Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Obywatel na swój wniosek dostanie od urzędu kopie dokumentów z akt swojej sprawy administracyjnej - w ramach możliwości technicznych i organizacyjnych urzędu
• Taką uchwałę wydało siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając pytanie prawne Rzecznika Praw Obywatelskich
• Chodzi o rzeczywiste zapewnienie konstytucyjnego prawa dostępu do dokumentów w postępowaniu administracyjnym - wskazywał RPO

Rzecznik uznał, że strona postępowania administracyjnego musi mieć możliwość utrwalania na własne potrzeby akt sprawy, która toczy się z jej udziałem. Jeżeli ktoś nie posiada odpowiednich urządzeń albo nie potrafi się nimi posługiwać, to organ administracji powinien sporządzać takie kopie. Zdaniem RPO prawo dostępu strony do akt sprawy ma swoje podstawy w przysługującym każdemu prawie dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów (art. 51 ust. 3 Konstytucji RP). Dostęp do akt sprawy przez strony postępowań jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią istotny element zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Dlatego w marcu 2018 r. RPO zadał pytanie prawne NSA, czy w ramach udostępniania akt stronie, na podstawie art. 73 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 k.p.a. strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów - w lokalu organu administracji publicznej i w obecności jego pracownika. Art. 73 ust. 2  przyznaje stronie prawo żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Na odmowę można się zażalić.

Rozbieżności w orzecznictwie

Zastępca RPO Stanisław Trociuk uzasadniał pytanie prawne rozbieżnością  orzecznictwa sądów w tej kwestii. Prawidłowe i jednolite rozumienie przepisów Kpa jest niezbędne dla budowania zaufania obywateli do władzy publicznej i ochrony praw jednostki w postępowaniu administracyjnym – napisał Trociuk.

Według linii dominującej w orzecznictwie, art. 73 ust. 1 k.p.a. nie nakłada na organ obowiązku sporządzania kopii, bo wykonanie notatek, kopii lub odpisów należy do strony. Sporządzenie kopii na jej żądanie jest zaś możliwe jedynie w przypadku wykazania przez nią „ważnego interesu”.

Druga linia orzecznicza mniej rygorystycznie podchodzi do ustawy. Podkreśla zaś konieczność uwzględniania norm konstytucyjnych i ogólnych zasad prawa administracyjnego, w tym zasady prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.  Np. w wyroku z 16 lipca 2015 r. (sygn. akt II OSK 3043/13) NSA zaakcentował obowiązek współdziałania organu przy wykonywaniu przez stronę jej uprawnień. Może to oznaczać nie tylko powinność odpłatnego wykonania kserokopii,  ale i ich doręczenie. Odmowa mogłaby nastąpić tylko, jeśli organ wykazałby utrudnienia wynikające z braku sprzętu lub dużej ilości dokumentów do kopiowania. Według NSA ta interpretacja  nie oznacza bezwzględnego związania organu żądaniem strony, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę.

Wojewódzkie sądy administracyjne uznawały, że organ ma obowiązek wydania na żądanie strony kserokopii dokumentów, gdyż celem art. 73 k.p.a. jest zapewnienie zasady jawności postępowania. Zwracały uwagę na zmiany technologiczne powodujące powszechne posługiwanie się wydrukami i kserokopiami, wypierającymi ręczne kopie lub notatki.  Wskazywały, że obecnie w każdym urzędzie  są urządzenia kopiujące. Trudno jest sobie wyobrazić, by strony postępowania odręcznie przepisywały akta ,  skoro wykonanie kopii nie stanowi żadnego problemu. Nie można również oczekiwać, że strona będzie przychodzić do organu z własną kopiarką.

Według tej linii orzeczniczej, odmowa wydania kopii może być uzasadniona wyłącznie wtedy, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa swego prawa, np. gdy zażąda kopii wielotomowych akt administracyjnych.

Argumenty RPO za realnym dostępem do akt

RPO wnosił o uznanie za słuszną tej linii orzeczniczej, zgodnie z którą dopuszczalne jest sporządzenie przez organ kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w ramach posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych urzędu, w tym także za zwrotem przez stronę kosztów sporządzenia kopii.       

Rzecznik wskazywał, iż prawo dostępu strony do akt sprawy ma swoje podstawy w przysługującym każdemu prawie dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów (art. 51 ust. 3 Konstytucji). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż dostęp do akt sprawy przez strony postępowań jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią istotny element zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Według RPO słuszna jest zatem ta linia orzecznicza sądów, która podkreśla konieczność dążenia do rzeczywistego zapewnienia w postępowaniu administracyjnym konstytucyjnego prawa dostępu do dokumentów. Strona musi mieć możliwość utrwalenia na własne potrzeby materiałów postępowania, które toczy się z jej udziałem. Jeżeli nie jest ona w stanie dokonać takiego utrwalenia za pomocą własnych urządzeń, gdyż ich nie posiada albo nie potrafi się nimi posługiwać, to organ administracji - posiadający możliwość - powinien sporządzić takie kserokopie.

„Posiadanie odpowiednich urządzeń kopiujących i umiejętność posługiwania się nimi, co chociażby w przypadku osób starszych nie może być uznawane za pewnik, nie może być bowiem barierą w korzystaniu z przyznanych stronom postępowania administracyjnego uprawnień, prowadząc do różnicowania ich sytuacji procesowej ze względu na posiadane kompetencje technologiczne” - wskazał RPO.

Jego zdaniem nie można mówić  o realnym udziale strony w postępowaniu  bez utrwalenia  dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Nieuzasadniona odmowa sporządzenia kopii dokumentacji sprawy  jest nieuprawnionym formalizmem, który może prowadzić do naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Działania organu nie powinny mieć zatem charakteru formalistycznego, a tylko w sytuacjach wymagających większego zaangażowania pracowników organu dopuszczalne jest wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku co do kserokopii. Odmowa wydania kopii dokumentów może być uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 k.p.a. (gdy np. strona zażąda wydania kopii wielotomowych akt administracyjnych albo wielokrotnie występuje o wydanie kopii tych samych dokumentów, czego skutkiem może być zakłócenie pracy organu).

W ocenie Rzecznika konieczne było również uwzględnienie przy wykładni art. 73 k.p.a. zmian technologicznych od uchwalenia Kodeksu postępowania administracyjnego – artykuł ten odpowiada pierwotnej treści k.p.a. opublikowanej 14 czerwca 1960 r. Od tego czasu powszechnie dostępne stały się urządzenia kopiujące, które są standardowym wyposażeniem urzędów administracji publicznej.    

8 października 2018 r. NSA (sygn. I OPS 1/18) podjął uchwałę o postulowanej przez Rzecznika treści: "W ramach udostępniania akt stronie, na podstawie art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy".

IV.7006.214.2016