Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Pracownicy MSZ, którzy złożyli zgodne z prawdą oświadczenia lustracyjne, zostali na mocy ustawy usunięci z resortu
• Składając oświadczenia, w których ujawniali związki z organami bezpieczeństwa PRL, mogli oni oczekiwać, że nie spowoduje to negatywnych konsekwencji – ustawa lustracyjna przewiduje je tylko za kłamstwo w oświadczeniu
• A złożenie prawdziwego oświadczenia realizuje główny cel ustawy lustracyjnej – uniemożliwienie ewentualnego szantażu osoby publicznej nieznanymi faktami z jej przeszłości  

Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich uznaje, że art. 3 ustawy o zmianie ustawy o służbie zagranicznej narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Rodzi bowiem przekonanie, że władzy publicznej  i jej przyrzeczeniom zawartym w obowiązującym prawie nie należy w żadnej mierze ufać. Przyrzeczenie takie, choć wciąż jest utrzymywane w stosunku do szerokiej grupy funkcjonariuszy publicznych, może zostać w dowolnym momencie uchylone w stosunku do określonej kategorii – jak w tym przypadku.

Przepisy te stoją również w kolizji z art. 60 Konstytucji, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach.

W związku z tym RPO przyłączył się do procesów kilkunastu osób zwolnionych z MSZ, jakie wytoczyły one resortowi przed sądami pracy. W kilku wyrokach oddalających pozwy sądy argumentowały m.in., że nie mogą bezpośrednio stosować w tych sprawach przepisów Konstytucji.

Stanowisko RPO w sporach sądowych dotyczących wygaśnięcia stosunków pracy z pracownikami MSZ

Do Rzecznika wpłynęły skargi od byłych pracowników Ministerstwa Spraw Zagranicznych, z którymi od 9 kwietnia 2019 r. wygaszono stosunki pracy na podstawie przepisów ustawy z 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy o służbie zagranicznej oraz ustawy o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2019 r. poz. 9).

Przeprowadzona przez Rzecznika analiza przepisów tej ustawy wykazała, że pozostają one w sprzeczności  z Konstytucją. Przede wszystkim osoby wchodzące w skład służby zagranicznej, które przed wejściem w życie ustawy o zmianie ustawy o służbie zagranicznej złożyły zgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne o pracy lub pełnieniu służby w organach bezpieczeństwa lub współpracy z tymi organami, mogły oczekiwać - opierając się na gwarancjach danych im przez ustawodawcę, a także wynikających z samego celu postępowania lustracyjnego - że treść takiego oświadczenia nie pociągnie za sobą negatywnych konsekwencji w zakresie łączącego ich z pracodawcą publicznym stosunku pracy. To oparte na racjonalnych przesłankach (bo wynikających z treści obowiązującego prawa) zaufanie do państwa i stanowionego przez to państwo prawa zostało jednak zerwane poprzez wprowadzenie art. 3 ustawy o zmianie ustawy o służbie zagranicznej, który przewiduje wygaśnięcie z mocy samego prawa stosunków pracy wspomnianych członków służby zagranicznej.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich usprawiedliwione i potwierdzone treścią obowiązującego prawa były zatem oczekiwania pracowników służby zagranicznej, że jeśli złożą zgodne z prawdą oświadczenia lustracyjne, to nie spowoduje to negatywnych skutków w zakresie łączącego stosunku pracy z pracodawcą publicznym. Takie negatywne skutki, w związku z zapewnieniem złożonym przez ustawodawcę, powstawały bowiem wyłącznie wówczas, gdy osoba lustrowana złożyła niezgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne (art. 21e ust. 1 ustawy o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów).

To przyrzeczenie publiczne zawarte w treści obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, zostało złamane. Dlatego art. 3 ustawy o zmianie ustawy o służbie zagranicznej narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i prawa, rodzi bowiem przekonanie, że władzy publicznej i jej przyrzeczeniom zawartym w obowiązującym prawie, nie należy w żadnej mierze ufać. Przyrzeczenie takie, chociaż wciąż jest utrzymywane w stosunku do szerokiej grupy funkcjonariuszy publicznych, może zostać w dowolnym momencie uchylone w stosunku do wyspecyfikowanej kategorii podmiotów.        

W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich art. 2a ustawy o służbie zagranicznej oraz art. 3 i art. 4 ustawy o zmianie ustawy o służbie zagranicznej pozostają również w kolizji z art. 60 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 60 Konstytucji RP obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Nie ulega wątpliwości, że wskazane przepisy ingerują w to prawo. Pozbawiają bowiem obywateli polskich, którzy złożyli oświadczenie o pracy lub pełnieniu służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z tymi organami, dostępu do służby publicznej świadczonej na podstawie przepisów ustawy o służbie zagranicznej.

Ograniczenia w korzystaniu z prawa konstytucyjnego określonego art. 60 Konstytucji RP mogą oczywiście być wprowadzone. Muszą one jednak posiadać swoje konstytucyjne umocowanie. Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W omawianym zakresie został spełniony warunek formalny - ograniczenie prawa wynikającego z art. 60 Konstytucji RP zostało bowiem wprowadzone ustawą. Natomiast nie został spełniony warunek materialny - ograniczenie nie zostało wprowadzone w związku z koniecznością ochrony wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy wykluczyć związek pomiędzy wprowadzonym ograniczeniem, a koniecznością ochrony porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

W grę może wchodzić jedynie wzgląd na konieczność ochrony bezpieczeństwa państwa. Cel ten jednak – na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 11 maja 2007 r. (sygn. akt K 2/07) – realizuje sam fakt złożenia zgodnego z prawdą oświadczenia lustracyjnego. W ten sposób dochodzi bowiem do "eliminacji szantażu faktami z przeszłości, które mogą być uznane za kompromitujące”. Skoro zaś cel w postaci ochrony bezpieczeństwa państwa jest realizowany poprzez sięgnięcie do środków mniej dolegliwych z punktu widzenia praw jednostki, to nie ma konstytucyjnej legitymacji regulacja wprowadzająca rozwiązania głębiej ingerujące w takie prawa.

Nie ma żadnych przeszkód formalnych, aby służbę w organach bezpieczeństwa pełniła osoba, która złożyła zgodne z prawdą oświadczenie lustracyjne o pracy lub współpracy z tymi organami w latach 1944-1990 (por. art. 44 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu – Dz. U. z 2018 r. poz. 2387). Także pragmatyki urzędnicze (por. art. 3 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych; art. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej) nie zawierają żadnych ograniczeń w zakresie zatrudniania tej kategorii osób.

W tej sytuacji nie można przyjąć, że kryterium bezpieczeństwa państwa jest kryterium uzasadniającym wprowadzenie ograniczenia zawartego w art. 2a ustawy o służbie zagranicznej oraz w art. 3 i art. 4 ustawy o zmianie ustawy o służbie zagranicznej. Oznacza to, że ograniczenie prawa wynikającego z art. 60 Konstytucji RP zostało wprowadzone w sposób arbitralny, nie mający uzasadnienia w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Dlatego też wskazane powyżej przepisy są także niezgodne z art. 60 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Orzekanie o zgodności ustaw z Konstytucją niewątpliwie należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 Konstytucji). W opinii Rzecznika Praw Obywatelskich ta kompetencja sądu konstytucyjnego nie jest jednak tożsama z oceną konstytucyjności przepisu mającego zastosowanie w konkretnej sprawie rozstrzyganej przez sąd. Uznanie, że sądy powszechne nie są uprawnione do badania zgodności ustaw z Konstytucją, a w konsekwencji do zajmowania stanowiska w kwestii ich zgodności jak też niezgodności z ustawą zasadniczą, jest wyraźnie sprzeczne z art. 8 ust. 2 Konstytucji. Zobowiązuje on do bezpośredniego stosowania jej przepisów, przy czym pod pojęciem "stosowanie" należy rozumieć w pierwszym rzędzie sądowe stosowanie prawa.

Zdaniem Rzecznika zagadnienie bezpośredniego stosowania Konstytucji musi również  uwzględniać sytuacje, w których Trybunał nie dysponuje kompetencją do oceny konstytucyjności kwestionowanej regulacji prawnej. A z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie, ponieważ ustawa o zmianie ustawy o służbie zagranicznej oraz ustawy o ujawnieniu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów - która stanowi w tej sprawie bezpośrednią przyczynę sporu - utraciła już swoją moc obowiązującą. Ma to istotne znaczenie zwłaszcza z punktu widzenia podniesionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich zarzutu, że do wygaszenia stosunków pracy ze skarżącymi doszło z naruszeniem standardów konstytucyjnych.

Zagadnienie zgodności przepisów tej ustawy z Konstytucją nie może zostać, z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia toczących się sporów sądowych, poddane kontroli Trybunału Konstytucyjnego poprzez skierowanie pytania prawnego przez sąd. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK, Trybunał na posiedzeniu niejawnym wydaje obligatoryjnie postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.

Ten stan rzeczy pociąga za sobą określone konsekwencje. Sąd nie może zatem skierować pytania prawnego do Trybunału w sprawie zgodności z Konstytucją nieobowiązującego już aktu normatywnego rangi ustawy, musi jednak rozstrzygnąć spór, który powstał w wyniku zastosowania tej ustawy, mając równocześnie na uwadze to, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP).

Mając na uwadze to, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), w przypadku kolizji ustawy z Konstytucją i braku organu, który mógłby autorytatywnie rozstrzygnąć o tej kolizji (a tak jest w tej sprawie), to na sądzie spoczywa obowiązek zagwarantowania tego, że Konstytucja jest najwyższym prawem RP.

Z art. 24 zdanie pierwsze Konstytucji wynika zasada ochrony pracy, która powinna znajdować urzeczywistnienie na poziomie ustawodawstwa zwykłego. Uznaje się, że przepis ten ustanawia kompetencję władz państwowych w zakresie ingerowania w kształt stosunków pracy i stanowi podstawę wprowadzania ograniczeń zasady swobody umów oraz równości prawnej stron w stosunkach umownych. Jednym z takich ograniczeń wprowadzonych w ustawodawstwie zwykłym są przepisy nakierowane na ochronę trwałości zatrudnienia pracownika. To na państwie ciąży obowiązek ochrony pracowników jako "słabszej" strony stosunku pracy, a w konsekwencji obowiązek stwarzania określonych gwarancji prawnych dotyczących zarówno ochrony osoby pracownika, jak i jego interesów, w tym ochrony przed niezgodnymi z prawem bądź nieuzasadnionymi działaniami pracodawców.

Choć Konstytucja nie określa bliżej metod i instrumentów ochrony pracy, to możliwa jest jednak ocena, czy zawarta w art. 3 ustawy o zmianie ustawy o służbie zagranicznej regulacja wygaśnięcia stosunku pracy spełnia standard konstytucyjny, a swoboda ustawodawcy nie została przekroczona. W ocenie Rzecznika regulacja zawarta w art. 3 ustawy o zmianie ustawy o służbie zagranicznej nie realizuje standardu ochrony pracy. Wyrazem tego jest w szczególności zbyt krótki czas dany pracownikom na dostosowanie się do nowej sytuacji, związanej z utratą dotychczasowego zatrudnienia, a także brak możliwości otrzymania świadczeń pieniężnych (odprawy) przez pracowników, których stosunek pracy wygasł i to w warunkach, w których wygaśniecie stosunku pracy zostało upodobnione do zwolnienia z przyczyn nie leżących po stronie pracownika.

Sytuacja prawna osób zatrudnionych w służbie zagranicznej przedstawia się w sposób szczególny. Ich pracodawcą jest państwo znajdujące się w sytuacji korzystniejszej niż pracodawcy prywatni. Posiada bowiem zdolność regulacyjną polegającą na możliwości przyjmowania określonych aktów prawnych (w tym aktów rangi ustawy) normujących w sposób bezwzględnie obowiązujący sytuację prawną pracowników. Ta szczególna pozycja państwa nie może w demokratycznym państwie prawnym być wykorzystywana do zwolnienia się wobec pracowników z obowiązków, które, zgodnie z powszechnie obowiązującym porządkiem prawnym, muszą realizować pracodawcy prywatni.