Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Sposobem na zorganizowanie w Polsce wyborów prezydenckich jest ogłoszenie stanu klęski żywiołowej. To rozwiązanie dałoby czas na dobre przygotowanie wyborów i poinformowanie o tym wyborców
• Pośpiesznie przygotowana ustawa z 12 maja zawiera bardzo dużo nieścisłości i nie zapewnia w okresie walki z epidemią SARS-COV-2 wystarczających gwarancji, że wybory zostaną przeprowadzone bezpiecznie, a jednocześnie zgodnie z zasadą powszechności wyborów
• Chaos prawny i organizacyjny w czasie wyborów wydają się nieuniknione
• Szczególną uwagę trzeba zwrócić na przepisy dotyczące nowych i starych kandydatów - i doprowadzić do tego, by wszyscy mieli naprawdę równe szanse

RPO przedstawił senackiej komisji ustawodawczej uwagi do uchwalonej przez Sejm 12 maja ustawy. Ma umożliwić przeprowadzenie wyborów prezydenckich po tym, jak się to nie udało 10 maja na podstawie przepisów zmienianych już w czasie kampanii wyborczej.

- Rzecznik Praw Obywatelskich od wielu tygodni z zaniepokojeniem obserwuje sposób organizowania wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, szczególnie w kontekście zagwarantowania pełni konstytucyjnych praw wyborczych obywateli w trudnym czasie walki z wirusem SARS-CoV-2 – pisze RPO Adam Bodnar do przewodniczącego senackiej komisji ustawodawczej Krzysztofa Kwiatkowskiego.

RPO wielokrotnie wskazywał, że z uwagi na zagrożenie wirusem SARS-CoV-2 zasadne jest wprowadzenie w Polsce stanu klęski żywiołowej, zgodnie z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP i ustawą z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. Zgodnie z Konstytucją w czasie stanu nadzwyczajnego oraz w ciągu 90. dni po jego zakończeniu nie można organizować wyborów, a kadencja urzędującego prezydenta jest przedłużana. Ponieważ żaden stan nadzwyczajny nie został wprowadzony, to chaos prawny i organizacyjny jest w czasie wyborów nieunikniony.

Tryb prac nad ustawą

Najnowszą ustawą wyborczą Sejm przyjął w ciągu kilkudziesięciu godzin. W taki sposób nie da się przygotować dobrego prawa. Po raz kolejny naruszona została zasada, że reguł wyborczych nie zmienia się w trakcie procesu wyborczego (wskazuje na to nie tylko orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, ale standardy międzynarodowe). RPO zwraca uwagę, że epidemia SARS-CoV-2 nie tylko nie zwalnia z przestrzegania tych standardów, ale czyni je jeszcze ważniejszymi: ustanawianie reguł i procedur dotyczących udziału obywateli w życiu publicznym w czasach niespotykanego kryzysu musi być poprzedzone rzetelną debatą i analizami proponowanych rozwiązań prawnych i organizacyjnych.

Organizacja wyborów i terminy czynności wyborczych

RPO zwraca uwagę, że o terminach wyborczych decyduje nie ustawa Kodeks wyborczy, ale jednoosobowo Marszałek Sejmu. Zmiana ta (art. 15 ust. 1) ma więc ogromne znaczenie dla organizacji wyborów i realizacji praw wyborczych, zarówno przez kandydatów, jak i wyborców. To Marszałek ma decydować arbitralnie o tym, kiedy minie termin na:

• zawiadamianie Państwowej Komisji Wyborczej o utworzeniu komitetów wyborczych kandydatów,
• powołanie okręgowych komisji wyborczych,
• dokonywanie przez komisarzy wyborczych zmian w podziale na obwody głosowania i zmian siedzib obwodowych komisji wyborczych,
• zgłaszanie do Państwowej Komisji Wyborczej kandydatów na Prezydenta RP,
• powołanie przez komisarzy wyborczych obwodowych komisji wyborczych,
• sporządzenie spisów wyborców przez gminy,
• podanie do publicznej wiadomości danych o kandydatach na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,
• zgłaszanie komisarzowi wyborczemu przez wyborców z niepełnosprawnościami zamiaru głosowania korespondencyjnego w tym przy pomocy nakładek na karty do głosowania w alfabecie Braille'a,
• nieodpłatne rozpowszechnianie audycji wyborczych w programach publicznych nadawców radiowych i telewizyjnych,
• składanie wniosków o sporządzenie aktu pełnomocnictwa do głosowania,
• składanie wniosków przez wyborców o dopisanie ich do spisu wyborców w wybranym przez siebie obwodzie głosowania na terenie kraju,
• zgłaszanie przez wyborców przebywających za granicą wniosków o wpisanie do spisu wyborców w obwodach głosowania utworzonych za granicą,
• zakończenie kampanii wyborczej,
• przekazanie przewodniczącym obwodowych komisji wyborczych spisów wyborców oraz przeprowadzenie głosowania.

Do tego ustawa „[…] mając na względzie sytuację epidemiczną na obszarze całego kraju bądź jego części” daje Marszałkowi Sejmu prawo do zmiany terminów, które już ogłosił (art. 15 ust. 4)

Dlaczego budzi to zastrzeżenia RPO?

1. Zmiany odnoszące się do terminów wykonania czynności wyborczych regulowanych w Kodeksie wyborczym, powinny zostać również określone w ustawie.
2. Przewidziane w ustawie zawieszenie stosowania Kodeksu w tak szerokim zakresie i nadanie kompetencji Marszałka Sejmu RP do ustanawiania w to miejsce terminów postanowieniem budzi bardzo poważne zastrzeżenia m.in. z uwagi na ich zgodność z zawartym w Konstytucji RP katalogiem źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). Postanowienia wydawane przez Marszałka Sejmu nie są z pewnością źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, zaś Marszałek Sejmu w świetle Konstytucji nie jest organem uprawnionym do wydawania aktów normatywnych o mocy powszechnie obowiązującej.
3. Zasady i tryb zgłaszania kandydatów i przeprowadzania wyborów muszą wynikać z ustawy (art. 127 ust. 7 Konstytucji RP), niedopuszczalne jest więc, aby aktem stosowania prawa Marszałek Sejmu określał materię, która w świetle Konstytucji stanowi materię ustawową.
4. Nie do zaakceptowania jest również, by Marszałek Sejmu mógł zmieniać w zasadzie każdy z terminów wyborczych na podstawie tak ogólnie sformułowanych przesłanek. Zarządzenie przez Marszałka Sejmu wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest jednokrotnym aktem stosowania prawa, w związku z tym kompetencja do wydania tego aktu przez Marszałka Sejmu wyczerpuje się wraz z wydaniem stosownego postanowienia. Po raz kolejny Marszałek Sejmu może skorzystać z tej kompetencji wyłącznie w przypadkach opisanych w Konstytucji.

Prawo kandydowania na Prezydenta

Każdy uprawniony powinien mieć możliwość kandydowania na tych samych zasadach i z uwzględnieniem takich samych kryteriów. Dochowanie tej zasady w obecnych warunkach wytworzonych uchwałą Państwowej Komisji Wyborczej z 10 maja 2020 r., niezależnie od przyjętego przez ustawodawcę kierunku rozwiązań legislacyjnych, może być bardzo trudne. Z jednej bowiem strony przyjęcie rozwiązania, że dotychczasowi kandydaci zachowują uprawnienie do uczestniczenia w nowo zarządzanych wyborach, niewątpliwie oznacza ich faworyzowanie w stosunku do nowych kandydatów. Z drugiej zaś strony przyjęcie rozwiązania, że dotychczasowi zarejestrowani kandydaci muszą ponowić, w tym razem znacznie skróconych terminach, czynności wyborcze wymagane przez prawo, z całą pewnością doprowadzi do wyeliminowania z wyborów części tych kandydatów, zwłaszcza tych, którzy nie mają rozbudowanego zaplecza partyjnego i finansowego. A przecież ponieśli już koszty organizacyjne i finansowe w trakcie dotychczasowej kampanii wyborczej i nie ponoszą winy za to, ze wybory się nie odbyły. Ustawodawca musi w związku z tym rozważyć, w jaki sposób pogodzić te dylematy, w obu bowiem przypadkach istnieje realne zagrożenie naruszenia zasady równości biernego prawa wyborczego.

Ustawa powinna tak określać terminy czynności wyborczych dokonywanych przez nowych kandydatów, aby potencjalny udział tych kandydatów w nowych wyborach nie był jedynie udziałem deklarowanym, lecz aby był rzeczywiście możliwy do zrealizowania w warunkach stanu epidemii. Nakłada to na ustawodawcę szczególne obowiązki, zwłaszcza w zakresie określenia w ustawie odpowiedniej długości terminów na wykonanie czynności przewidzianych w Kodeksie wyborczym, z uwzględnieniem tego, że wybory muszą się odbyć w ciągu 60 dni od dnia ich zarządzenia. Tylko bowiem w ten sposób można zminimalizować zagrożenia, jakie dla zasady równości wyborów powstały. W stanie epidemii szczególnego znaczenia nabiera wymóg wynikający z art. 127 ust. 3 Konstytucji RP, według którego kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej zgłasza co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. W tym zakresie ustawodawca powinien rozważyć nie tylko odpowiednio długi termin na dokonanie tej czynności wyborczej wymagającej zaangażowania ponad 100 000 osób, lecz powinien także rozważyć możliwości udzielenia poparcia kandydatowi przy użyciu alternatywnych środków, w tym dostępnych środków komunikacji elektronicznej (kwalifikowany podpis elektroniczny, profil zaufany).

Protesty wyborcze i stwierdzenie ważności wyboru Prezydenta RP

Protest wyborczy jest podstawowym środkiem umożliwiający sądową kontrolę prawidłowości przeprowadzenia i ważności wyborów. Zgodnie z Konstytucją ważność wyboru Prezydenta stwierdza Sąd Najwyższy. Zgodnie z Kodeksem wyborczy obywatel ma na protest wyborczy 14 dni od podania wyników wyborów.

Tymczasem ustawa, nad która pracuje teraz Senat, skraca ten termin do trzech dni. RPO ocenia to krytycznie, szczególnie w kontekście ograniczeń związanych z SARS-COV-2, jakie może napotkać wyborca.

Do tego ustawa o tydzień skraca czas, jaki Kodeks wyborczy daje Sądowi Najwyższemu na rozpatrzenie protestów i podjęcie uchwały o ważności wyboru Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (było 30 dni – teraz ma być 21 dni).

Komisje wyborcze bez sędziów

Zmienić się ma skład i sposób powoływania organów wyborczych. Zgodnie z Kodeksem wyborczym okręgowe komisje wyborcze w wyborach prezydenckich złożone są z sędziów i komisarza wyborczego. To właśnie sędziowski charakter komisji stanowi mocną gwarancję profesjonalizmu, a jednocześnie niezależności, bezstronności i neutralności politycznej administracji wyborczej. Ustawa to zmienia: w komisjach mają być prawnicy, ale niekoniecznie sędziowie. Ustawodawca nie uzasadnił tej zmiany.

W obwodowych komisjach ma być tylko trzech członków, a z obserwacji RPO wynika, że np. wyborach samorządowych 2018 r. już składy 5 osobowe nie były w stanie w pełni skutecznie realizować szeregu skomplikowanych zadań, co rzutowało m.in. na standardy przygotowywania lokali wyborczych i przeprowadzenie głosowania.

Głosowanie wyborców polskich poza granicami kraju

Nie wiadomo, czy będzie można głosować za granicą - w wyborach zarządzonych na 10 maja 2020 roku szereg państw odmówiło możliwości zorganizowania głosowania z powodu koronawirusa. Tak może być i tym razem. Trudności w udziale w głosowaniu dotyczyć mogą bardzo licznej grupy obywateli (w wyborach do parlamentu w 2019 roku do spisów wyborców prowadzonych przez właściwych konsulów RP dopisało się 330 676 wyborców).

Głosowanie wyborców w kraju

Głosowanie korespondencyjne

Ustawa pozwala na głosowanie korespondencyjne. Jest to rozwiązanie od lat rozważane i wprowadzane w wielu państwach. Uznaje się, gdy obok podstawowej procedury oddawania głosu w lokalu wyborczym istnieją inne procedury głosowania zdalnego – gwarancja zasady powszechności zostaje wzmocniona. Niestety, Polska ma słabą tradycję głosowania korespondencyjnego, a przepisy z 2011 r. , które to umożliwiły, zostały usunięte w 2018 r. Teraz się je odtwarza, ale w sposób niejasny i budzący poważne wątpliwości (np. jeden z przepisów ustawy mówi, że przesyłkę wyborczą należy traktować jak poleconą, a inny - że wrzuca się ją do skrzynki, z tym że ma to zrobić dwóch pracowników Poczty, a nie jeden).

W procedurze głosowania korespondencyjnego niezmiernie ważne jest, by pakiety wyborcze skutecznie dotarły do każdego uprawnionego wyborcy o czasie. Z ustawy to nie wynika. Bardzo poważne zastrzeżenia Rzecznika Praw Obywatelskich wzbudza przepis pozwalający ministrowi zdrowia zarządzić głosowanie wyłącznie korespondencyjne na wyznaczonym obszarze – w 7 dni przed dniem wyborów. To naprawdę oznacza zawieszenie procedury głosowania.

Głosowanie w lokalach

Ustawa przewiduje (w art. 16), że minister zdrowia „określi, w drodze rozporządzenia, wykaz środków ochrony osobistej związanej ze zwalczaniem epidemii SARS-COV-2 dla członków obwodowych komisji wyborczych, a także szczegółowe zasady bezpieczeństwa sanitarnego w lokalu wyborczym, mając na względzie potrzebę ochrony zdrowia osób przebywających w lokalu obwodowej komisji wyborczej”. Ale to oznacza, że zapewnienie możliwości w pełni bezpiecznego oddania głosu wyborcom z niepełnosprawnościami (m.in. korzystającym z nakładek na karty do głosowania, czy też z pomocy innego wyborcy w lokalu wyborczym) będzie ogromnym wyzwaniem. Obawy wzbudzać może również m.in. problematyka prowadzenia skutecznych działań przez obwodowe komisje wyborcze w razie konieczności wezwania do lokalu wyborczego służb medycznych lub sanitarnych – szczególnie w kontekście możliwości dalszego kontynuowania głosowania.

Niepokój budzi także kwestia w pełni bezpiecznego przeprowadzenia głosowania w odrębnych obwodach głosowania (szpitalach, więzieniach), z uwagi na ich specyfikę.

Przedstawiciele samorządów podnoszą również kwestie trudności w przygotowaniu lokali wyborczych w sytuacji, gdy budynki w których lokale mają siedziby, mogą być od dłuższego czasu nieczynne (szkoły, przedszkola itp.).

Spis wyborców

Od wielu lat w Polsce do organizacji wyborów wykorzystuje się dane meldunkowe. Ale, jak wiadomo, bardzo wielu wyborców nie mieszka tam, gdzie jest zameldowana na pobyt stały – dlatego tak ważne są procedury dopisywania się do spisów (w wyborach parlamentarnych w 2019 r. do spisu wyborców dopisało się 181 706 wyborców. Z zaświadczenia o prawie do głosowania skorzystało natomiast 155 049 osób).

W czasie epidemii dopisania się do spisów wyborców, a także pobrania zaświadczeń o prawie do głosowania, mogą być dla wyborców znacząco utrudnione, a nawet niemożliwe.

Podsumowując wszystkie powyższe rozważania, pragnę powtórzyć, że Rzecznik Praw Obywatelskich wielokrotnie wskazywał, że z uwagi na występujące na terenie Polski zagrożenie wirusem SARS-COV-2, które bezsprzecznie, w istotny sposób oddziałuje na życie społeczne i bezpieczeństwo obywateli, zasadne było wprowadzenie stanu klęski żywiołowej.

VII.602.9.2020