Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Dzierżawcy państwowej ziemi mogli tracić 30% dzierżawionej nieruchomości. O tym, które grunty miały być wyłączone spod dzierżawy, decydowała państwowa agencja
• Jeśli dzierżawca nie godził się na takie wyłączenie, tracił prawo pierwszeństwa kupna tej nieruchomości lub możliwość przedłużenia jej dzierżawy bez przetargu
• Sąd zadał Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne w sprawie tych przepisów jako pogarszających sytuację dzierżawców
• W ocenie RPO naruszają one konstytucyjne zasady zaufania do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz do równej ochrony praw majątkowych

We wrześniu 2011 r. znowelizowano ustawę o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zmiana uprawniła Agencję Nieruchomości Rolnych (dziś - Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa) do proponowania wyłączania z dzierżawy 30% powierzchni dzierżawionych użytków rolnych. Agencja dostała szerokie uprawnienia do wyboru gruntów, które miały być wyłączane.

Dzierżawcy mogli odrzucić propozycję zmian - wówczas umowa obowiązywałaby na dotychczasowych warunkach. Wtedy tracili jednak ustawowe prawo pierwszeństwa do nabycia dzierżawionej nieruchomości po cenie ustalonej zgodnie z ustawą oraz do przedłużenia dzierżawy w trybie bezprzetargowym. W praktyce mogło to oznaczać niemożność prowadzenia dalszej działalności na dzierżawionych gruntach po wygaśnięciu umowy.

Nowe przepisy określały mechanizm zmiany umów dzierżawy, które zawarto przed  ich wejściem w życie. Nie odnosiły się zaś do wcześniejszych umów, jeśli:

• łączna powierzchnia dzierżawionych gruntów po wyłączeniu nie przekraczałaby 300 ha, chyba że dzierżawca wniesie do ANR o wyłączenie z dzierżawy 30% powierzchni;
• stroną umowy jest spółka hodowli roślin uprawnych lub hodowli zwierząt gospodarskich o szczególnym znaczeniu dla gospodarki narodowej lub inna spółka prawa handlowego, w której Skarb Państwa lub instytut badawczy ma większość udziałów lub akcji.

Spór sądowy dzierżawcy z państwową agencją

Jedna ze spółek dzierżawiących ziemię przyjęła warunki ANR i zgodziła się na wyłączenie części gruntów. Spółka złożyła oświadczenie o skorzystaniu z prawa do zakupu gruntu pozostałego po wyłączeniu. Tymczasem  weszła w życie ustawa z 14 kwietnia 2016 r., zgodnie z którą na 5 lat wstrzymano sprzedaż nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. ANR wezwała spółkę do wydania wyłączonych nieruchomości. Spółka odmówiła, wskazując na niekonstytucyjność noweli z 2011 r. i nieskuteczność aneksu do umowy, dotyczącego wyłączenia 30% ziemi.

ANR uznała, że zapis noweli o tym, że wyłączone grunty mają zostać przeznaczone do sprzedaży, obowiązywał w odmiennym stanie prawnym, a po wejściu w życie ustawy z 2016 r. to dzierżawa stała się głównym sposobem zagospodarowania nieruchomości Zasobu. Spółka zapowiedziała, że zamierza dalej dzierżawić ziemię na podstawie umowy i że zasadne jest jej przedłużenie do 2025 r. Agencja odmówiła przedłużenia umowy.

W pozwie przeciw KOWR (następcy prawnemu ANR) spółka wystąpiła o nakazanie złożenia oświadczenia woli o przedłużeniu umowy dzierżawy o 8 lat na dotychczasowych warunkach. Miała ona obejmować także 30% powierzchni,  która miała być wyłączona. W sądzie  spółka wniosła o zwrócenie się do TK z pytaniem prawnym o zbadanie konstytucyjności nowelizacji.

Sąd zadał TK pytanie prawne, czy nowela jest zgodna m.in. z  art. 2, art. 64 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji - w zakresie, w jakim ogranicza prawa majątkowe dzierżawców nabyte na podstawie umów, które nie zawierały postanowienia o możliwości wyłączenia 30% użytków rolnych, a które zawarto przed wejściem noweli w życie.

Sąd spytał też o konstytucyjność noweli w zakresie, w jakim:

• ogranicza wolność działalności gospodarczej dzierżawców,
• inaczej traktuje dzierżawców-stron umów zawartych przed wejściem noweli w życie i po tym,
• odmiennie traktuje dzierżawców w zależności od powierzchni dzierżawionych gruntów oraz kategorii podmiotów, które są wspólnikami w spółkach.

Sąd zwrócił uwagę, że dzierżawcy - czyniąc znaczące nakłady finansowe, także ze środków zewnętrznych - utworzyli duże i dobrze prosperujące gospodarstwa. Zmniejszeniu dzierżawionej powierzchni nie towarzyszyły jednak rekompensaty za utratę 30% użytków; nie rozliczono też poczynionych nakładów.

Argumentacja RPO

Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do postępowania przed TK (sygn. akt P 9/19).

Przepisy z 2011 r. zrodziły istotne wątpliwości w praktyce orzeczniczej sądów. Dzierżawcy nie godzą się na wyłączenia i występują na drogę sądową w celu podważenia ważności aneksów nakazujących dokonanie 30%  wyłączeń. Problem szacunkowo dotyczy ok. 25 tys. ha ziemi.

Ponadto w kwietniu 2019 r. uchwalono przepisy, które podniosły wysokość zapłaty za korzystanie z nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu bez tytułu prawnego - z 5-krotności do 30-krotność wysokości czynszu należnego w umowie. Według rządu chodzi właśnie o skuteczną realizację noweli z 2011 r.

Przed wejściem noweli w życie dzierżawa stanowiła ok. 75% gruntów w Zasobie. Było to ok. 1,8 miliona ha, użytkowanych przez ponad 122 tys. dzierżawców. Popularność tego sposobu gospodarowania wynikała z braku finansów na zakup gruntów, dostosowania się do zasad rynku czy uzyskiwania swobody alokacji środków finansowych.

Zmiany z 2011 r.  miały na celu trwałe rozdysponowanie (głównie przez sprzedaż) nieruchomości z Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. Celem było też zapobieganie rozdrobnieniu gospodarstw oraz wpieranie rolników indywidualnych prowadzących gospodarstwa rodzinne.

Zaskarżone rozwiązanie dotyczy gospodarstw wielkoobszarowych czyli takich, których łączna powierzchnia gruntów dzierżawionych z Zasobu przekraczałaby 300 ha, już po dokonaniu wyłączeń gruntów. Większość tak dużych gospodarstw powstała w latach 90. w wyniku przekształcenia państwowych gospodarstw rolnych.

W skargach do RPO dzierżawcy wskazywali, że zostali postawieni w sytuacji wyboru „mniejszego zła”. Zgadzali się na wyłączanie części powierzchni, aby zachować resztę dzierżawy.

Z kolei ustawa z 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości rolnych (którą RPO oddzielnie zaskarżył do TK) zasadniczo przeobraziła zasady gospodarowania ziemią. Uchwalono ją w związku z zakończeniem 12-letniego okresu ochronnego na zakup polskiej ziemi przez cudzoziemców. Powoływano się na zagrożenie, że ziemia rolna będzie nabywana przez obywateli innych państw Unii, zwłaszcza tych, gdzie cena ziemi jest znacznie wyższa niż w Polsce.

Jak wskazuje Rzecznik, o ile nowela z 2011 r. była wyrazem dążenia do trwałego rozdysponowania gruntów Zasobu i przyspieszenia ich „prywatyzacji”, o tyle ustawa z 2016 r. jest przejawem odmiennej polityki. Polegała ona na odejściu od „prywatyzacji” państwowych gruntów, pozostawieniu ich w dyspozycji państwa i oparciu się na dzierżawie jako podstawowej formie gospodarowania nieruchomościami.

Wzorce kontroli

W ocenie RPO nowela z 2011 r. narusza:

• art. 2 Konstytucji (zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa);
• art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji (prawo do ochrony praw majątkowych przed nieproporcjonalną ingerencją);
• art. 64 ust. 1 i 2 w związku z 32 ust. 1 Konstytucji (prawo do równej ochrony praw majątkowych).

Trybunał często podkreślał, że zmiana prawa nie może być dla jednostki całkowicie zaskakująca i arbitralna. Tymczasem nowela z 2011 r. spowodowała zachwianie pewności prawa u dzierżawców. Mogło to  niekorzystnie wpłynąć na ich plany gospodarcze, inwestycje oraz zaciągnięte zobowiązania.

Ustawa nie pozostawiła żadnych możliwości ewentualnych negocjacji co do wyłączenia konkretnych działek. Projekt wyłączeń przedstawiony przez Agencję, nie podlegał żadnym zmianom.

Swoboda decyzji dzierżawcy o przyjęciu bądź odrzuceniu zaproponowanej zmiany miała charakter pozorny. W przypadku odmowy, tracił bowiem pierwszeństwo do nabycia nieruchomości i możliwość zawarcia kolejnej umowy z wyłączeniem trybu przetargowego. A to ważny przywilej, który pozwala na przedłużenie dzierżawy i kontynuowanie produkcji rolnej. Daje też gwarancję stabilności prowadzonej działalności.

Wyłączenie tych możliwości może oznaczać zakończenie działalności rolnej na dzierżawionych terenach - zwłaszcza, gdy łączy się to z ograniczeniami wprowadzonymi przez ustawę z 2016 r. Narzucanie propozycji pod rygorem utraty przyznanych uprawnień jest sprzeczne z zasadami pewności prawa oraz zasadami współżycia społecznego. Przewidziane zmiany umów mają tak naprawdę charakter przymusowy.

W ocenie RPO przez nieproporcjonalną ingerencję w dzierżawę nowela narusza prawo do ochrony praw majątkowych. Nie mają one charakteru absolutnego i państwo może je ograniczyć, ale taka ingerencja musi być zgodna z art. 31 Konstytucji. Zaskarżone przepisy nie zdają zaś takiego testu.

Pierwsze wątpliwości wobec noweli pojawiły się na etapie prac legislacyjnych. W opinii zleconej Biura Analiz Sejmowych wskazano, że narusza ona zasadę ochrony praw majątkowych i zasadę równości wobec prawa w aspekcie różnicowania dzierżawców.

Związek Zawodowy Pracowników Rolnictwa RP i Federacja Związków Pracodawców Dzierżawców i Właścicieli Rolnych alarmowały zaś o braku regulacji co do odpowiedzialności za szkody wyrządzone dzierżawcom np. z tytułu utraty części dochodów z powodu ograniczenia produkcji albo z powodu konieczności przyspieszenia spłaty kredytów.

W sprawie noweli skierowano dwa pytania prawne sądów do TK. W obu przypadkach Trybunał umorzył postępowania z uwagi na niespełnienie przesłanki funkcjonalnej i przedmiotowej.

Trybunał umorzył sprawę (aktualizacja 28 lipca)

22 lipca 2020 r. Trybunał umorzył postępowanie w tej sprawie (szczegóły w załączniku poniżej). 

IV.7005.10.2019