Biuletyn Informacji Publicznej RPO

14 czerwca 2022 r. w Biurze RPO odbyło się seminarium naukowe poświęcone prawnym aspektom wolności zabudowy. Debata dotyczyła w szczególności rozumienia wolności zabudowy w obowiązującym porządku prawnym, jej źródeł, treści, gwarancji i granic.

Seminarium otworzył rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek, a referaty wygłosili dr hab. Adam Doliwa, prof. UwB, Kierownik Zakładu Prawa Cywilnego na Wydziale Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, prof. dr hab. Marek Szewczyk, Kierownik Zakładu Prawa Administracyjnego i Nauki o Administracji Uniwersytetu im. Adama Mickiewicza w Poznaniu, prof. dr hab. Marek Zubik, Kierownik Katedry Prawa Konstytucyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.

Debatę ekspertów poprowadził prof. dr hab. Tomasz Bąkowski, Kierownik Katedry Prawa Administracyjnego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego.

Otwierając seminarium Marcin Wiącek przypomniał, że prawo własności od czasów rzymskich jest rozumiane jako zbiór trzech uprawnień przysługujących właścicielowi względem rzeczy. Prawo do pobierania pożytków, prawo do rozporządzenia i prawo do korzystania ze swojej własności.

- Najważniejszym uprawnieniem wchodzący w skład prawa do korzystania z nieruchomości jest prawo do zabudowania tej zwane wolnością zabudowy.

Podkreślił, że skoro jednym elementów chronionego konstytucyjnie prawa do własności jest tzw. wolność zabudowy, to wszelkie ograniczenia tej wolności mogą, a czasami wręcz musza być dyktowane koniecznością ochrony wartości konstytucyjnych, zwłaszcza tych wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

- Do takich wartości należy porządek publiczny czy ochrona środowiska – zwrócił uwagę i zauważył, że ograniczenie wolności zabudowy jest czasami możliwe, a czasami wręcz konieczne.

RPO przytoczył orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego poświęcone temu zagadnieniu i wskazał m.in. na wyrok z 2011 r., którym TK oceniał ustawę znoszącą instytucję pozwolenia na budowę, czy liczne wyroki dotyczące samowoli budowlanej.

- Będziemy rozmawiali o ograniczeniach dozwolonych, ograniczeniach koniecznych wolności – zapowiedział Rzecznik i zwrócił uwagę, że to jest problem, który wiąże się z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym.

Zwrócił uwagę, że choć nie zostało to wyrażone wprost w Konstytucji, to wynika z niej obowiązek regulowania tego typu zagadnień i wprowadzania swego rodzaju ograniczeń własności wynikających z konieczności zapewnienie zrównoważonego rozwoju i zapewnienia ochrony innych wartości takich jak ochrona środowiska.

Rzecznik zwrócił też uwagę, że prawo zagospodarowania przestrzennego niezwykle ściśle wiąże się z ochroną środowiska i z tego powodu powołał w ramach BRPO Komisje ekspertów „Klimat i Przestrzeń”.

- Zagadnienie wolności budowlanej, zagadnienie ograniczenie prawa własności ma charakter interdyscyplinarny i wiąże się z koniecznością debaty w ramach wielu dziedzin prawa – zwrócił uwagę Marcin Wiącek i przedstawił zaproszonych prelegentów, którzy reprezentują dziedziny prawa związane z tematem seminarium.

Następnie głos zabrał Ryszard Kowalski, przewodniczący komisji ekspertów „Klimat i Przestrzeń” i w skrócie przedstawił jej działalność. Zajmuje się ona problemami m.in. jak racjonalnie planować zagospodarowanie przestrzeni, aby uniknąć szkód dla środowiska i ludzi czy w jaki sposób zapobiegać złym lokalizacjom uciążliwych inwestycji.
Zwrócił uwagę, że sytuacja klimatyczna się pogarsza i przeciwstawienie się temu zjawisku wymaga wielowątkowych działań.

- Wiele tych problemów potrzebuje rozstrzygnięć globalnych, jak na przykład emisja gazów cieplarnianych. Ale niektóre aspekty mogą być rozwiązywane na poziomie krajowym, a czasami wręcz lokalnym.

Zauważył też, że wiele decyzji powoduje, że zmiana funkcji przestrzeni najczęściej wpływa znacząco na negatywne zmiany klimatu i powiększa szkodliwe zjawiska.

- Musimy przygotować regulacje i podporządkować planowanie przestrzenne wymogom ochrony klimatu. To jest kluczowe – mówił i podkreślił, że w ingerencje i zmiany w przestrzeni mogą następować tylko wtedy, jeżeli to nie pogorszy klimatu, gdy będzie chroniło nasz klimat.

Przyjęcie takich rozwiązań będzie zapewne powodowało dalsze ograniczenie swobody inwestycyjnej.

- Mam nadzieję, że to seminarium przybliży nas do czegoś, co występuje w wielu krajach, zwłaszcza europejskich. Że prawo zabudowy jest nie tylko w przepisach, ale w praktyce przywilejem, a nie automatyczną właściwością prawa własności. Ale zarazem powinno to oznaczać, że nieotrzymanie prawa do zabudowy nie oznacza zawsze prawa roszczenia do odszkodowania.

Kończąc wystąpienie przedstawił uczestnikom pytanie - Czy ja na swojej ziemi mogę wybudować wieżę Eiffla? Jeżeli odpowiecie, że nie to czy należy mi się z tego tytułu odszkodowanie? Jeżeli znów padnie odpowiedź, że nie, to czy to rozumowanie może się odnosić do każdej ingerencji w przestrzeń? – A uczestnicy debaty często do tego pytania się odnosili.

Pierwszą część seminarium rozpoczął Prof. Marek Zubik, który przedstawił perspektywę konstytucyjną, ale bardzo szeroko odniósł się również do perspektywy konwencyjnej nawiązując do traktatów międzynarodowych.

Na wstępie zwrócił uwagę, że własność ma charakter społeczny i po transformacji ustrojowej nie było w Polsce dyskusji na temat społecznego wymiaru własności.
- Nie bez powodu, od niepamiętnych czasów, własność jest wolnością, a nie prawem podmiotowym. - mówił i zauważył, że z punktu widzenia konstytucjonalisty to bardzo istotna różnica.

Podkreślił, że z własnością wiążą się obowiązki społeczne. I nie można prowadzić dyskusji bez zrozumienia, że własność ma również kontekst społeczny.

Dwoje dalsze rozważania profesor Marek Zubik prowadził na gruncie Protokołu 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPCz), w którym została ujęta ochrona własności, gdyż – jak zwrócił uwagę – jest to część wspólna naszej kultury prawnej.

- Kreowanie w Polsce innego sposobu myślenia o własności jest nie tylko szkodliwe, bo fałszuje rzeczywistość społeczną, ale jest niezgodne z tą częścią wspólną – dodał i zwrócił przy tym uwagę, że ani nasza Konstytucja ani EKPCz nie definiuje własności.

Zauważył, że nie da się mówić o wolności zabudowy, jeśli nie przyjmiemy, że sama własność jest wolnością. Bo z prawa podmiotowego nie może wynikać wolność, ale z wolności mogą wynikać szczegółowe prawa podmiotowe.

Omawiając orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka prof. Zubik zwrócił uwagę, że Trybunał wyraźnie zaznaczył, że ochrona wynikająca z protokołu dodatkowego w odniesieniu do własności mienia jest mniejsza niż praw osobistych.

Wskazał, że ETPCz – poza szerokim marginesem swobody - nakazuje istnienie efektywnego mechanizmu gwarancyjnego. Czyli równoważenie wolności z interesami publicznymi powinno odbywać się głównie poprzez konstrukcje procesowe i gwarancyjne.

Dr hab. Adam Doliwa w swoim wystąpieniu mówił o prywatnoprawnych aspektach prawa zabudowy. Na wstępie zwrócił uwagę, że system prawa prywatnego nie posługuje się pojęciem wolności zabudowy.

- Wolność zabudowy ma złożony charakter prawny, ale jej podstawą w stosunkach cywilnoprawnych jest prawo podmiotowe - mówił i podkreślił, że z punktu widzenia cywilistycznego wolność zabudowy jest emanacją prawa własności.

Przedstawił następnie cywilnoprawne źródła wolności zabudowy oraz źródła indywidualne w konkretnych stosunkach cywilnoprawnych.

Zauważył, że z pewnych szczególnych cech prawa prywatnego wynika zasada sprzyjania wolności zabudowy. Sama zaś wolność zabudowy jest wartością i indywidualnym dobrem prawnych mającym majątkowy i czynny charakter.

- Jest to wolność do czegoś, wolność czynienia czegoś przez osobę uprawnioną.

W końcu stwierdził, że granice wolności zabudowy musza być limitowane, a kryteria ograniczeń wolności zabudowy dostrzegać należy zwłaszcza w potrzebie ochrony dobra wspólnego.

Prof. Marek Szewczyk przedstawił pogląd z punktu widzenia prawa administracyjnego. Na potrzeby uporządkowania terminologii wprowadził rozróżnienie – wolność zabudowy odniósł do wolności budowlanej, a prawo zabudowy traktuje jako formę realizacji tej wolności opartą na prawie.

Zwrócił uwagę, że wolność budowlana może być postrzegana w trzech aspektach – jako wolność człowieka, jako zasadę prawa oraz jako zasadę wykładni prawa.

Współcześnie źródeł wolności budowlanej upatruje się w treści art. 30 Konstytucji RP, w którym wskazana jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka jako źródło wolności i praw. Jego zdaniem prawo zabudowy nie jest przywilejem. Stanowi bowiem formę realizacji wolności budowlanej i tego faktu nie zmienia okoliczność, że obowiązujące prawo wymaga od inwestora poddania się prewencyjnej kontroli sprawowanej przez urzędników.

- Nie ma znaczenia, że inwestor musi się poddać owej kontroli – zaznaczył. - Jest tak dlatego dlatego, że obowiązek poddania się prewencyjnej kontroli nie świadczy o tym, że jakiekolwiek prawo jest przyznawane (wbrew sformułowaniom prawa budowlanego). My tę wolność zabudowy mamy, tylko ustawodawca wymaga, aby w interesie ochrony innych przed niebezpieczeństwami, które mogą wyniknąć z realizacji tego typu aktywności, ani dla ogółu, ani dla innych osób nie wyniknęło stąd jakieś niebezpieczeństwo - dodał.

Mówiąc o gwarancjach zwrócił uwagę, że w państwie prawa funkcję gwarancyjną pełnią roszczenia procesowe realizowane najpierw przed organami administracji publicznej, a później przed sądami administracyjnymi.

W swojej wypowiedzi nawiązał również i wyraził wątpliwości co do pomysłu zawartego w Krajowym Planie Odbudowy polegającego na wprowadzeniu obowiązku sporządzania i uchwalania przez wszystkie gminy ogólnych planów zagospodarowania przestrzennego przekształcanych w akty prawa miejscowego.

W drugiej części seminarium odbyła się dyskusja z udziałem prelegentów i gości uczestniczących w spotkaniu. Nawiązując do wystąpień pogłębiono problematykę źródeł zasady wolności zabudowy oraz tego, jak systemowo należy odczytywać treść tej wolności. Dyskutowano również nad zaprezentowanymi koncepcjami określania jej granic i mechanizmów gwarancyjnych.

W końcu poruszone zostały również zagadnienia związane z kolizją interesu prywatnego z interesem publicznym, a także możliwości zachowania równowagi między nimi. Ich zrównoważenie jest bowiem gwarancją zachowania proporcji przy ograniczaniu praw jednostki w celu realizacji interesu publicznego.

Seminarium było rejestrowane i jego przebieg można obejrzeć na profilach Biura RPO na platformach społecznościowych: YouTube i Facebooku.