Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• O oddalenie przez sąd wniosku MSWiA o zarząd przymusowy dla Obywateli RP wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich
• Według Adama Bodnara minister nie wskazał, jakie konkretne działania tej fundacji w istotny sposób naruszają przepisy prawa, a jedynie zwrócił uwagę na taką możliwość 
• Tymczasem chodzi o tzw. obywatelskie nieposłuszeństwo, czyli deklarację świadomego naruszenia prawa, przy gotowości poniesienia za to odpowiedzialności - dla wyrażenia niezgody na decyzje władz
• Obywatele RP to ruch społeczny (zarejestrowany formalnie jako Fundacja Wolni Obywatele RP), znany z działań w obronie niezawisłości sądownictwa i przestrzegania prawa w Polsce, m.in. przez organizowanie manifestacji

Powołując się na zasady konstytucyjne, RPO przyłączył się do postępowania sądowego, zainicjowanego w 2017 r. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który wniósł by sąd zawiesił zarząd fundacji i wyznaczył zarządcę przymusowego.

Zgodnie z art. 14 ustawy o fundacjach, jeżeli działanie zarządu fundacji w istotny sposób narusza przepisy prawa lub postanowienia jej statutu albo jest niezgodne z jej celem, właściwy minister może wyznaczyć odpowiedni termin do usunięcia tych uchybień albo żądać zmiany zarządu fundacji. W razie dalszego uporczywego działania zarządu fundacji w sposób niezgodny z prawem, minister może wystąpić do sądu o zawieszenie zarządu fundacji i wyznaczenie zarządcy przymusowego. Sąd uchyla swe postanowienie o zawieszeniu zarządu i wyznaczeniu zarządcy przymusowego na wniosek zarządu fundacji, jeżeli naruszenia zostaną zaniechane.

Historia sprawy

Wszystko zaczęło się od pisma MSWiA, które - działając jako organ nadzorczy - 20 lipca 2017 r. wezwało Zarząd Fundacji do „zaprzestania naruszania przepisów prawa powszechnie obowiązującego i postanowień statutu fundacji” w 14 dni od doręczenia pisma. Wywołało ono obawy przedstawicieli fundacji co do możliwości ograniczenia jej legalnych działań, takich jak organizowanie zgromadzeń publicznych.

W piśmie nie wskazano precyzyjnie, w jaki sposób naruszono wskazane przepisy. Zawarto w nim jedynie lakoniczny opis działań fundacji polegających na organizowaniu zgromadzeń w tym samym miejscu i czasie, co cykliczne zgromadzenia dla oddania hołdu ofiarom katastrofy w Smoleńsku.

Dlatego 10 sierpnia 2017 r. RPO zwrócił się do MSWiA o sprecyzowanie zarzutów. Zwrócił uwagę, że organizowanie zgromadzeń w tym samym miejscu i czasie celem prezentowania odmiennych poglądów nie jest co do zasady zabronione przez Prawo o zgromadzeniach. Przewiduje ono zaś przyznanie wyboru miejsca i czasu zgromadzenia jednemu z organizatorów, gdy nie jest możliwe odbycie obu zgromadzeń tak, aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach. Samo organizowanie kontrdemonstracji nie może być przesłanką ograniczenia wolności zgromadzeń publicznych – pisał RPO.

W ocenie MSWiA Zarząd Fundacji w wyznaczonym terminie nie zaprzestał naruszeń. Wobec tego 20 listopada 2017 r. MSWiA złożył do Sądu Rejonowego dla Warszawy-Mokotowa wniosek o zawieszenie zarządu fundacji i wyznaczenie zarządcy przymusowego. Fundacja wniosła o jego oddalenie.

Uzasadnienie stanowiska RPO

W doktrynie podkreśla się, że „zawieszenie zarządu fundacji z jednoczesnym wyznaczeniem zarządcy przymusowego jest środkiem nadzorczokontrolnym, który może zostać użyty zupełnie wyjątkowo. Mianowicie wyłącznie wówczas, gdy inne środki represyjne nie przynoszą oczekiwanych rezultatów” (Henryk Cioch, w: H. Cioch, A. Kidyba, Ustawa o fundacjach. Komentarz, Komentarz do art. 14 ustawy o fundacjach, LEX 2007, Nr 25482). Zdaniem rzecznika, ten bardzo daleko idący środek powinien być podejmowany wyłącznie, gdy nie jest możliwe funkcjonowanie fundacji w granicach określonych prawem, np. gdy naruszenie prawa  jest powtarzalne i w istotny sposób godzi w porządek społeczny lub prawny.

Głównym celem nadzoru państwa nad fundacjami jest bowiem ich ochrona przed niegospodarnością i dokonywaniem bezużytecznych czynności oraz ochrona fiskalnych interesów państwa (H. Cioch, w: H. Cioch, A. Kidyba, Ustawa o fundacjach. Komentarz). Rzecznik podkreśla, że art. 14 ustawy o fundacjach dotyczy działań podejmowanych przez zarząd fundacji, a nie przez samą fundację.

MSWiA powołuje się na treści ze strony internetowej fundacji, w tym Deklarację Obywatelską i Deklarację Nieposłuszeństwa. Według resortu można uznać, iż fundacja „poprzez swoją działalność może naruszać prawo powszechnie obowiązujące i postanowienia swojego statutu, co wyczerpuje przesłanki wskazane w art. 14”. Rzecznik wskazuje, że wnioskodawca nie wskazał, jakie konkretne działania zarządu fundacji w istotny sposób naruszają przepisy prawa, a jedynie zwrócił uwagę na możliwość takiego naruszenia.

Zdaniem MSWiA treści ze stron fundacji spełniają przesłanki przestępstwa publicznego nawoływania do popełnienia występku lub przestępstwa skarbowego oraz publicznego pochwalania przestępstwa (art. 255 § 1 i 3 Kodeksu karnego). Chodzi o sformułowania:

•  „Do środków nacisku, których wykorzystania oczekujemy i które zamierzamy stosować w zakresie własnych możliwości należy gra parlamentarna, procesy sądowe, społeczne demonstracje, strajki i protesty, w tym akty obywatelskiego nieposłuszeństwa -również takie, które naruszają przepisy prawa”
• „Oświadczam zatem publicznie, że Andrzej Duda jest kłamcą i krzywoprzysięzcą, niegodnym sprawowania żadnej godności w Rzeczypospolitej. Mam pełną świadomość, że naruszam Art. 135. § 2. kodeksu karnego, narażając się na karę do 3 łat pozbawienia wolności. Deklaruję gotowość poniesienia tych konsekwencji”

- Wezwania do naruszenia prawa mają charakter niezwykle ogólny i odnoszą się do idei tzw. obywatelskiego nieposłuszeństwa - podkreśla RPO. Jej cechą jest świadome naruszenie prawa przez osobę, która się nieposłuszeństwa dopuszcza i która jest gotowa za to ponieść odpowiedzialność. Chodzi zatem nie o naruszenie porządku publicznego, ale o zwrócenie uwagi na wypaczenia i doprowadzenie do naprawy rzeczywistości. Jest to więc rodzaj obywatelskiej demonstracji.

W opinii RPO w tych deklaracjach fundacji nie wskazano żadnych konkretnych form naruszenia prawa. Nie było też pochwały tego typu działań; wyrażono zaś gotowość poddania się karze w przypadku ewentualnego ich popełnienia. Zdaniem rzecznika, przed sformułowaniem wezwania, o którym mowa w art. 14 ustawy o fundacjach, MSWiA powinien dokonać więc szczegółowej oceny materialnoprawnych przesłanek odpowiedzialności i rozmiaru niebezpieczeństwa czynu.

Argumenty konstytucyjne

Powołane postulaty fundacji stanowią w pierwszej kolejności przejaw krytycznej wypowiedzi, korzystającej z ochrony wolności słowa wyrażonej w art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że swoboda wypowiedzi jest jednym z fundamentów społeczeństwa demokratycznego, warunkiem jego rozwoju i samorealizacji jednostek oraz że nie może ona ograniczać się wyłącznie do informacji i poglądów, które są odbierane przychylnie albo postrzegane jako nieszkodliwe lub obojętne.

Także Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdzał naruszenie art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w sprawach dotyczących aktów obywatelskiego nieposłuszeństwa. W latach 90. w Turcji ruch obywatelski dla poprawy tureckiej legislacji masowo publikował  zakazane artykuły i ulotki, po czym zgłaszał zawiadomienia o popełnieniu przez siebie przestępstwa. W tej sprawie ETPC uznał nieproporcjonalne naruszenie wolności słowa. Wskazywał on też wielokrotnie, że władze demokratycznego państwa muszą tolerować krytykę, nawet jeśli można ją uznać za prowokacyjną lub obraźliwą.

Drugi zarzut naruszenia prawa przez fundację dotyczy blokowania i zakłócania cyklicznego zgromadzenia publicznego w celu oddania hołdu ofiarom katastrofy w Smoleńsku. MSWiA nie wskazuje jednak konkretnych zdarzeń, nie wykazuje ich powtarzalności ani związku z działaniami podejmowanymi bezpośrednio przez Zarząd Fundacji. W ocenie RPO również w tym zakresie nie doszło do wykazania „istotnego naruszenia przepisów prawa lub postanowień statutu” przez Zarząd Fundacji. Nie sposób więc ustalić, zaprzestania jakich działań w tym zakresie resort oczekuje od Zarządu.

Ustawa o fundacjach konkretyzuje zasadę pluralizmu społecznego, wyrażoną w art. 12 Konstytucji RP. Zgodnie z nim zapewnia się wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społecznozawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych  zrzeszeń oraz fundacji. Zasada ta stanowi podstawę budowania społeczeństwa obywatelskiego, które jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego. Jest ona ściśle powiązana z wyrażoną w art. 58 Konstytucji RP wolnością zrzeszania się. Z wolności zrzeszania się wynika m.in. swoboda działalności zrzeszeń (w tym fundacji) i prawo do samodzielnego określania celów i środków służących ich realizacji (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 348).

Postanowienia ustawy o fundacjach, w tym także art. 14, należy więc w ocenie rzecznika interpretować zgodnie ze wskazanymi przepisami Konstytucji RP. Działania o charakterze nadzorczym podejmowane przez ministra na podstawie art. 14 ustawy nie powinny więc stanowić ingerencji w działalność fundacji ani nie mającej podstaw w przepisach prawa oceny wybranych przez fundację środków i celów działania – głosi konkluzja pisma Adama Bodnara do sądu.

VII.612.42.2017