Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Polskie przepisy nie określają praw przysługujących bezpośrednio obywatelowi, jeśli chodzi o wykluczenie transportowe mieszkańców mniejszych miejscowości
• Nie można zatem dochodzić roszczeń od państwa w tej kwestii
• Problem nasilił się w okresie pandemii wobec bankructw części przewoźników i zmniejszenia liczby tras, przystanków oraz częstotliwości kursów
• Należy określić obowiązki władz w zakresie transportu publicznego. Minimum to zapewnienie każdemu połączenia do siedziby władz jego gminy - uważa RPO
• AKTUALIZACJA: Wprowadzenie jednolitych regulacji ustanawiających wymagane połączenia komunikacyjne nie znajduje obecnie uzasadnienia – twierdzi Ministerstwo Infrastruktury
• W tym zaś roku dopłatami ze specjalnego funduszu objęto 4081 linii komunikacyjnych publicznego transportu autobusowego   

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek napisał w tej sprawie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Wykluczenie transportowe jest faktyczną przeszkodą w realizacji konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich, takich jak:

• wolność poruszania się (art. 52 ust. 1 Konstytucji),
• prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji),
• prawo osób z niepełnosprawnościami do pomocy ze strony władz publicznych w komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji),
• prawo do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji),
• a bez dostępnego transportu nie można korzystać z usług publicznych gwarantujących godny poziom życia (art. 30 Konstytucji

RPO zajmuje się problemem od dawna

Wykluczenie transportowe mieszkańców mniejszych miejscowości to jeden z najczęściej podnoszonych problemów podczas spotkań regionalnych Rzecznika Praw Obywatelskich w całej Polsce od 2015 r.

Im dalej od metropolii, tym częściej mieszkańcy wsi wskazywali na liczne niedogodności z tym związane - utrudniony dostęp pacjentów do opieki zdrowotnej lub rehabilitacji, trudności w dojeździe do pracy osób niedysponujących prywatnym samochodem.

Brak publicznych połączeń sprawia, że uwięzieni w domach pozostają seniorzy, osoby z niepełnosprawnościami i ich opiekunowie, a dzieci mają ograniczony dostęp do edukacji.

Wykluczenie transportowe jest zatem faktyczną przeszkodą w realizacji  konstytucyjnych praw i wolności obywatelskich.

Działania Komisji Europejskiej

Dlatego RPO z satysfakcją przyjął, że 30 czerwca 2021 r. Komisja Europejska przedstawiła długoterminową wizję dla obszarów wiejskich UE, w której zaproponowano pakt na rzecz obszarów wiejskich i plan działania na rzecz obszarów wiejskich. Mają one stać się silniejsze, lepiej skomunikowane, odporne i zamożne.

Jeśli chodzi o transport, dokument ten zakłada utrzymanie lub poprawę przystępnych cenowo usług transportu publicznego oraz infrastruktury, takiej jak kolej, śródlądowe drogi wodne, drogi, stacje ładowania i tankowania mające wspierać rozwiązania w zakresie elektromobilności, ścieżki rowerowe, połączenia multimodalne, w tym z aktywnymi środkami transportu, a także żeglugę morską bliskiego zasięgu i połączenia lotnicze.

Rząd RP pracuje nad stanowiskiem ws. Komunikatu KE, wobec czego RPO przedstawia swoje uwagi.

Opinia RPO

Obowiązki organów władzy publicznej określa ustawa z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Zgodnie z nią planowanie rozwoju transportu oraz organizowanie i zarządzanie publicznym transportem zbiorowym należy do zadań organizatora. W zależności od długości linii komunikacyjnej jest to wójt, burmistrz albo prezydent miasta, starosta, marszałek województwa, minister ds. transportu.

Organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na badaniu i analizie potrzeb przewozowych, z uwzględnieniem potrzeb osób z niepełnosprawnościami i osób o ograniczonej zdolności ruchowej; podejmowaniu działań dla realizacji istniejącego planu transportowego albo jego aktualizacji; zapewnieniu odpowiednich warunków funkcjonowania publicznego transportu zbiorowego.

Można z tego wyprowadzić wniosek, że ustawowym zadaniem organizatora jest zapewnienie takiej sieci połączeń komunikacji publicznej, która w jak największym stopniu zaspokaja potrzeby mieszkańców.  Niemniej jednak ustawa nie przyznaje obywatelom prawa do publicznego transportu zbiorowego.

Przepisy dają zatem podstawę do formułowania celów władzy publicznej, nie określają natomiast praw przysługujących bezpośrednio obywatelowi. Jako przepisy w postaci zasad polityki państwa, a nie praw jednostki, nie mogą więc stanowić podstawy indywidualnego dochodzenia roszczeń.

Analiza skarg wpływających do RPO pozwala stwierdzić, że taki stan prowadzi do ograniczenia możliwości realizacji konstytucyjnych praw podmiotowych z art. 52 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 69 oraz art. 70 ust. 1 Konstytucji. Możliwość realizacji tych praw i wolności czyni zaś pozorną.

A te normy konstytucyjne pozwalają wyznaczyć minimalny zakres gwarancji konstytucyjnych. Należy je odczytywać jako zobowiązanie ustawodawcy do wykreowania efektywnego mechanizmu realizacji przez władze publiczne obowiązków nałożonych przez Konstytucję.

Można zatem postawić zarzut naruszenia tych norm w przypadku zupełnego braku działania władz publicznych bądź też stworzenia przez nie rozwiązań pozornych.

- Uważam, że rozwiązania legislacyjne dotyczące publicznego transportu zbiorowego są niewystarczające dla realizacji tych norm Konstytucji - podkreśla Marcin Wiącek.

18 lipca 2019 r. weszła w życie ustawa o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej. Jej celem było zapewnienie dostępności autobusowego publicznego transportu zbiorowego dla obywateli poprzez rozwiązanie problemu niewystarczającego poziomu środków finansowych na realizację zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego.

Na podstawie liczby skarg wpływających do RPO po wejściu ustawy w życie nie można jednak stwierdzić, że problem wykluczenia komunikacyjnego rozwiązano. Wydaje się, że w okresie pandemii problemy w tym zakresie nasiliły się (bankructwa części przewoźników oraz redukcja liczby tras, przystanków na trasach i częstotliwości kursowania).

Patrzeć na wykluczenie transportowe z perspektywy praw obywatela

- Dlatego też pragnę zwrócić uwagę na możliwość innego podejścia do problemu, nie ograniczającego się wyłączenie do kwestii zapewnienia finansowania przewozów, ale ujmującego problem z perspektywy praw obywatela – wskazuje RPO.

Chodzi o możliwość legislacyjnego określenia minimum realizacji norm programowych określającej obowiązki władzy publicznej w zakresie transportu publicznego.

Wydaje się, że rozsądnym minimum w tym zakresie jest wprowadzenie prawa obywatela do transportu publicznego zapewniającego połączenie do siedziby władz danej gminy.

Całkowity brak transportu w określonej miejscowości oznacza bowiem rezygnację z wykonywania przez organizatora swej ustawowej funkcji. A tego nie można zaakceptować w świetle celów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i konstytucyjnej aksjologii.

Marcin Wiącek przekazuje te uwagi ministrowi z prośbą o ich przeanalizowanie w pracach nad stanowiskiem na rzecz długoterminowej wizji dla obszarów wiejskich UE.

Stanowisko resortu infrastruktury, przedstawione przez sekretarza stanu Rafała Webera

W odpowiedzi na pismo MRiRW z 8 października 2021 r. w sprawie oceny przez resort infrastruktury propozycji zawartych w piśmie Marcina Wiącka – Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącego przeciwdziałania wykluczeniu komunikacyjnemu mieszkańców obszarów wiejskich, przedstawiam następujące informacje: 

Na wstępie należy wskazać, że funkcjonujący obecnie system organizacji przewozów autobusowych na liniach regularnych składają się przewozy o charakterze użyteczności publicznej oraz przewozy o charakterze komercyjnym.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym organizatorami publicznego transportu zbiorowego w przewozach autobusowych są jednostki samorządu terytorialnego oraz ich związki na poziomie gminy, związku międzygminnego, powiatu, związku powiatów, związku powiatowogminnego, związku metropolitalnego lub województwa. 

Zadaniem organizatorów publicznego transportu zbiorowego jest planowanie rozwoju transportu, organizowanie transportu zbiorowego oraz zarządzanie publicznym transportem zbiorowym na swoim obszarze. Przy zamawianiu usług o charakterze użyteczności publicznej organizator publicznego transportu zbiorowego powinien się kierować przede wszystkim potrzebą zaspokojenia oczekiwań komunikacyjnych swoich mieszkańców. W tym miejscu należy podkreślić, że minister właściwy do spraw transportu jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego wyłącznie w zakresie przewozów kolejowych. Przewozy pasażerskie realizowane są również przez przedsiębiorców transportowych świadczących usługi komercyjne, podejmowane z inicjatywy własnej przewoźników autobusowych. Istotnym warunkiem prowadzenia takiej działalności jest odpowiedni potok podróżnych, który daje możliwość uzyskiwania przychodów ze sprzedaży biletów na poziomie zapewniającym pokrycie kosztów ich świadczenia. 

Do 2019 r. w Polsce dominowały przewozy uruchamiane przez przewoźników komercyjnych. Jednostki samorządu terytorialnego nie podejmowały się organizacji przewozów o charakterze użyteczności publicznej, argumentując swoje decyzje brakiem wsparcia finansowego na uruchomienie takich przewozów. W celu zachęcenia samorządów do organizacji połączeń autobusowych, resort infrastruktury przygotował skuteczne mechanizmy wsparcia finansowego, które zawarte są w ustawie z dnia 16 maja 2019 r. o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej. Przepisy ustawy weszły w życie z dniem 18 lipca 2019 r. Fundusz jest pierwszym na tak dużą skalę narzędziem wsparcia finansowego jednostek samorządu terytorialnego w organizacji publicznego transportu zbiorowego. 

Ustawa przewiduje wsparcie ze środków budżetowych dla organizatorów publicznego transportu zbiorowego na uruchamianie nowych linii komunikacyjnych oraz odtworzenie połączeń, które zostały zlikwidowane (z wyłączeniem przewozów realizowanych w ramach komunikacji miejskiej). Wsparcie jest przekazywane za pośrednictwem wojewodów jako dofinansowanie przez rząd zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego w zakresie autobusowej komunikacji publicznej. W ramach Funduszu organizatorzy otrzymują dopłatę do kwoty deficytu pojedynczej linii komunikacyjnej w przewozach autobusowych o charakterze użyteczności publicznej. 

W 2019 r. częściowo sfinansowanych ze środków Funduszu zostało 1228 linii komunikacyjnych, a Wojewodowie wydatkowali kwotę 10.032.758,86 zł. W ramach środków wydatkowych przez Wojewodów na dofinansowanie realizacji zadań własnych organizatorów w zakresie przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej, w 2020 r. dopłatę przekazano 435 organizatorom publicznego transportu zbiorowego. Przewozy autobusowe o charakterze użyteczności publicznej wykonywane były na 2834 liniach komunikacyjnych, które zostały częściowo sfinansowane ze środków Funduszu. Wojewodowie wydatkowali kwotę w wysokości 139.055.152,59 zł. 
Ministerstwo Infrastruktury obserwuje stale rosnące zainteresowanie organizatorów publicznego transportu zbiorowego tym programem. W ramach przeprowadzonych do tej pory naborów wniosków o objęcie w 2021 roku dopłatą z Funduszu, dopłatą objęto 4081 linii komunikacyjnych, a wnioskowana przez organizatorów kwota dopłaty wynosi 435.995.450,69 zł. 

W celu wsparcia organizatorów i operatorów publicznego transportu zbiorowego w związku z pandemią choroby COVID-19 z inicjatywy resortu infrastruktury znowelizowane zostały przepisy ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej, wzmacniające wsparcie finansowe ze środków budżetowych dla jednostek samorządu terytorialnego na uruchamianie nowych linii komunikacyjnych. W związku z tym, od 1 kwietnia 2020 r. do 31 grudnia 2021 r. zwiększono kwotę dopłaty z Funduszu do 1 wozokilometra z kwoty nie wyższej niż 1,00 zł do kwoty nie wyższej niż 3,00 zł. Jednocześnie resort infrastruktury, w ramach dalszego wsparcia samorządów w skutecznym organizowaniu autobusowego transportu publicznego, planuje przedłużenie obowiązywania zwiększonej kwoty dopłaty na kolejne lata. 

Odnosząc się bezpośrednio do propozycji wskazanej w piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich polegającej na „prawnym usankcjonowaniu minimum realizacji norm programowych określających obowiązki władzy publicznej w zakresie transportu publicznego” należy ocenić, że wprowadzenie jednolitych w całym kraju regulacji ustanawiających wymagane połączenia komunikacyjne nie znajduje obecnie uzasadnienia. Decyzja o liniach komunikacyjnych, które powinny funkcjonować na obszarze właściwości organizatora zależy od wielu czynników, w tym od charakterystyki rozwoju gospodarczego danego regionu i co za tym idzie zapotrzebowania na transport publiczny.

Rolą jednostek samorządu terytorialnego jako organizatorów publicznego transportu zbiorowego jest właściwe rozpoznanie realnych potrzeb transportowych lokalnych społeczności i zorganizowanie sieci połączeń komunikacyjnych w sposób odpowiadający na potrzeby przewozowe mieszkańców.

Jednocześnie informuję, że resort infrastruktury prowadzi prace nad nowelizacją ustawy o publicznym transporcie zbiorowym oraz niektórych innych ustaw, w tym ustawy o Funduszu rozwoju przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej. Projektowane rozwiązania mają na celu usprawnienie funkcjonowania przewozów autobusowych o charakterze użyteczności publicznej między innymi poprzez wprowadzenie możliwości zawierania wieloletnich umów o dopłatę z Funduszu. 

V.565.210.2021