Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wniósł aktywista, któremu sześć razy zakazano organizacji kontrmanifestacji do tzw. zgromadzenia cyklicznego
• Za każdym razem zakaz był uznawany przez sąd za bezprawny, ale wyroki zapadały już po dniu zgromadzenia. Mimo to wojewoda mazowiecki nadal zakazywał kontrmanifestacji
• Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do tej sprawy w ETPC, dotyczącej wolności zgromadzeń publicznych
• W opinii tzw. „przyjaciela sądu” wskazał m.in. na wątpliwości co do automatycznego pierwszeństwa zgromadzeń cyklicznych wobec innych zgromadzeń oraz brak skutecznego środka odwoławczego od zakazu
• A kryteria wydawania zgody na zgromadzenie cykliczne są arbitralne i niezgodne z Europejską Konwencją Praw Człowieka

Sprawa dotyczy zmian w Prawie o zgromadzeniach z 13 grudnia 2016 r. RPO od  początku sygnalizował  władzom, że narusza to Konstytucję, która zapewnia wolność zgromadzeń wszystkim obywatelom, a nie tylko niektórym.

Nowelizacja wprowadziła bowiem tzw. zgromadzenia cykliczne. Przepisy dały wojewodom możliwość przyznawania specjalnej zgody na regularne organizowanie zgromadzeń publicznych, z jednoczesnym wyłączeniem w tym miejscu i czasie możliwości organizacji innych zgromadzeń.

13 października 2021 r. RPO zwrócił się do ETPC z pisemnym stanowiskiem ("amicus curiae") w sprawie Kornacki p. Polsce (nr skargi 4775/18).

W skardze do ETPC skarżący zarzucił Polsce naruszenie wolności zgromadzeń, w tym prawa do pokojowej kontrmanifestacji (art. 11 EKPC), prawa do skutecznego środka odwoławczego (art. 13) oraz niezgodność rzeczywistych celów ustawodawcy z Konwencją (art. 18).Sprawa skarżącego dotyczyła organizacji tzw. miesięcznic smoleńskich.

Zdaniem RPO kryteria wydawania zgody na zgromadzenie cykliczne oparte o cel zgromadzenia są arbitralne i niezgodne z  EKPC. Szczególnie istotne wątpliwości budzi mechanizm bezwarunkowego i automatycznego pierwszeństwa zgromadzeń cyklicznych względem innych rodzajów zgromadzeń. Inna poważna wątpliwość dotyczy braku skutecznego środka odwoławczego w kontekście braku gwarancji wydania orzeczenia przed zaplanowanym dniem zgromadzenia i notorycznego niestosowania się wojewody do wyroków wydawanych poprzednio w podobnych sprawach.

RPO zwrócił uwagę, na problem związany z zasadą pewności prawa i zakazem otwartego działania organów władzy "contra legem" poprzez notoryczne niestosowane się do wydanych uprzednio orzeczeń.

Problematyczne jest także bardzo ogólne określenie kryteriów wydawania zgody na organizację zgromadzeń cyklicznych, co pozwala na nadużycia ze strony organów władzy.

Ograniczenia wolności zgromadzeń oparte na tych przepisach nie mogą być uznane za spełniające wymóg „określenia w ustawie”, o którym mowa w art. 11 ust. 2 Konwencji (zob. wyrok ETPC z 14 listopada 2017 r. w sprawie Işikirik p. Turcji, nr skargi 41226/09). Na naruszenie tego wymogu wskazuje także fakt niestosowania się przez wojewodę do wydawanych we wcześniejszych sprawach orzeczeń sądowych.

Zgodnie bowiem z orzecznictwem ETPC, pod pojęciem „ustawy” na gruncie Konwencji rozumieć należy nie tylko same przepisy prawa, ale także orzecznictwo sądowe wydane na ich podstawie (zob. wyrok ETPC z 10 listopada 2005 r. w sprawie Leyla Sahin p. Turcji, nr skargi 44774/98).

RPO wskazał na możliwe przekroczenie granic swobody prawodawcy w ramach określania kategorii zgromadzeń i różnic w prawach obywateli w ramach korzystania z różnych kategorii zgromadzeń. Szczególne wątpliwości budzą przepisy o zgromadzeniach cyklicznych, które wprowadzają w praktyce bezwarunkowe i automatyczne pierwszeństwo organizatorów tych zgromadzeń względem innych obywateli, w tym osób, które chcą skorzystać z prawa do kontrmanifestacji.

Rzecznik zgadza się ze stanowiskiem, zgodnie z którym na gruncie Konwencji prawodawca powinien zagwarantować obywatelom prawo do odbywania zgromadzeń w sposób cykliczny w określonym miejscu i czasie, jeśli wymaga tego charakter lub cel zgromadzenia (zob. wyrok ETPC z 2 października 2001 w sprawie The United Macedonian Organisation Ilinden i Ivanov p. Bułgarii, nr skargi 29221/95 i 29225/95).

Realizacja tego obowiązku nie powinna jednak polegać na automatycznym wyłączeniu prawa do kontrmanifestacji, które na gruncie Konwencji także podlega ochronie. W związku z tym prawodawca powinien odpowiednio wyważyć interesy organizatorów zgromadzeń cyklicznych i innych obywateli.

Ponadto decyzja o zakazie zgromadzenia powinna każdorazowo podlegać indywidualnej ocenie proporcjonalności. Tego przepisy nie przewidują, a każde zgromadzenie, które miałoby  się odbyć  w trakcie już zgłoszonego zgromadzenia cyklicznego, podlega automatycznemu zakazowi.

Wątpliwości RPO dotyczą także kryteriów udzielania przez wojewodę zgody na zgromadzenie cykliczne. Przepisy opierają się na kryterium celu zgromadzenia (m.in. uczczenie doniosłych i istotnych dla historii Rzeczypospolitej Polskiej wydarzeń).

A to stanowi niedozwolone kryterium z punktu widzenia istoty wolności politycznych, swobody wyrażania opinii oraz wolności zgromadzeń. Organy władzy nie powinny bowiem ingerować w prawa organizatorów zgromadzeń i obywateli w oparciu o kryterium treści, które chcą oni zamanifestować. Obywatele mają zaś prawo korzystać z wolności zgromadzeń także w celach, z którymi przedstawiciele władzy się nie zgadzają (zob. wyrok ETPC z 21 czerwca 1988 r., seria A nr 139).

Zgodnie z orzecznictwem ETPC ustanowienie różnych kategorii zgromadzeń może być dokonane jedynie na podstawie neutralnych i obiektywnych kryteriów. A w przepisach o zgromadzeniach cyklicznych użyto sformułowań bardzo ogólnych i nieprecyzyjnych, co pozwala na zbyt dużą arbitralność decyzji wojewody.

Rzecznik przychylił się do zarzutów skarżącego dotyczących braku skutecznego środka odwoławczego. Przepisy o zgromadzeniach cyklicznych nie przewidują – inaczej niż w przypadku pozostałych zgromadzeń – szybkiego trybu rozpatrywania skargi na decyzję wojewody o zakazie zgromadzenia, która pozwoliłaby na wydanie orzeczenia jeszcze przed planowaną datą zgromadzenia.

W związku z luką w przepisach skarżącym przysługuje jedynie odwołanie na zasadach ogólnych. W połączeniu z faktem, że przepisy pozwalają na wydanie zakazu tuż przed planowanym zgromadzeniem – a tak było w sprawie skarżącego - odwołanie do sądu, biorąc także pod uwagę przewlekłość procedur sądowych, sprowadza się jedynie do następczego stwierdzenia nieprawidłowości decyzji. Środek taki jest zatem w praktyce nieskuteczny.

A skoro orzeczenie wydawane jest w konkretnej sprawie, organ może formalnie nie zastosować się do interpretacji sądu i kontynuować wydawanie zakazów, mimo stwierdzenia bezprawności poprzednich decyzji. Taka sytuacja powtórzyła się w przypadku skarżącego aż sześciokrotnie. Choć formalnie prawo do środka odwoławczego istnieje, jest ono zupełnie nieskuteczne i nie pozwala skarżącym na praktyczne skorzystanie z wolności zgromadzeń poprzez zorganizowanie zgromadzenia w planowanym przez nich miejscu i czasie.

W związku z tym RPO zwrócił się do ETPC o potwierdzenie dotychczasowego orzecznictwa dotyczącego wymogu rzeczywistej i praktycznej skuteczności środka odwoławczego w kontekście wolności zgromadzeń na podstawie art. 13 EKPC (zob. wyrok ETPC z 4 grudnia 1995 r. w sprawie Bellet p. Francji,  nr skargi 23805/94).

Rzecznik odniósł się także do zarzutu o dyskryminacyjnym charakterze przepisów o zgromadzeniach cyklicznych. Wydają się one nieadekwatne i nieproporcjonalne z punktu widzenia zakładanych celów ustawodawcy (ochrona prawa do cyklicznego organizowania zgromadzeń). Zwłaszcza kryterium przyznawania specjalnej zgody przez wojewodę, odnoszące się do celu zgromadzeń (upamiętnienie istotnych wydarzeń historycznych) wydaje się od tego celu oderwane.

Istnieje ryzyko, że w powiązaniu z brakiem odpowiedniej procedury odwoławczej przepisy te mogą prowadzić do nadużyć ze strony władz, motywowanych celami ich własnej polityki publicznej, kulturalnej i historycznej. A ograniczenie wolności zgromadzeń z uwagi na cel zgromadzenia lub treści, które chcą przekazać ich organizatorzy, stoi w sprzeczności z ideą społeczeństwa demokratycznego.

Szczególne wątpliwości co do rzeczywistych celów prawodawcy budzi także fakt, że wprowadzone przepisy miały zastosowanie retroaktywne, bo zgoda na organizację zgromadzenia cyklicznego ma z mocy ustawy z 2016 r. pierwszeństwo względem zgromadzeń zgłoszonych jeszcze przed jej wejściem w życie. Ważne jest  także, że co do tych zgromadzeń organem właściwym jest wojewoda, a nie – tak w przypadku pozostałych zgromadzeń – organy gminy.

Nowelizacja z 13 grudnia 2016 r. była przedmiotem wielu krytycznych uwag przedstawionych m.in. przez Sąd Najwyższy, Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, liczne organizacje pozarządowe - a także samego RPO w opinii przedstawionych Senatowi 2 grudnia 2016 r. oraz z 3 maja 2018 r.

Część formułowanych zarzutów była przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie Kp 1/17. W wyroku z 16 marca 2017 r. TK  potwierdził konstytucyjność tych przepisów. Istnieją jednak wątpliwości co do tego wyroku w związku z nieprawidłową obsadą składu sędziowskiego, co potwierdził ETPC w wyroku w sprawie Xero Flor p. Polsce z 7 maja 2021 r.

Przepisy wprowadzające kategorię zgromadzeń cyklicznych, a także praktykę administracyjną i sądową powstałą w odniesieniu do tych przepisów, można uznać za trwałe i arbitralne pozbawienie organizatorów innych rodzajów zgromadzeń ich prawa, o którym mowa art. 11 EKPC.

Rzecznik stoi na stanowisku, że prawodawca nie zapewnił równowagi pomiędzy prawami organizatorów zgromadzeń cyklicznych a prawem do kontrdemonstracji. Pierwszeństwo przyznane zgromadzeniom cyklicznym nie powinno być absolutne i bezwarunkowe, ponieważ uprzywilejowuje ono jedną kategorię osób kosztem praw innych organizatorów zgromadzeń w sposób nieproporcjonalny i niewystarczająco uzasadniony.

VII.613.19.2021