Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Powiatowy urząd pracy wykrył bowiem, że dziesięć lat wcześniej pan Piotr skorzystał z pomocy na prowadzenie innej działalności gospodarczej (10 tys. zł). Zdaniem urzędników w tej sytuacji pomoc z PFRON się nie należała.

Rzecz w tym, że kiedy pan Piotr dostawał pierwszą dotację, był osobą pełnosprawną. Dopiero kilka lat później uległ poważnemu wypadkowi i od tego czasu porusza się na wózku. Dlatego – także ze względu na długotrwałą rehabilitację – musiał zamknąć swoją pierwszą firmę.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich rozstrzygnięcie Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy nie znajduje podstaw w obowiązującym prawie i z tego względu winno zostać wyeliminowane z obiegu prawnego (BPW.511.9.2017).

Po pierwsze – urząd wysłał do pana Piotra list (pismo), a nie decyzję administracyjną. Różnica jest kolosalna – bo decyzję można zaskarżyć.

Po drugie – urząd źle zastosował przepisy. Wsparcie z PFRON (Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych) kierowane jest przecież do osób z niepełnosprawnościami. Wsparcie przyznane panu Piotrowi jako osobie sprawnej, na inny cel, nie ma tu nic do rzeczy. Inaczej – podkreśla RPO – musielibyśmy przyjąć, że obywatel, który przyjął wsparcie od państwa na działalność gospodarczą, nie ma już na co liczyć w razie wypadku i utraty sprawności.

Argumenty prawne RPO

W pierwszej kolejności zarzucić należy, że zaskarżone “pismo” winno przyjąć formę decyzji administracyjnej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 24 maja 2012 r. podjął uchwałę w składzie 7 sędziów, w sprawie II GPS 1/12, wyrażając stanowisko, iż negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej, na podstawie art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej.

Skoro zatem już sama odmowa przyznania środków powinna przyjąć formę decyzji, to tym bardziej domaganie się zwrotu udzielonej dotacji powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, by umożliwić stronie kontrolę odwoławczą takiej czynności organu.

Warto zwrócić uwagę, że decyzją administracyjną jest „oświadczenie woli kompetentnego organu administrującego podjęte w wyniku zastosowania normy materialnego prawa administracyjnego lub w określonym zakresie normy prawa procesowego do ustalonego stanu faktycznego w trybie, formie, strukturze uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowany stronie, w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego (decyzja rozstrzygająca sprawę co do jej istoty) bądź w sferze stosunku procesowego (decyzja w inny sposób kończąca sprawę w danej instancji)”[1].

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto wyrażony w literaturze pogląd, że treść a nie nazwa przesądza o tym, czy dany akt jest decyzją administracyjną[2]. Orzecznictwo jest przy tym zgodne, że pod pojęciem decyzji należy rozumieć władcze i jednostronne rozstrzygnięcie organu administrującego, wydane na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego, o prawach lub obowiązkach imiennie oznaczonego adresata w konkretnie wskazanej sprawie zewnętrznej. Ze sprawą zewnętrzną mamy do czynienia wówczas, gdy między organem administracji publicznej a adresatem rozstrzygnięcia nie występuje ani zależność organizacyjna, ani też podległość służbowa. To ustalenie terminologiczne jest istotne chociażby z tego względu, że w przepisach prawa materialnego upoważnienie organu do działania w formie decyzji administracyjnej może się kryć pod różnymi nazwami, takimi jak np. zezwolenie, zgoda, koncesja, pozwolenie, uprawnienie, zakaz, nakaz, rozkaz, zarządzenie, orzeczenie czy nawet zaświadczenie[3]. Dodatkowo, jak podkreślono w literaturze, treścią decyzji administracyjnej jest ustalenie, stworzenie, zniesienie lub zmiana konkretnych praw i obowiązków adresata[4]. Decyzja posiada również odpowiednią formę prawną i określa „konsekwencje stosowanej normy prawnej w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej”[5]. W literaturze zwrócono też uwagę, że „w praktyce administracyjnej daje się zauważyć zjawisko – nienagminne – ucieczki od stosowania skodyfikowanej procedury i prowadzenia ze stroną wymiany korespondencji w sprawie, bez wydania decyzji lub postanowienia wymaganych prawem. Jest w tym coś ze strusiej polityki, albowiem wadliwości takiego działania są oczywiste, a unikanie czynności sformalizowanych nie prowadzi do uchylenia ich spod kontroli sądowej”[6]. J. Borkowski podkreśla następnie, iż „dobitnie wskazuje na to teza pierwsza wyroku NSA z 20.7.1981 r., SA 1163/84 (OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169), w której stwierdza się, co następuje: pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania  w pełni formy przewidzianej w art. 107  1 k.p.pa., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającej akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. (…) Postępowanie w sprawie zakończonej takim <<pismem>> będzie wadliwe, sam akt administracyjny kryjący się w nim będzie wadliwy, ale adresat takiej ułomnej decyzji administracyjnej może uzyskać ochronę sądową swych praw, ze wszystkimi tego konsekwencjami.”[7]

Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie winno spełniać wszystkie wymogi określone przepisami art. 107 § 1 k.p.a. Należy do nich w szczególności pouczenie o przysługujących środkach zaskarżenia. Wydana w niniejszej sprawie decyzja tych wymogów jednakże nie spełnia. Brak pouczenia o możliwości wniesienia odwołania od powołanego rozstrzygnięcia miała wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, albowiem uniemożliwiło weryfikację wezwania do zwrotu udzielonej dotacji w trybie odwoławczym.

Kwestionowane rozstrzygnięcie narusza także art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o przyznania środków pieniężnych z PFRON na podjęcie działalności gospodarczej podejmowana jest na podstawie powołanej ustawy. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy, ustawa dotyczy osób, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem:

1. o zakwalifikowaniu przez organy orzekające do jednego z trzech stopni niepełnosprawności określonych w art. 3 lub
2. o całkowitej lub częściowej niezdolności do pracy na podstawie odrębnych przepisów, lub
3. o niepełnosprawności, wydanym przed ukończeniem 16 roku życia – zwanych dalej „osobami niepełnosprawnymi”.

Oznacza to niewątpliwie, że wszelkie regulacje i rozwiązania niniejszej ustawy kierowane są do osób z niepełnosprawnościami i tylko do nich.

W myśl przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, osoba niepełnosprawna zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu ma prawo korzystać z usług lub instrumentów rynku pracy na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645, 691, 868, 1265 i 1579), zwanej dalej „ustawą o promocji”.

Jednocześnie, zgodnie z treścią przepisu art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, osoba niepełnosprawna, o której mowa w art. 11 ust. 1, może otrzymać ze środków Funduszu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej w wysokości określonej w umowie zawartej ze starostą, nie więcej jednak niż do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, jeżeli nie otrzymała bezzwrotnych środków publicznych na ten cel.

Warunkiem przyznania pomocy jest zatem, by osoba niepełnosprawna, tj. legitymująca się stosownym orzeczeniem, o którym mowa w art. 1 ustawy o rehabilitacji, nie otrzymała środków publicznych na ten cel, czyli na podjęcie działalności gospodarczej. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich umiejscowienie tego przepisu w ustawie kierowanej wyłącznie do osób niepełnosprawnych wskazuje jednoznacznie, że art. 12a musi być interpretowany ściśle w odniesieniu do podstawowego celu tej ustawy, jakim jest aktywizacja zawodowa osób niepełnosprawnych. Wprawdzie przytoczony przepis nie wskazuje w sposób jasny, czy warunkiem przyznania dotacji z PFRON jest, aby wnioskodawca nie otrzymywał w przeszłości bezzwrotnych środków publicznych na podjęcie działalności gospodarczej jako osoba niepełnosprawna, czy też dotyczy wszelkich możliwych wsparć finansowych w związku z podejmowaną działalnością gospodarczą, jednakże mając na względzie cel niniejszej ustawy, w przekonaniu Rzecznika Praw Obywatelskich przepis ten powinien odnosić się tylko i wyłącznie do takiej sytuacji, gdy osoba niepełnosprawna nie otrzymała wcześniej środków publicznych na podjęcie działalności gospodarczej. Użyte w ustawie określenie „środki publiczne na ten cel” powinno być rozumiane jako środki publiczne na podjęcie działalności gospodarczej po raz pierwszy przez osobę niepełnosprawną. Nie może natomiast dotyczyć podjęcia działalności gospodarczej w ogóle. Odmienna interpretacja tego przepisu prowadziłaby bowiem do wniosku, że z uprawnień wynikających z art. 12a nie mogłaby skorzystać osoba, która stała się niepełnosprawna, a wcześniej jako osoba pełnosprawna korzystała z jakiejś formy publicznej pomocy na podjęcie działalności gospodarczej, a którą to działalność zmuszona była zlikwidować (tak jak to miało miejsce w przypadku [pana Piotra]), z uwagi np. na wypadek i długotrwałą rehabilitację. Taka wykładnia i stosowanie przepisów ustawy o rehabilitacji stoi w oczywistej sprzeczności z celami i zadaniami wskazanej ustawy, jakimi są udzielanie wszelkiej, możliwej pomocy w aktywizacji zawodowej i społecznej osób niepełnosprawnych, jak również motywowanie osób z niepełnosprawnościami pozostających bez pracy do podejmowania działalności gospodarczej i promowanie samodzielnego tworzenia miejsc pracy.

Warto również spostrzec, że w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej wydanym w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 12 a ust. 3 w/w ustawy, w istotny sposób poszerzono możliwość uzyskania środków na podjęcie działalności gospodarczej przez osobę niepełnosprawną. Zgodnie z § 2 pkt 3 powołanego rozporządzenia osoba niepełnosprawna może nie tylko otrzymać środki na podjęcie działalności gospodarczej po raz pierwszy, ale może również otrzymać środki na ponowne podjęcie działalności gospodarczej, jeżeli zgodnie z jej oświadczeniem upłynęło co najmniej 12 miesięcy od zaprzestania prowadzenia tej działalności. Skoro zatem przepisy dopuszczają możliwość ponownego ubiegania się o dotację przez osobę niepełnosprawną, która wcześniej już takie bezzwrotne środki otrzymała, te same regulacje nie mogą pozbawiać możliwości przyznania środków na podjęcie działalności osobie niepełnosprawnej, która w przeszłości (w niniejszej sprawie niemal 9 lat wcześniej) skorzystała z formy bezzwrotnej pomocy na podjęcia działalności, ale jako osoba pełnosprawna. Przeciwna interpretacja stałaby w sprzeczności z zasadami racjonalnego ustawodawstwa oraz spójności systemu prawnego.

Z powyższych względów zaskarżone rozstrzygnięcie uznać należy za wadliwe i podlegające wyeliminowaniu z porządku prawnego.

Poza powyższą argumentacją prawną warto dodatkowo wskazać na okoliczności faktyczne niniejszej sprawy. Z punktu widzenia celów ustawy o rehabilitacji należy zauważyć, że [pan Piotr] otrzymane środki w całości przeznaczył na cele ściśle określone warunkami zawartej umowy. Uzyskane fundusze w całkowitej wysokości przeznaczył na wydatki związane z rozpoczęciem działalności gospodarczej. Co więcej, stworzył realnie działający podmiot gospodarczy, przynoszący dochody i zatrudniający pracowników (w tym również osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności), uniezależniając się tym samym od pomocy społecznej. Decyzja [urzędu] wzywająca [pana Piotra] do zwrotu środków otrzymanych z PFRON wywołała bardzo istotne, negatywne skutki w zakresie jego sytuacji życiowej, ponieważ został on zmuszony do zlikwidowania dobrze rozwijającej się działalności gospodarczej i zwolnienia zatrudnionych przez siebie osób.

Nadmienić także należy, że zgodnie z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie odniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postepowania. Organ zobowiązany zatem był przed udzieleniem dotacji zbadać wszelkie okoliczności wskazane przez Wnioskodawcę we wniosku, a w razie wątpliwości udzielić niezbędnych wskazówek czy wyjaśnień. Skoro zaś tego nie uczyniono, to również i z tych względów żądanie zwrotu dotacji nie zasługuje na uwzględnienie.

Ze wszystkich powyższych względów, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich zaskarżone rozstrzygnięcie powinno być uchylone.

Uzasadniając udział Rzecznika Praw Obywatelskich w niniejszym postępowaniu warto najpierw przywołać treść art. 208 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym Rzecznik Praw Obywatelskich stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o Rzeczniku Praw Obywatelskich, powzięcie wiadomości wskazującej na naruszenie tych wolności i praw uprawnia go do podjęcia czynności przewidzianych w ustawie. W niniejszej sprawie wskazać można na naruszenie co najmniej dwóch norm konstytucyjnych dotyczących praw człowieka i obywatela: art. 7 i art. 69 Konstytucji RP. Art. 7 Konstytucji RP wyraża powtórzoną w art. 6 k.p.a. zasadę praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Obywatel ma zatem prawo domagać się od organów administracji, by podejmowane przez nie decyzje miały umocowanie prawne. Przywołać należy również art. 69 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek udzielenia osobom niepełnosprawnym między innymi pomocy w przysposobieniu do pracy. Przepis ten koresponduje z art. 27 Konwencji Narodów Zjednoczonych z dnia 13 grudnia 2006 r. o Prawach Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1169), w którego treści wskazano między innymi, że Państwa Strony będą chronić i popierać realizację prawa do pracy, również tych osób, które staną się niepełnosprawne w okresie zatrudnienia, poprzez podjęcie odpowiednich kroków, miedzy innymi w celu popierania możliwości samozatrudnienia, przedsiębiorczości, tworzenia spółdzielni i zakładania własnych przedsiębiorstw. Nakazanie zwrotu [panu Piotrowi] otrzymanej dotacji prowadzi w konsekwencji do naruszenia jego uprawnienia do samozatrudnienia i prowadzenia działalności gospodarczej, narażając na konieczność korzystania z pomocy społecznej.