Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Prawa właścicieli działek leśnych podlegają istotnemu ograniczeniu. Problem jest tym większy, im bliżej miasta i terenów zabudowanych jest taka działka. Nie dość, że nie da się na niej np. postawić domu, to jeszcze właściciel musi fachowo dbać o las
• Zdaniem RPO warto rozważyć zmianę przepisów, bo choć przyrodę trzeba chronić, to właścicielom należy zapewnić odpowiednią rekompensatę za to, że w interesie publicznym ich prawo własności zostało ograniczone

Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpływają skargi od właścicieli nieruchomości klasyfikowanych jako działki leśne. Pisma te dotyczą przede wszystkim uciążliwości wynikających z ograniczeń w korzystaniu z prawa własności: obowiązku prowadzenia na tych gruntach prawidłowej gospodarki leśnej i przestrzegania wymogów ochrony środowiska, w tym – skądinąd zrozumiałego – zakazu zabudowy. Jako szczególnie dotkliwy zakaz ten postrzegany jest w sytuacji, gdy nieruchomości takie znajdują się w granicach bądź w pobliżu miast, przylegając do terenów zabudowanych. Takie obszary leśne pełnią przede wszystkim funkcje użyteczności publicznej: ekologiczne i rekreacyjno-wypoczynkowe dla ogółu ludności, jednocześnie tracąc dla właściciela jakąkolwiek wartość.

O ile w wielu sytuacjach wykorzystywanie prywatnej własności na cele publiczne jest właścicielom rekompensowane, to jednak ze względu na skomplikowane uwarunkowania historyczno-prawne wiele z tych osób nie może skorzystać z żadnego rodzaju roszczeń (rekompensat) przewidzianych przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Obowiązujące przepisy nakładają na właścicieli nieruchomości leśnych szereg ograniczeń. Wynikają one przede wszystkim z ustawy o lasach – która dodatkowo ściślejszym reżimem obejmuje tzw. lasy ochronne – oraz z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Na te regulacje o charakterze podstawowym nakładają się też dalsze, wynikające ze szczególnych przepisów z zakresu ochrony środowiska, ochrony przyrody czy krajobrazu. W pierwszej kolejności dotyczy to lasów położonych w granicach administracyjnych większych miast (bądź na ich obrzeżach) lub też terenów uprzemysłowionych.

W ocenie Rzecznika tego typu ograniczenia mieszczą się – co do zasady – w konstytucyjnych ramach dopuszczalności ograniczania konstytucyjnych wolności i praw. Nałożenie na prywatnego właściciela ograniczeń w gospodarowaniu, w szczególności poprzez odmowę zabudowania terenu leśnego, jest zarówno racjonalne i uzasadnione wartościami konstytucyjnymi (ochroną środowiska, ochroną zdrowia, realizacją zasady zrównoważonego rozwoju), jak i niezbędne dla realizacji tych wartości. We współczesnych realiach państw uprzemysłowionych ochrona środowiska naturalnego stanowi niekwestionowaną wartość, uzasadniającą m.in. aktywne zapobieganie tzw. presji urbanizacyjnej – także poprzez istotne ograniczenia praw prywatnych właścicieli nieruchomości.

Niemniej jednak nawet usprawiedliwienie takiego ograniczenia nie zwalnia z obowiązku doboru przez ustawodawcę takich rozwiązań szczegółowych, by ograniczenia (zakazy, nakazy) nakładane na jednostki były proporcjonalne  do realizowanych celów, tj. by przy ingerowaniu we własność prywatną utrzymać rozsądną równowagę pomiędzy potrzebą ochrony interesu publicznego i prywatnego. W tych zaś sytuacjach, gdy zwolnienie właściciela z nałożonych ciężarów nie jest możliwe, zasada zachowania owego fair balance wymaga, by właścicielowi zapewnić adekwatną kompensatę istniejącego trwałego ograniczenia w korzystaniu przez niego z jego praw, względnie – by umożliwić, na jego żądanie, odpłatne przejęcie własności przez państwo (gminę) takiej nieruchomości, która ze względu na dominujący interes publiczny praktycznie utraciła dla właściciela jakiekolwiek „prywatne” znaczenie.

Zdaniem Rzecznika istnieje uzasadniona potrzeba wzmocnienia pozycji prawnej prywatnych właścicieli działek leśnych, tak by rozsądnie wyważyć pomiędzy potrzebą ochrony dominującego tu interesu publicznego i interesu prywatnego. Celowe jest wprowadzenie elastycznych rozwiązań m.in. ułatwiających realizację obowiązków nałożonych na właścicieli (niebędących przecież profesjonalistami), a przede wszystkim – kompensujących trwałe i istotne ograniczenia w korzystaniu przez nich z ich własności.

Ponadto wydaje się, że pewna grupa właścicieli lasów prywatnych (w szczególności tych o charakterze ochronnym) w istocie stała się jedynie tytularnymi właścicielami nieruchomości, które są tak naprawdę terenami ogólnodostępnymi i pełnią funkcje przede wszystkim publiczne. Osobom tym jednak nie przysługują jakiekolwiek roszczenia z tytułu trwałego ograniczenia ich praw. Żadnych odrębnych podstaw do zgłoszenia roszczeń o odszkodowanie czy wykup nie przewidują przepisy szczególne dotyczące czy to samych lasów, czy terenów objętych ochroną środowiskowo-przyrodniczą. W systemie prawa polskiego nie istnieje również instytucja „wywłaszczenia na żądanie” w trybie administracyjnoprawnym. Tymczasem jeżeli ograniczenia własności przekraczają rozsądną miarę i są wprowadzone wyłącznie dla realizacji celów publicznych (użyteczności publicznej), system prawny powinien przewidywać mechanizmy umożliwiające – w pewnych sytuacjach – prywatnemu właścicielowi zażądanie odszkodowania bądź wykupienia jego nieruchomości przez podmioty sprawujące władztwo publiczne.

W związku z tym Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o przeanalizowanie podniesionych argumentów oraz o odniesienie się do kwestii zasadności podjęcia postulowanych działań legislacyjnych.

IV.7005.29.2014