolnictwa i rozwoju wsi, który nie rozpoznał odwołania obywatela wniesionego w dniu 11 lipca 1994 r., zdopingowało ministra do wydania decyzji w tej sprawie. Nie był to wypadek odosobniony.

    Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich przyjmuje rocznie dziesiątki tysięcy skarg na funkcjonowanie administracji rządowej i samorządowej. Można oczywiście stwierdzić, że nie jest to wiele, jeśli weźmie się pod uwagę, że administracja wydaje kilkanaście milionów decyzji rocznie. Skargi, które do mnie wpływają, są jednak najczęściej sygnałem zjawisk występujących masowo, a nie tylko w indywidualnych wypadkach będących wynikiem jednostkowego błędu urzędnika. Oceniam, że ok. 50% spraw wpływających do mojego biura mogłoby być załatwionych od ręki we właściwym urzędzie, gdyby urzędnik ˝pierwszego kontaktu˝ zechciał być przewodnikiem obywatela, a nie nieprzystępną wobec niego ˝władzą˝.

    Drugą ważną przyczyną złego funkcjonowania władzy wykonawczej oraz organów samorządu terytorialnego jest stan prawa. Urzędnik powinien mieć jednoznaczną podstawę prawną do wydania decyzji. Tą podstawą ma być obowiązująca norma stanowiąca źródło prawa, a nie instrukcja czy dyrektywa przełożonego. Potwierdził to Trybunał Konstytucyjny, orzekając na mój wniosek złożony wspólnie z prezesem NSA o niezgodności z konstytucją art. 14 § 2 ustawy Ordynacja podatkowa przyjmującego wiążący charakter dla władz podatkowych interpretacji ministra finansów. Urzędnik ma sam, w oparciu o obowiązujące prawo, wydać decyzję, która będzie ewentualnie następnie skorygowana w ramach obowiązujących procedur. Zakwestionowany przepis czynił z interpretacji ministra nieznane polskiej konstytucji źródło prawa i w praktyce przekreślał znaczenie postępowania dwuinstancyjnego w administracji.

    Na ocenę realizacji prawa do dobrej administracji ma niewątpliwie istotny wpływ daleko posunięta bezkarność urzędników. Chodzi mi o zindywidualizowaną odpowiedzialność za popełnione błędy funkcjonariuszy publicznych wszystkich szczebli, począwszy od szczebla najwyższego. Brak ponoszenia konsekwencji przez funkcjonariuszy najwyższego szczebla stwarza atmosferę bezkarności przenoszącą się na szczeble niższe. W bardzo ograniczonym zakresie funkcjonuje w Polsce postępowanie dyscyplinarne. Jeśli już nawet jest wszczęte, to trwa w sposób nieusprawiedliwiony bardzo długo, często kończąc się umorzeniem postępowania z powodu przedawnienia. Zatraciliśmy w naszych środowiskach zawodowych potrzebę samooczyszczania się, uległo degradacji znaczenie przestrzegania w postępowaniu nie tylko norm prawnych, ale także norm etycznych. Jest wprawdzie moda na tworzenie coraz to innych kodeksów etycznych, zanikła niestety moda na egzekwowanie od siebie i od innych przyzwoitego zachowania.

    Nie mogę przy omawianiu prawa do dobrej administracji pominąć naszego największego zagrożenia, jakim jest korupcja. Liczne badania niezależnych organizacji pokazują, że zjawisko korupcji w Polsce jest właściwie powszechne, spychając nasz kraj na nieprzynoszące nam zaszczytu miejsce w siódmej dziesiątce rankingu państw, najgorsze spośród państw, które ostatnio wstąpiły do Unii Europejskiej. Myślę, że przyczyna tak rozprzestrzenionej korupcji tkwi w dużym stopniu w wymienionych już przeze mnie wyżej brakach w funkcjonowaniu państwa. Brak jednoznacznych podstaw prawnych podejmowanych decyzji, niejasne procedury, zbyt duży margines swobodnego uznania ze strony urzędnika, niskie kompetencje merytoryczne, niski poziom etyczny urzędników, brak poczucia służenia obywatelowi i państwu i brak odpowiedzialności są moim zdaniem zasadniczymi powodami dzisiejszego stanu rzeczy.

    Bardzo ważnym i do dzisiaj niedostatecznie wykorzystanym instrumentem do walki z korupcją jest wynikająca z konstytucji (art. 61) i z ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jawność, co do zasady, życia publicznego, a więc też jawność motywów podejmowanych decyzji i to zarówno o charakterze generalnym, jak i indywidualnym. Z nadzieją patrzę obecnie na realizowany z inicjatywy organizacji obywatelskich projekt ˝Przejrzysta gmina˝, który powinien uświadomić wszystkim wartość dla społeczeństwa transparentnego działania organów władzy. Pamiętać trzeba, że ochrona danych osobowych musi być rozumiana jako wyjątek od zasady jawności życia publicznego i nie może dotyczyć spraw publicznych. Osoba stająca na przykład do konkursu na stanowisko w administracji musi się godzić na to, że informacja o jej kwalifikacjach będzie publicznie dostępna, firma biorąca udział w przetargu na inwestycję, w której zaangażowane są środki publiczne, musi godzić się na to, że po rozstrzygnięciu przetargu zostaną ujawnione złożone oferty. Nie można w takim wypadku zasłaniać się tajemnicą handlową.

    W tym kontekście budzić musi szczególny niepokój próba nowelizacji ustawy z 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych. Projektowana zmiana miałaby oddać w ręce urzędnika decyzję, którą z informacji traktować za niejawną. Trzeba pamiętać, że dostęp do informacji publicznej jest zasadą gwarantowaną w konstytucji. Jedynie szczegółowo w ustawie określone wypadki mogą działanie tej zasady ograniczyć.

    Przechodzę obecnie do trzeciej dziedziny, w której realizuje się prawo obywatela do dobrego państwa - prawo do sprawnego, niezależnego wymiaru sprawiedliwości i rozpatrzenia sprawy przez niezawisłego sędziego w rozsądnym terminie. Od dawna panuje opinia, że wymiar sprawiedliwości jest najsłabszym filarem, na którym ma się opierać budowa państwa prawnego. W działaniach wymiaru sprawiedliwości można obserwować ostatnio oznaki pewnej poprawy. Następuje bardzo powolne, ale jednak, nadrabianie zaległości i skracanie tym samym czasu oczekiwania na prawomocne rozstrzygnięcie sprawy. Daleko jesteśmy jednak od stanu, który pozwalałby na stwierdzenie, że wymiar sprawiedliwości funkcjonuje sprawnie. Trzeba podkreślić, że zarówno normy konstytucyjne, jak i przepisy ustawowe dobrze zabezpieczają niezależność sądów i niezawisłość urzędu sędziowskiego. Ta niezawisłość zależy oczywiście nie tylko od uregulowania ustawowego, ale od osobowości sędziego, przyjętego przez niego systemu wartości.

    W funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości występuje wiele spraw, które rzutują na ocenę realizacji prawa do dobrego państwa. Dostępność do sądu jest utrudniona przez stosunkowo wysokie koszty postępowania, a decyzja o zwolnieniu od ponoszenia kosztów ma w wysokim stopniu charakter arbitralny. Człowiek w trudnej sytuacji materialnej, a w takiej jest większa część polskiego społeczeństwa, ma zasadnicze trudności w korzystaniu z fachowej pomocy prawnej przy wszczynaniu postępowania i w trakcie trwania procesu. Nakłada się na to także bardzo niski poziom świadomości prawnej obywateli.

    W dalszym ciągu problemem sądownictwa jest przewlekłość postępowania, wyznaczanie wielu terminów rozpraw dzielonych długimi okresami. Stawia to pod znakiem zapytania realizację jednej z podstawowych zasad procesowych, zasady koncentracji materiału dowodowego. Dotykam w tym miejscu istotnego zagadnienia, jakim jest przygotowanie rozprawy, organizacji jej przebiegu. Sąd powinien korzystać przy tym z pomocy dobrze funkcjonującego sekretariatu, a także asystentów sędziów. Sąd musi mieć także wsparcie w instytucjach zewnętrznych, na przykład w dobrze funkcjonującej poczcie. Na sprawność pracy sądów rzutuje też stopień wiarygodności zaświadczeń lekarskich wydawanych stronom postępowania i świadkom. Do stopnia wiarygodności tych zaświadczeń można mieć niestety nadal bardzo poważne zastrzeżenia.

    Przewlekłość postępowania może prowadzić do naruszenia innych, poza prawem do sprawnie działającego sądu, praw i wolności konstytucyjnych. Zilustruję to przykładem z mojej działalności. W 2003 r. Sąd Okręgowy w Warszawie, w sprawie o ochronę dóbr osobistych wydając zarządzenie zabezpieczające, zakazał pozwanej redakcji jednego z dzienników jakichkolwiek publikacji na temat powoda, osoby wkraczającej w sferę działalności publicznej. Uznając wadliwość takiego zarządzenia, przystąpiłem do sprawy i wniosłem zażalenie na to postanowienie. Mimo że od wniesienia zażalenia upłynęło 8 miesięcy, do dnia dzisiejszego nie został wyznaczony termin posiedzenia sądu odwoławczego. Takie działanie sądu jest w rzeczywistości stosowaniem cenzury prewencyjnej wyraźnie zakazanej przez konstytucję.

    Trzeba mieć nadzieję, że wprowadzone ostatnio zmiany procedur sądowych przyczynią się do znacznej poprawy sprawności postępowania przed sądami. Duże nadzieje stwarza jeszcze stale w zbyt skromnym stopniu wykorzystywana instytucja mediacji. Wprowadzenie ostatnio przez Wysoką Izbę do polskiego porządku prawnego środka odwoławczego w przypadku przewlekłego procesu wydaje się rozwiązaniem trafnym.

    Tak jak można zauważyć poprawę działania sądownictwa, tak niepokój budzi sytuacja w prokuraturze. Zbyt częste są zarzuty dotyczące kierowania się przez prokuraturę względami politycznymi. Z perspektywy mojego biura widać brak konsekwencji polityki prokuratury w zakresie występowania z wnioskami o zastosowanie aresztu tymczasowego. Nadużywana jest też podstawa umorzenia postępowania karnego z powodu znikomego stopnia społecznej szkodliwości czynu. Widoczny jest w niektórych sprawach oportunizm prokuratorski, przewlekłość w prowadzeniu postępowania, w innych natomiast gorliwość we wszczęciu postępowania i jego intensywność budzą wątpliwości co do obiektywizmu prowadzącego sprawę prokuratora. Wydaje się konieczne rozdzielenie urzędów ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego.

    Problemem staje się dostęp do bezpłatnej pomocy prawnej. Sprawa ta wymaga generalnego uregulowania. Nie da się przecenić na tym obszarze aktywności samych obywateli. Na szczególne podkreślenie zasługuje rola studenckich poradni prawnych (tzw. klinik prawa), świadczących nieodpłatnie usługi dla osób, którym kondycja materialna i sprzęgnięta z nią najczęściej niezaradność nie pozwala na skorzystanie z pomocy adwokata lub radcy prawnego. Zagrożenie dla poszerzania takiej prospołecznej praktyki (będącej udziałem nie tylko studentów, ale również w pełni wykwalifikowanych prawników) stanowią rozwiązania obecnej ustawy o VAT. Zgodnie z tą ustawą nawet nieodpłatne świadczenie usług prawniczych podlega opodatkowaniu. Wpływa to hamująco na angażowanie się korporacji prawniczych w niesienie pomocy prawnej osobom ubogim. Chcę wyraźnie podkreślić, tak jak to uczyniłem w piśmie do ministra finansów, że zadaniem państwa jest stworzenie ram prawnych, w tym w zakresie podatków, promujących niesienie takiej pomocy, a nie, jak obecnie, wręcz zniechęcających do jej niesienia. Trwają prace nad projektem ustawy o pomocy prawnej. Wprowadza ona pojęcie działalności pro bono, czyli usług świadczonych przez prawników społecznie i, co za tym idzie, nieodpłatnie. Jeżeli jednak nadal będzie obowiązywać od nich VAT, to prawnicy po prostu przestaną udzielać bezpłatnej pomocy prawnej. Jednak z satysfakcją pragnę poinformować Wysoką Izbę, że po mojej tegorocznej wizycie w woj. śląskim, doceniając wagę problemu dostępu do konsultacji prawnej, wojewoda śląski zlecił swoim prawnikom udzielanie nieodpłatnych porad dla obywateli w siedzibach urzędów w Katowicach, Bielsku-Białej i Częstochowie.

    Wymaga wzmocnienia pozycja w procesie karnym osób pokrzywdzonych oraz zapewnienia im należnej ochrony i możliwości uzyskania zadośćuczynienia. Należałoby przyspieszyć prace nad projektem ustawy o państwowym funduszu kompensacyjnym. Niepokój musi budzić także fakt, że - sygnalizowane przeze mnie już w ubiegłym roku - sprawy dotyczące wypadków drogowych, w wyniku których pokrzywdzony poniósł śmierć lub doznał ciężkiego uszczerbku na zdrowiu, oraz sprawy mające za przedmiot błąd w sztuce lekarskiej, doniosłe z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych wartości życia i zdrowia, są prowadzone zbyt często przez prokuratorów bez należytego zwracania uwagi na prawa osób pokrzywdzonych. Moja ocena w tym zakresie została podzielona przez Prokuraturę Krajową. W końcu maja 2003 r. skierowałem do wszystkich wojewodów prośbę o informacje na temat działań mających na celu wsparcie osób skrzywdzonych w wyniku przestępstw. Chodzi o rekompensatę strat, pomoc materialną, wsparcie prawne, medyczne i psychologiczne. Ma to posłużyć do stworzenia szczegółowej informacji o lokalnej i ogólnopolskiej sieci pomocy dla ofiar przestępstw, tworzonej przez instytucje, urzędy i organizacje zarówno rządowe, jak i pozarządowe. W tym roku przystąpiliśmy w moim biurze, wspólnie z organizacjami obywatelskimi i przedstawicielami zainteresowanych resortów, do opracowania założeń Narodowego Programu Pomocy Ofiarom Przestępstw.

    Panie Marszałku! Panie Posłanki! Panowie Posłowie! W 2003 r. wpłynęło do mnie 55 286 spraw (czyli o 3187 więcej niż w 2002 r.). Co do tej liczby, to nasuwa się zasadnicza uwaga, że zadowoleni do rzecznika nie piszą. Aktualne pozostaje zatem pytanie, na ile moje ustalenia i obserwacje mogą oddawać rzeczywisty stan przestrzegania wolności i praw człowieka i obywatela w Polsce. Pragnę przypomnieć, że nie pełnię wyłącznie roli ˝skrzynki na listy˝ i niektóre zagadnienia podejmuję z własnej inicjatywy, wykorzystując po temu szeroką gamę przysługujących mi środków prawnych, w tym m.in. wizytacje przeprowadzane w terenie. Ujmując rzecz statystycznie, w 2003 r. skierowałem 294 wystąpienia problemowe (w tym 104 o podjęcie inicjatywy prawodawczej), 14 wniosków do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności przepisów z aktami wyższego rzędu, 9 zawiadomień o przystąpieniu do postępowania ze skargi konstytucyjnej, 3 pytania prawne, jak również 29 rewizji nadzwyczajnych do Sądu Najwyższego, 7 skarg do Naczelnego Sądu Administracyjnego, 47 kasacji do Sądu Najwyższego w sprawach karnych, 2 wnioski do sądu okręgowego w sprawach o wykroczenia. W okresie objętym informacją rozpatrzono 38 705 nowych spraw, w tym 17 352 z nich podjęto do prowadzenia, a w 19 875 wskazano wnioskodawcy przysługujące mu środki działania. W 109 sprawach zwrócono się o uzupełnienie wniosku, 461 przekazano według właściwości. Równocześnie w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich przyjęto 3504 interesantów oraz przeprowadzono 16 244 rozmowy telefoniczne z interesantami, udzielając stosownych wyjaśnień i porad. Oceniam, że około 30% spraw nie leży w moich kompetencjach. Z całej reszty 30% jest bezzasadnych, a połowa jest rozstrzygana pozytywnie dla skarżących.

    W informacji za 2003 r. podkreślam w szczególności, że nadal musi wzrastać aktywność obywatelska, traktowana jako najlepszy środek przeciwdziałania bezradności i marginalizacji społecznej, będącej najczęściej skutkiem rosnącego bezrobocia, generującego ludzką biedę i nieszczęście. Nieodmiennie deklaruję wielopłaszczyznową pomoc organizacjom obywatelskim w ramach prowadzonych przez siebie licznych programów aktywizacyjnych, takich jak: ˝Ruch przeciw bezradności społecznej˝, ˝Edukacja dla rozwoju˝, ˝Pro Publico Bono˝, ˝Społeczeństwo obywatelskie na rzecz prawa dostępu do informacji publicznej˝, ˝Poradnictwo obywatelskie i prawne˝. W ramach tych działań jestem organizatorem lub współorganizatorem wielu konferencji i spotkań służących prowadzeniu debaty publicznej i formułowaniu wniosków do władz. Uważam, że zadaniem rzecznika praw obywatelskich jest wspieranie budowy społeczeństwa obywatelskiego. Z wielką uwagą obserwuję wdrażanie ustawy o organizacjach pożytku publicznego i wolontariacie, starając się także wspierać organizacje obywatelskie w poznawaniu i stosowaniu tej ustawy. Z satysfakcją obserwuję coraz częstsze zrozumienie organów samorządowych dla ruchu obywatelskiego i traktowanie organizacji obywatelskich jako partnera w wykonywaniu zadań publicznych, a nie jedynie jako klienta czekającego na finansowe wsparcie.

    Podstawowym problemem, który musiał pozostać w centrum zainteresowania rzecznika praw obywatelskich, jest bezrobocie. Traktuję bezrobocie jako katastrofę społeczną i to nie tylko w aspekcie ekonomicznym, ale przede wszystkim humanitarnym. Bezrobocie prowadzi do degradacji osobowości osób dotkniętych tą katastrofą przez dłuższy czas. Nie są rzadkie wypadki, że osoby przez dłuższy czas bezrobotne nie zgłaszają się do oferowanej im pracy. Potrzebne są nie tylko działania nastawione na tworzenie miejsc pracy, ale również działania terapeutyczne skierowane przeciwko postawie rezygnacji z poprawienia swojej sytuacji życiowej. Niezmiernie ważne jest chronienie dzieci osób pozbawionych pracy przed przejęciem od swoich rodziców postawy bierności. Zastanawiają się niektórzy, jak wykorzystać korzyści płynące ze wzrostu gospodarczego, jak wykorzystać większe, niż planowano, wpływy do budżetu państwa. Uważam, że należy zainwestować w edukację tych, którzy mają najtrudniejszy do niej dostęp, w edukację dzieci z rodzin dotkniętych długotrwałym bezrobociem. Potrzebne jest utworzenie funduszu stypendialnego dla tej młodzieży dającego szansę edukacji każdemu dziecku rodziców bezrobotnych.

    Sytuacja na rynku pracy powoduje skłonność niektórych pracodawców do naruszania prawa pracy. Mam tu na myśli wypadki nieterminowego wypłacania wynagrodzenia, stwarzania warunków pracy nieodpowiadających podstawowym zasadom bhp, zmuszania pracowników do tzw. samozatrudniania celem odejścia od stosowania norm prawa pracy oraz przerzucania na pracowników niektórych kosztów pracy.

    Drugim obok bezrobocia zasadniczym problemem jest ochrona zdrowia. Nie ma powodów, aby omawiać błędy zawarte w ustawie z 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, wytknięte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia tego roku. Muszę jednak stwierdzić, że jeszcze przed uchwaleniem tej ustawy kilkakrotnie występowałem do premiera i ministra zdrowia o dokonanie koniecznych zmian w obowiązującym wówczas systemie kas chorych, a nie dokonywanie ryzykownej i cofającej reformę centralizacji systemu ochrony zdrowia. Podstawowe znaczenie ma uchwalenie ustawy, która zapobiegnie powstaniu chaosu grożącego systemowi ochrony zdrowia po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Trzeba zdać sobie sprawę, że projekt ustawy, który znajduje się w Sejmie, musi być uchwalony w najbliższych tygodniach. Oznacza to brak możliwości prowadzenia pogłębionej debaty nad systemem ochrony zdrowia uwzględniającej zebrane dotychczas doświadczenia Polski i innych państw.

    Ustawa, którą - mam nadzieję - uchwali parlament, musi mieć siłą rzeczy charakter prowizoryczny. Ważne jest, żeby ustawa ta nie blokowała możliwości dokonania gruntownej reformy. Już obecnie należy rozpocząć debatę poświęconą takiej reformie, debatę uwzględniającą społeczne, ekonomiczne i prawne uwarunkowania reformy. Powinni w niej wziąć udział przedstawiciele wielu zainteresowanych reformą środowisk. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że ta reforma adresowana jest do całego społeczeństwa. Zwrócono się do mnie jako rzecznika praw obywatelskich o pomoc w zorganizowaniu takiej debaty, wolnej od walki politycznej. Wyrażam w tym miejscu wobec Wysokiej Izby gotowość daleko idącej pomocy mojego biura i mojej własnej przy ustalaniu założeń reformy ochrony zdrowia.

    Po wejściu do Unii powstaje nowe zjawisko wyjazdu licznych lekarzy specjalistów do pracy w innych państwach Unii. Rozmiary tego zjawiska mogą być niepokojące dla dobra pacjentów. Czy nie należy odwrócić tego trendu i nadwyżkę miejsc szpitalnych, szczególnie w rejonach Dolnego Śląska, przeznaczyć na obsługę pacjentów zagranicznych? Niech lekarze leczą cudzoziemców w Polsce, nie pozostawiając polskich pacjentów bez opieki i mogąc realizować swoje ambicje zawodowe w kraju.

    Nie mogę przy omawianiu stanu ochrony zdrowia nie podkreślić stwierdzanego przez moje biuro stosunkowo częstego naruszania praw pacjenta. Mnożą się błędy lekarskie, bardzo utrudnione jest dochodzenie roszczeń przez poszkodowanych, wstrzymane zostały prace nad projektem ustawy o odpowiedzialności zawodowej lekarzy.

    Brak stabilności rozwiązań cechuje sferę szeroko pojmowanego prawa do zabezpieczenia społecznego, z której pochodzi bardzo wiele skarg kierowanych do rzecznika. Społeczny sprzeciw budzą w szczególności działania zmierzające do weryfikacji już przyznanych świadczeń rentowych, ich odbierania, zawieszania albo zmniejszania wysokości. Generalnie zabiegi te są traktowane przez świadczeniobiorców jako zamach na prawa przez nich słusznie nabyte.

    Na realizację oczekują zgłaszane wcześniej przeze mnie problemy braku uregulowania tzw. zastępczego wynagrodzenia, czyli zastępczej podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, w wysokości najniższego wynagrodzenia. Dotyczy to pracowników zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy za okresy ubezpieczenia, w których nie można wskazać faktycznej podstawy wymiaru składek z uwagi na brak dokumentacji płacowej.

    Utrzymują się trudności z finansowaniem środków pomocy społecznej, które są nadal niewystarczające w stosunku do istniejących potrzeb. W kwietniu 2004 r. zaskarżyłem do Trybunału Konstytucyjnego art. 12 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, przewidujący uprawnienie do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Rozwiązania te mogą stanowić zachętę do ustalania swojego statusu jako osoby formalnie samotnej, i to bez względu na potrzeby dzieci. Podzielam stanowisko rzecznika praw dziecka, który zarzucił temu rozwiązaniu prawne i faktyczne dyskryminowanie dzieci rodziców pozostających w związkach formalnych oraz dzieci rodziców niepozostających w takich związkach, ale którzy zgodzili się wychowywać swe dzieci razem. Efektem wprowadzenia przepisów w kwestionowanym kształcie będzie zachwianie równowagi finansów publicznych z uwagi na znaczącą liczbę małżeństw, które wraz ze swoimi dziećmi funkcjonują na granicy lub poniżej progu określającego uprawnienie do wsparcia. Osoby te w stosunkowo krótkim czasie mogą spełnić wymogi przewidziane w ustawie, ustalając formalnie swój status jako osoby samotnie wychowujące dziecko wyłącznie w celu uzyskania uprawnień do dodatku. Znaczący wzrost liczby pozwów rozwodowych świadczy o tym, że ten mechanizm zaczął działać.

    Na osobną wzmiankę zasługuje niestety organizacja wypłacania zasiłków dla osób samotnie wychowujących dzieci. Nie został wykorzystany kilkumiesięczny okres spoczywania ustawy, który jest przecież przeznaczony na wdrożenie ustawy w życie. Wiem od kobiet samotnie wychowujących dzieci, z którymi spotykałem się kilkakrotnie, że urzędy samorządowe przed wejściem w życie ustawy najczęściej nie przyjmowały wniosków i dokumentów, argumentując to tym, że ustawa jeszcze nie obowiązuje. Efektem były te sceny, które mogliśmy obserwować w Szczecinie i innych miastach.

    W dalszym ciągu ponawiam swój postulat zgłaszany przed Wysoką Izbą już dwukrotnie, że jest potrzebne utworzenie resortu do spraw rodziny i młodzieży. Usytuowanie problemów rodziny i młodzieży w różnych resortach, i to nie w centrum ich zainteresowania, prowadzi do marginalizacji tej podstawowej dla rozwoju społeczeństwa problematyki.

    Stałego monitorowania wymaga problem przemocy w rodzinie oraz ochrony dzieci i młodzieży przed promocją przemocy, wulgarności i przekazami obscenicznymi w środkach masowego przekazu. Na tej sali nie muszę przypominać o toczących się pracach parlamentarnych nad obywatelskim projektem ustawy o zwalczaniu szkodliwych przekazów w mediach dla małoletnich odbiorców i wielokrotnie podkreślanej przeze mnie potrzebie sfinalizowania tych prac.

    W roku 2003 poświęciłem wiele uwagi problematyce edukacji narodowej. Stan edukacji narodowej budzić musi troskę. Niekonsekwentnie wprowadzona reforma edukacji, obrona za wszelką cenę skamieliny ustawodawczej, jaką jest niewątpliwie Karta nauczyciela, powoduje, że brak nam nowoczesnego systemu edukacji. Nie mogą tego obrazu zmienić nieliczne elitarne szkoły, rzeczywiście prowadzone wbrew występującym przeszkodom na najwyższym poziomie. Przeciętna jest jednak bardzo niska, odbiegająca od standardów europejskich i niestety, co pokazały tegoroczne egzaminy gimnazjalistów, wykazująca tendencję spadkową.

    Wspólnie z organizacjami obywatelskimi dokonaliśmy diagnozy stanu edukacji i przedstawiliśmy wnioski dotyczące sposobów jego poprawy. Materiały te zostały opublikowane. Panu prezydentowi Kwaśniewskiemu przedstawiłem propozycję powołania obywatelskiej rady edukacyjnej, której zadaniem byłyby: opracowanie wizji edukacji narodowej na najbliższe 20 lat oraz czuwanie nad realizacją tej wizji niezależnie od aktualnie sprawującej władzę opcji politycznej.

    Nie jest ważny podział szkół na publiczne i niepubliczne, ważne jest to, aby polskie szkoły były szkołami obywatelskimi, wychowującymi dobrych, aktywnych obywateli Polski i Europy. Konieczne jest rozpoczęcie debaty narodowej dotyczącej obywatelskiego wychowania.

    Nie zostały wprowadzone w życie przepisy o radach szkolnych na szczeblach samorządowych. Nie we wszystkich szkołach funkcjonują takie rady. Brak jest wypracowanej koncepcji na włączenie rodziców w życie szkoły.

    Nie należy łatwo się zgadzać na likwidację w związku z niżem demograficznym małych szkół, szczególnie w obszarach wiejskich. Są to przeważnie jedyne ośrodki kulturotwórcze, których zachowanie ma zasadnicze znaczenie dla jakości życia mieszkańców.

    W Polsce brak jest rozwiązań systemowych w zakresie budownictwa socjalnego. Uniemożliwia to skuteczną pomoc ze strony władz publicznych osobom bezdomnym. Bardzo trudna staje się sytuacja lokatorów w prywatnych kamienicach. Nie stworzono odpowiedniego systemu zamiany mieszkań z zachowaniem praw chroniących lokatorów. Zawiłe i niespójne są przepisy dotyczące przyznawania dodatków mieszkaniowych. Podobnie niespójne są przepisy odnoszące się do spółdzielni mieszkaniowych.

    Od wielu lat niska jakość jest charakterystyczną cechą ustawicznie modyfikowanych unormowań kształtujących zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych żołnierzy zawodowych i innych funkcjonariuszy, tzw. służb mundurowych.

    Nie zostały dotychczas zakończone prace nad regulacjami dotyczącymi zasady rozliczeń kosztów zużycia wody i odprowadzania ścieków pomiędzy właścicielami budynków a osobami zajmującymi w nich poszczególne lokale. Wadliwy jest mechanizm zatwierdzania obowiązujących w tym zakresie taryf.

    W zakresie obrotu nieruchomościami i ochrony własności, a także prywatyzacji i reprywatyzacji reagowałem na przedstawione problemy za pomocą przysługujących mi środków prawnych. Problem rekompensat dla osób, które zostały pozbawione po II wojnie światowej mienia położonego na Kresach Wschodnich II Rzeczypospolitej, znalazł wstępne rozstrzygnięcie w wyroku z dnia 22 czerwca 2004 r. Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu. Jak wiadomo, Trybunał nie zasądził, przynajmniej na tym etapie postępowania, zadośćuczynienia. Uznał bowiem, że kwestia ta nie jest jeszcze gotowa do rozstrzygnięcia. Zaprosił natomiast strony postępowania do przedłożenia w terminie 6 miesięcy stanowisk w kwestii finansowej lub poinformowania o polubownym załatwieniu sprawy. Jednocześnie Trybunał orzekł, że Polska musi zapewnić realizację tzw. uprawnienia zabużańskiego nie tylko skarżącemu, ale i pozostałym uprawnionym do ekwiwalentu za mienie zabużańskie. Orzekł więc niewątpliwie co do zasady. Mój komentarz do tego wyroku jest krótki: władze nie zrobiły nic, aby skutecznie rozwiązać problem roszczeń zabużan. Sprawę można było załatwić bez wydawania pieniędzy, przekazując uprawnionym rekompensatę w naturze, choćby w postaci nieruchomości skarbu państwa. Uchwalono jednak przepisy faktycznie uniemożliwiające takie rozwiązanie, które zresztą na mój wniosek obalił polski Trybunał Konstytucyjny. Problem ten będzie pozostawał w moim stałym zainteresowaniu, jego ostateczne rozwiązanie bowiem może mieć wręcz precedensowe znaczenie dla bardziej ogólnego zagadnienia reprywatyzacji. Nie jest rozwiązany także stale odkładany problem podjęcia obsługi zobowiązań wynikających z emitowanych przez państwo przed 1 września 1939 r. papierów wartościowych, pozostających nadal w dyspozycji niektórych obywateli.

    Niewystarczająca jest ochrona konsumencka, pomimo sieci organów, w tym także społecznego działania, wyspecjalizowanych w tej ochronie. Nadal działają bezkarnie różni przedsiębiorcy, którzy wypracowanymi metodami socjotechnicznymi doprowadzają licznych, często niezamożnych, obywateli do niekorzystnego rozporządzenia swoim mieniem. Pozostaję w przekonaniu, że ostatnio uchwalona (17 czerwca br.) przez Wysoki Sejm ustawa zakazująca działalności w systemie argentyńskim spełni swoje zadanie, bez uszczerbku dla osób, które z tego systemu, mimo jego oczywistych wad, korzystają. Wymaga przeanalizowania sprawa pośrednictwa różnych podmiotów na rzecz banków w zakresie udzielania kredytów w systemie ratalnym. Zjawisko to jest bowiem bardzo rozpowszechnione, pomimo nieuregulowania go w Prawie bankowym. Skargi obywateli dotyczyły też pobierania przez banki różnego rodzaju dodatkowych opłat. Występują nadal w systemie bankowym niedopuszczalne przez prawo cywilne klauzule umowne, np. odnoszące się do cesji wierzytelności bez zgody kredytobiorcy lub zmiany oprocentowania kredytu. Muszę jednak podkreślić bardzo dobrą współpracę z Zarządem Związku Banków Polskich.

    W sposób niepokojący odradza się lichwa, będąca zwykłym karalnym na podstawie art. 304 Kodeksu karnego wyzyskiem. Jest uderzające, że sprawy takie z reguły nie skutkują wszczynania postępowania przez prokuraturę. Popieram prace parlamentarne nad ustawą o zwalczaniu lichwy.

    Znaczący liczbowo wymiar miały sygnalizacje obywateli wadliwego prawnie, a ponadto bezwzględnego działania firm windykacyjnych.

    Wiele zastrzeżeń budzi funkcjonowanie zakładów ubezpieczeń, zwłaszcza co do zaniżania wypłacanych przez nie odszkodowań.

    Jako odrębny problem kwalifikowano ochronę odbiorców usług telekomunikacyjnych, zwłaszcza korzystających z możliwości połączeń z numerami rozpoczynającymi się od oznaczeń: 0-700. Są już i nowe numery. W moim przekonaniu jedyną gwarancją ochrony interesów obywateli byłaby sprzedaż takich usług jedynie na wyraźne życzenie klienta.

    Liczne wątpliwości zgłaszałem w zakresie nakładania podatków, innych danin publicznych i różnych opłat, określania podmiotów i przedmiotów opodatkowania oraz stawek podatkowych, a także zasad i trybu przyznawania ulg i umorzeń, jak również kategorii podmiotów zwolnionych od tych świadczeń. Mimo upływu ponad 6 lat od wejścia w życie konstytucji nie wszystkie przepisy prawa z tych dziedzin zostały przystosowane do wymogów art. 217 i 92 konstytucji. W szczególności prawo daninowe nadal cechuje, oprócz innych wad, niepewność i nieprzewidywalność rozwiązań. Na te wyjątkowo dotkliwe dla obywateli niedostatki zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 maja 2004 r., wydanym w wyniku mojego i prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosku, w którym zostały zakwestionowane niektóre unormowania Ordynacji podatkowej. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego było miażdżące. Trybunał uznał, że zawarta w art. 24b § 1 Ordynacji podatkowej klauzula generalna dotycząca obejścia prawa podatkowego nie spełnia konstytucyjnych wymogów przyzwoitej legislacji. Zaskarżone unormowanie nie realizuje wymogu należytej określoności zobowiązań podatkowych. Niejasność i wieloznaczność zaskarżonej regulacji sprawia, że obywatel nie ma możliwości przewidzenia konsekwencji prawnych swoich działań. Stan taki narusza zasadę pewności prawa, wchodzącą w zakres zasady demokratycznego państwa prawnego.

    W kontekście prawa podatkowego na szczególną uwagę zasługuje nieliczące się z konsekwencjami opodatkowanie w zeszłym roku podatkiem dochodowym stypendiów zagranicznych, które otrzymują polscy naukowcy. Fundatorzy tych stypendiów zagrozili wstrzymaniem ich przyznawania polskim obywatelom. Cieszę się, że interweniując w tej sprawie, otrzymałem wsparcie wielu instytucji, takich jak Polska Akademia Umiejętności czy Polska Akademia Nauk, a przede wszystkim, że znalazłem zrozumienie u ministra finansów.

    Wysoka Izbo! Zagadnieniem, które musiało pozostawać w centrum zainteresowania sprawowanego przeze mnie urzędu, jest bezpieczeństwo obywateli. Występuje powszechne zjawisko poczucia zagrożenia przestępczością. Dotyczy to zarówno popełniania stosunkowo drobnych przestępstw, głównie kradzieży, jak i tych najważniejszych, zabójstw, gwałtów, porwań, wymuszeń, haraczy, dokonywanych z reguły przez zorganizowane grupy przestępcze. W ostatnim czasie poważnym problemem stało się zapewnienie bezpieczeństwa podczas imprez masowych, zwłaszcza w toku i po zakończeniu spotkań piłkarskich. Obywatele w kierowanych do mnie listach domagają się szybkich i skutecznych działań organów ścigania, które to postulaty nie zawsze zostają spełnione. Przyczyn takiego stanu rzeczy należy upatrywać nie tylko w niedostatkach materialnych i organizacyjnych, z jakimi od lat borykają się organy prokuratury i policji, ale także w braku upowszechniania lokalnych inicjatyw społecznych wspierających działania tych organów.

    Pogłębiają się niedostatki polskiego systemu penitencjarnego. Rzadko słyszy się już dzisiaj zarzuty pod adresem obowiązującego Kodeksu karnego, że jest on zbyt liberalny. Rzeczywistość jest inna i w oparciu o ten kodeks polskie sądy prowadzić mogą racjonalną, także bardzo surową politykę karną. Od lata 2000 r. wzrosła w Polsce liczba osób pozbawionych wolności z około 56 tys. do około 81 tys. obecnie. Przekroczone zostały w polskich zakładach karnych obowiązująca normy odnoszące się do powierzchni celi, przypadającej na jednego więźnia. Tegoroczne protesty w zakładach karnych są sygnałem, że nie da się w dalszym ciągu nie zauważać tego problemu. Norma 3 m2 na więźnia pozwala w Polsce na osadzenie do 69 tys. osób. Przypominam, że obecnie jest umieszczonych 81 tys. osób. Znacznie większym problemem jest to, że ponad 30 tys. osób jest prawomocnie skazanych na karę pozbawienia wolności i nie ma gdzie ich umieścić. Te osoby narażone są na największą demoralizację. Mogą sobie bowiem kpić z wymiaru sprawiedliwości. Trzeba albo drastycznie zwiększyć liczbę miejsc w zakładach karnych, co jest przedsięwzięciem niezwykle drogim, albo przestawić politykę karną na stosowanie w większym zakresie kar bez pozbawienia wolności i oddziaływanie na skazanego środkami probacyjnymi i przez kuratora. Ten drugi kierunek wydaje się znacznie bardziej racjonalny. W tym samym kierunku zmierza rekomendacja konferencji, zorganizowanej w grudniu 2003 r. przy współudziale mojego biura pod patronatem marszałka Senatu. W tym samym kierunku zmierza podjęta w dniu 3 czerwca uchwała Senatu Rzeczypospolitej. Realizacja tzw. sprawiedliwości naprawczej jako kierunku polityki karnej, praca na cel społecznie użyteczny osób skazanych jako alternatywa dla kary pozbawienia wolności zdobywa coraz więcej zwolenników. Chodzi teraz o to, aby w sposób dostateczny zapewnić stronę organizacyjną jej wykonywania.

    Likwidacja wielu garnizonów i jednostek wojskowych powodowała w ubiegłym roku uzasadnioną frustrację i obawy kadry co do dalszych perspektyw pełnienia służby. Byli żołnierze zawodowi w wielu wypadkach nie mogą odnaleźć się na cywilnym rynku pracy, a tzw. pomoc rekonwersyjna ze strony organów wojskowych najczęściej okazuje się niewystarczająca. W niektórych jednostkach wojskowych odrodziło się, jakkolwiek z mniejszym nasileniem i najczęściej w zmienionych formach, naganne zjawisko nieformalnych praktyk, potocznie określanych mianem ˝fali˝. Nadal krytykowane jest pobieżne badanie poborowych, przeciążenie dodatkowymi obowiązkami, pełnienie służby z dala od miejsca zamieszkania oraz stan higieny osobistej. Analiza skarg policjantów i pozostałych funkcjonariuszy służb mundurowych świadczy o tym, iż pogłębia się problem nierespektowania przez przełożonych praw tej grupy zawodowej zawartych w przepisach pragmatycznych, w tym roli i uprawnień działaczy związkowych. Dochodziło do przedmiotowego traktowania podwładnych, naruszania ich godności osobistej, a nawet do przypadków znęcania się psychicznego.

    Wspólną bolączką środowisk mundurowych są warunki socjalne, spowodowane miedzy innymi skromnymi uposażeniami i niedotrzymywaniem przez decydentów zapowiedzi ich podwyżek. Wizytując w bieżącym roku woj. śląskie, dokonałem niezapowiedzianej wcześniej kontroli kilku komisariatów. Warunki pracy funkcjonariuszy Policji, jakie zobaczyłem, są przerażające. Brak podstawowych urządzeń, stare, często prywatne meble, rozlatujące się maszyny do pisania, nadające się bardziej do muzeum techniki. Na ścianach jako godła państwa polskiego widziałem wizerunki orła z okresu PRL z domalowaną koroną. Pocieszające było to, że pomieszczenia aresztantów nie budziły zastrzeżeń.

    Trafiającą do mnie korespondencję trudno uznać za odzwierciedlającą problemy osób należących do grup mniejszości narodowych i etnicznych. Piszą bowiem do mnie tylko ci, którzy wiedzą o moim urzędzie i oczekują pomocy. Zwraca uwagę wyjątkowo mała, w stosunku do wszystkich przesyłanych do mnie listów, liczba skarg dotyczących przejawów dyskryminacji ze względu na przynależność do innego narodu niż polski. W świetle tych okoliczności pozytywnie na ogół należy oceniać politykę organów władz publicznych w kwestiach zachowania praw do własnej kultury, tradycji i języka ojczystego mniejszości narodowych i etnicznych. Stan zaawansowania prac nad projektem oczekiwanej od dawna w tym zakresie ustawy budzi nadzieję na szansę wejścia jej w życie w stosunkowo niedługim czasie. Pozwoli to niewątpliwie na wzmocnienie gwarancji prawnych dla tej grupy obywateli polskich. Wymaga tego w szczególności, konsekwentnie sygnalizowane przeze mnie od lat, położenie Romów, a zwłaszcza zaliczanej do tej mniejszości grupy Bergitka Roma.

    Uregulowania ustaw z dnia 13 czerwca 2003 r.: o cudzoziemcach oraz o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, stanowią kolejny znaczący krok ku pełnemu dostosowaniu do standardów unijnych. Należy pokreślić, że są one znacznie korzystniejsze dla zainteresowanych, między innymi poprzez wprowadzenie wielu nowych instytucji, na przykład pobytu tolerowanego. Nie znaczy to jednak, że nie odnotowuje się w Polsce przejawów braku tolerancji dla mniejszości. Wspomnę jedynie o tragicznym zdarzeniu w Bolesławcu, gdzie został zamordowany przez młodych bandytów 19-letni chłopak, od dziecka żyjący w Polsce, którego jedyną ˝winą˝ był czarny kolor skóry.

    W tym roku zorganizowałem wspólnie z organizacją obywatelską ˝Otwarta Rzeczpospolita˝ konferencję poświęconą tolerancji, na którą zaprosiłem przedstawicieli bardzo różnych środowisk.

    W 2003 r. ożywione były moje kontakty na forum międzynarodowym. Z najbardziej istotnych przedsięwzięć należy wskazać, iż byłem inicjatorem ˝Międzynarodowej Karty Skutecznego Ombudsmana˝, która spotkała się z życzliwym przyjęciem w instytucjach obrońców praw człowieka. Chodzi o minimum warunków, jakie musi spełniać określona instytucja, aby była uznana za urząd ombudsmana. Ma to być również rodzaj wzorca służącego państwom dopiero tworzącym instytucje demokratyczne.

    W kwietniu 2003 r. w Atenach brałem udział, jako jedyny uczestnik jeszcze spoza Unii, i wygłaszałem referat na seminarium narodowych ombudsmanów z państw należących do Unii Europejskiej. W dniach 29-30 maja 2003 r. odbyła się w Warszawie międzynarodowa konferencja pod hasłem ˝Ombudsman a prawo Unii Europejskiej˝, na której omówiono zagadnienia praw cudzoziemców, dostępu do informacji oraz pozycji ombudsmana w kontekście prac nad projektem Konstytucji Europejskiej.

    Z kolei mój zastępca, prof. Jerzy Świątkiewicz, w dniach 30 marca-18 kwietnia 2003 r. wystąpił w roli konsultanta w projekcie pomocy dla instytucji ombudsmana Republiki Kirgistanu. W sumie ja, moi zastępcy oraz pracownicy biura czynnie uczestniczyliśmy w niemalże 50 konferencjach, sympozjach i spotkaniach przeprowadzonych w kraju z udziałem przedstawicieli państw obcych i za granicą.

    Nasuwa się uwaga, że integracja państw Europy musi być oparta na wspólnym dla wszystkich systemie wartości, systemie, w którym człowiek jest zawsze celem działania władzy publicznej i nigdy nie powinien być traktowany przedmiotowo jako środek do uzyskania określonych rezultatów. W cywilizacji europejskiej godność ludzka to wartość będąca źródłem wolności i praw. Oddaje to znakomicie Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 30. W swoich działaniach w 2003 r. nieodmiennie dążyłem do tego, by władze publiczne przestrzegały tej konstytucyjnej dyrektywy.

    Na końcu informacji nie mogę pominąć mojej współpracy z mediami. Oceniam ją jako bardzo owocną i korzystną. Mój obowiązek informowania opinii publicznej o swojej działalności zapisany jest w konstytucji i w ustawie o rzeczniku praw obywatelskich. Realizowany był z założeniem, że jawność pracy rzecznika jest zasadą jego funkcjonowania w państwie demokratycznym i że stanowi ona istotny czynnik wspomagający skuteczność działań oraz ważny element w procesie edukacji prawnej społeczeństwa. Chcę podziękować całemu środowisku medialnemu za systematyczne informowanie o mojej działalności i wskazywanie obszarów z życia społecznego, w których moje działania byłyby oczekiwane. Działalność dziennikarzy wskazujących na łamanie praw obywatelskich przez władze publiczne jest bardzo częstym powodem wszczęcia przeze mnie postępowania doprowadzającego do skutecznych interwencji w obronie pokrzywdzonych obywateli.

    Panie Marszałku! Wysoki Sejmie! Kończąc składanie dorocznej informacji, pragnę wyrazić paniom i panom posłom, panu marszałkowi podziękowanie za współpracę i wsparcie w wypełnianiu przeze mnie nałożonych konstytucją i ustawą obowiązków.

    Byłbym w sposób szczególny zobowiązany Wysokiej Izbie za wyrażenie zgody na ustanowienie moich pełnomocników terenowych, poszerzających - ważną zwłaszcza dla ludzi ubogich i wielokrotnie właśnie z tej przyczyny zgłaszaną we wnioskach państwa posłów - dostępność mego urzędu. Projekt stosownej inicjatywy uchwałodawczej komisji: Ustawodawczej oraz Sprawiedliwości i Praw Człowieka, po pozytywnym rozpatrzeniu na posiedzeniach w dniach 17 i 30 czerwca tego roku, w najbliższym czasie powinien trafić pod obrady plenarne Wysokiego Sejmu. Dziękuję bardzo za uwagę. (Oklaski)