Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Dogłębna analiza ustawy z 1 grudnia 2022 r. prowadzi do wniosku, że nie ma ona charakteru amnestyjno-abolicyjnego – co mieści się w kompetencjach parlamentu.
• Jej rzeczywistym celem nie jest bowiem - charakterystyczne dla amnestii - darowanie przestępstw i kar za ich popełnienie
• Faktycznym celem jest weryfikacja orzeczeń sądowych i ich podważenie
• Wkracza ona zatem w sferę wymierzania sprawiedliwości, przez co należy ją uznać za naruszającą konstytucyjne zasady podziału władzy, odrębności i niezależności władzy sądowniczej oraz  wyłączności sądów w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości.

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek w opinii dla Senatu pisze, że ustawa z 1 grudnia 2022 r. o zaniechaniu ścigania za niektóre czyny związane z organizacją wyborów Prezydenta RP, zarządzonych na dzień 10 maja 2020 r. jest niezgodna ze wskazanymi przepisami Konstytucji i - jako taka - powinna zostać odrzucona.

1 grudnia 2022 r. Sejm uchwalił ustawę o zaniechaniu ścigania za niektóre czyny związane z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonych na dzień 10 maja 2020 r. (druk sejmowy nr 2812). Obecnie ustawa ta jest przedmiotem prac w Senacie (druk senacki nr 885).

RPO stwierdza, że uchwalanie tzw. ustaw amnestyjnych czy abolicyjnych mieści się w kompetencjach parlamentu. Amnestia sensu stricto polega na wydaniu ustawy, której treścią jest złagodzenie lub darowanie kary za popełnione przestępstwa. Z reguły w ustawie amnestyjnej zamieszcza się również przepis abolicyjny, zgodnie z którym nie wszczyna się nowych postępowań o czyny objęte amnestią, a wszczęte umarza.

Kompetencja parlamentu do amnestii wiąże się w sposób oczywisty z takimi zasadami konstytucyjnymi jak podział władzy (art. 10 Konstytucji), niezależność i odrębność władzy sądowniczej (art. 173 Konstytucji) oraz wyłączność sądów w sferze sprawowania wymiaru sprawiedliwości (art. 175 ust. 1 Konstytucji). Amnestia przeprowadzona w ten w sposób  nie narusza tych zasad, gdyż intencją ustawodawcy nie jest podważanie czy kontrola wyroków sądowych, lecz wyłącznie realizacja określonych założeń polityki karnej. Ustawodawca ma bowiem prawo „do stanowienia prawa odpowiadającego m.in. założonym celom politycznym, a więc - także celom kryminalnopolitycznym" (wyrok TK z 9 października 2001 r., sygn. akt SK 8/00). Ustawodawca dysponuje względnie szerokim zakresem swobody co do kryminalizowania i dekryminalizowania określonych zachowań oraz określania wysokości kar. W obszarze tej swobody mieści się darowanie lub złagodzenie kary, co jest istotą amnestii – podkreśla literatura.

Zarazem podkreślenia wymaga, że amnestia nie polega na ocenie zasadności zarzutów karnych, na rozstrzygnięciu sporu co do istnienia podstaw do ukarania, lecz jedynie odnosi się do skutków skazania. Jak wskazano w literaturze,  „akt amnestyjny nie jest [...] skierowany na istniejące wyroki skazujące, czy też nie odnosi się do tychże wyroków. Poza zakresem zainteresowania tego aktu pozostaje zatem to, w jaki sposób sądy rozstrzygały o zasadności konkretnych zarzutów karnych i jakie kary wymierzyły w związku z ich potwierdzeniem w toku postępowania karnego. Amnestia nie jest więc środkiem służącym weryfikacji, a następnie ewentualnej zmianie lub uchyleniu prawomocnego orzeczenia, nie kreuje ona swoistej instancji odwoławczej czy też rewizyjnej". W warunkach podziału władzy i odrębności władzy sądowniczej nadzór nad działalnością sądów w zakresie orzekania sprawują powołane do tego organy władzy sądowniczej (Sąd Najwyższy, Naczelny Sąd Administracyjny), a nie ustawodawca.

Mając to na uwadze, można stwierdzić, że warunkiem dopuszczalności amnestii jest z punktu widzenia zasad konstytucyjnych ograniczenie się ustawodawcy do darowania przestępstwa (kary), czemu nie towarzyszy rozstrzyganie o zasadności przypisania konkretnym osobom popełnienia przestępstwa. Jeśli zaś pod pozorem ustawy amnestyjnej ustawodawca dokonywałby de facto nadzoru nad prawomocnymi orzeczeniami sądowymi, to wówczas taką ustawę należałoby uznać za akt sprawowania wymiaru sprawiedliwości, a tym samym za naruszenie zasady podziału władzy, zasady niezależności i odrębności władzy sądowniczej oraz zasady, zgodnie z którą wymierzanie sprawiedliwości należy do sądów. 

Istotą amnestii jest bowiem to, że zastosować ją można wyłącznie w przypadku, gdy doszło do popełnienia przestępstwa. Rolą ustawy amnestyjnej jest w takiej sytuacji wyłącznie darowanie kary, a nie wiążące ustalenie z mocą wsteczną, że określona grupa czynów nie stanowiła w chwili ich popełnienia przestępstwa. Tego typu ustalenie jest bowiem czynnością z zakresu wymierzania sprawiedliwości, a nie władzy ustawodawczej.

Ustawa z 1 grudnia 2022 r. została zaś na pierwszy rzut oka skonstruowana i zredagowana jako ustawa amnestyjno-abolicyjna. Sposób sformułowania jej przepisów może sugerować, że celem jest darowanie kar za przestępstwa orzeczone prawomocnymi wyrokami oraz nakaz umorzenia trwających postępowań i zakazie wszczynania nowych.

Pogłębiona analiza ustawy prowadzi jednak do wniosku, że nie ma ona charakteru amnestyjno-abolicyjnego. Wynika to z preambuły do niej, odczytywanej w związku z jej uzasadnieniem. Już bowiem w pierwszych zdaniach uzasadnienia projektu wyjaśniono: „potrzeba i cel przyjęcia projektowanych rozwiązań wynika z kształtowania się linii orzeczniczych, które opierają się na redukcyjnej i formalistycznej wykładni dokonywanej przez wojewódzkie sądy administracyjne oraz niektóre sądy powszechne. Sądy te, bez wyraźnych podstaw prawnych ku temu, orzekały o przekroczeniu uprawnień przez wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, którzy przekazywali spis wyborców w danej gminie, zawierający dane osobowe tych wyborców operatorowi wyznaczonemu do wykonania czynności technicznych w związku z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej w 2020 r.".

W dalszej części uzasadnienia pojawiają się kolejne stwierdzenia jednoznacznie kwestionujące orzecznictwo sądowe, np.:

• „Sądy orzekające [..] pomijają fakt, iż Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych stwierdził, że pozyskanie danych osobowych przez operatora wyznaczonego miało oparcie w art. 6 ust. 1 lit. c RODO";
• „działanie nakierowane na realizację konstytucyjnych obowiązków nigdy nie może być interpretowane jako niezgodne z prawem";
• „organy gminy, które przekazały spis wyborców nie mogły zwlekać - w szczególności analizować skomplikowane stany prawne, co nawet przy przyjęciu formalistycznej i błędnej wykładni reprezentowanej w niektórych liniach orzeczniczych, powinno wyłączać ich winę w związku z błędem co do prawa";
• „procesy w tej sprawie były niedopuszczalne, a postępowania winny być umorzone przed rozpoczęciem przewodu sądowego".

Pogłębiona analiza prowadzi zatem do wniosku, że rzeczywistym celem ustawodawcy nie jest - charakterystyczne dla amnestii - darowanie przestępstw i kar za ich popełnienie. Uzasadnienie projektu ustawy sprowadza się do polemiki z wyrokami sądowymi. Projektodawca w ten sposób deklaruje, że jego intencją jest zakwestionowanie pewnej grupy wyroków sądowych.

Ustawa opiera się na założeniu, że osoby - którym w indywidualnych postępowaniach postawiono zarzuty związane z przekroczeniem uprawnień - działały w ramach obowiązków, co wyłącza bezprawność czynu (tzw. kontratyp). Uzasadnienie sugeruje, że - nawet zakładając, iż nie mieliśmy do czynienia z kontratypem - osoby, o których mowa, nie ponosiły winy i nie popełniły w związku z tym przestępstwa z uwagi na tzw. błąd co do prawa, wynikający z usprawiedliwionej nieświadomości bezprawności czynu. Takie stwierdzenia stanowią prawną kwalifikację określonych stanów faktycznych z punktu widzenia prawa karnego, co jest istotą rozstrzygania sprawy karnej.

Nie jest przedmiotem ani celem RPO analiza, czy osoby, które przekazały operatorowi pocztowemu spis wyborców w związku z zarządzonymi na 10 maja 2020 r. wyborami, działały w ramach uprawnień i obowiązków i czy popełniły przestępstwo. Należy natomiast podkreślić, że wiążące ustalenie tych okoliczności jest rozstrzygnięciem sprawy karnej, a więc czynnością należącą do sfery wymierzania sprawiedliwości. Jest to bowiem ocena wymagająca interpretacji prawa na tle indywidualnie ustalonego stanu faktycznego. To samo trzeba powiedzieć o ustaleniu, że dany czyn nie stanowił przestępstwa, gdyż sprawca dopuścił się go w usprawiedliwionej nieświadomości bezprawności.

Dokonywanie wiążących ocen w tym zakresie powinno należeć do władzy sądowniczej, następować w warunkach niezależności i niezawisłości na podstawie stanu faktycznego konkretnej sprawy, ustalonego w postępowaniu dowodowym. Rzeczywistym celem ustawy, ujawnionym w uzasadnieniu jej projektu, jest zatem weryfikacja orzeczeń sądowych i ich podważenie, a nie tylko - charakterystyczne dla ustaw amnestyjnych i abolicyjnych - darowanie pewnych przestępstw i wymierzonych kar. 

Z tych powodów należy uznać, że ustawa nie jest aktem amnestyjno-abolicyjnym. W związku z tym, że wkracza ona w sposób bezpośredni w sferę wymierzania sprawiedliwości należy ją uznać za naruszającą art. 10, art. 173 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP (zasady podziału władzy oraz odrębności i niezależności władzy sądowniczej, a także zasada wyłączności sądów w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości).

Analiza ustawy powinna również uwzględniać zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Wynika to z faktu, że - przyjmując założenie, iż ustawa wejdzie w życie - nie można wykluczyć, iż w przyszłości może ona zostać uchylona z uwagi na jej niekonstytucyjność (na skutek decyzji parlamentu lub wyroku Trybunału Konstytucyjnego). Jest to istotne, gdyż uchylenie skutków amnestii, polegające na przywróceniu możliwości prowadzenia postępowań karnych wobec czynów objętych amnestią, nie musi stanowić naruszenia Konstytucji (w szczególności zasady ochrony praw słusznie nabytych), jeśli sam akt amnestii był niekonstytucyjny (por. wyrok TK z 6 lipca 1999 r., sygn. akt P 2/99). 

Dlatego też należy uznać, że uchwalenie ustawy może spowodować dodatkowo powstanie istotnej niepewności prawnej po stronie jej potencjalnych beneficjentów.

- Z wszystkich przedstawionych powodów stoję na stanowisku, że ustawa z dnia 1 grudnia 2022 r. o zaniechaniu ścigania za niektóre czyny związane z organizacją wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zarządzonych na dzień 10 maja 2020 r. jest niezgodna z wskazanymi powyżej przepisami Konstytucji i, jako taka, winna zostać odrzucona w całości – konkluduje RPO Marcin Wiącek.

II.519.1146.2022