Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Straż Graniczna miała zawrócić jesienią 2021 r. cudzoziemców, który wbrew przepisom przekroczyli polsko-białoruską granicę, oraz nie dopuścić do złożenia wniosku o ochronę międzynarodową w Polsce
• Zrobiła to na podstawie tzw. rozporządzenia granicznego, które pozwala na pushbacki. Rozporządzenie to jest niezgodne z Konstytucją, ustawami i wiążącym Polskę prawem międzynarodowym
• Po umorzeniu przez sąd administracyjny postępowania ze skargi cofniętych cudzoziemców RPO składa samodzielną skargę

Rzecznik Praw Obywatelskich kieruje trzy skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w związku z zawróceniem grupy cudzoziemców przez SG. Wskazuje na naruszenie standardów konstytucyjnych, prawa europejskiego i międzynarodowego.

Sprawa dotyczy zawrócenia siedmioosobowej rodziny z Iraku (w tym czworga dzieci) we wrześniu 2021 r. Mieli oni komunikować funkcjonariuszom zamiar złożenia wniosku o ochronę międzynarodową. Ich deklaracja prawdopodobnie nie została w żaden sposób odnotowana.

Sąd już raz nad sprawą się pochylił. Cudzoziemcy, za pośrednictwem pełnomocnika, wnieśli skargę do WSA w Białymstoku. RPO przyłączył się do tej sprawy. 17 marca 2022 r. sąd umorzył postępowanie, stwierdzając, że cudzoziemcy skutecznie cofnęli pełnomocnictwo i samą skargę.

Podjęcie konkretnego działania Rzecznika nie wymaga zgody osób, których praw lub obowiązków mogłyby dotyczyć działania. Dlatego po umorzeniu postępowania przez WSA Marcin Wiącek zdecydował się na wniesienie samodzielnej skargi. Wymaga tego bowiem ochrona praworządności oraz praw człowieka.

Straż Graniczna działała na podstawie tzw. Rozporządzenia granicznego. Wadliwość prawna tego rozporządzenia jest podstawowym problemem w sprawie. Jest ono niezgodne z Konstytucją, ustawami i przepisami prawa międzynarodowego. Wykracza też poza upoważnienie ustawy - co narusza konstytucyjne zasady tworzenia prawa. 

Ponadto rozporządzenie jest niezgodne z przepisem ustawy, który daje ministrowi prawo tylko do czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu na określonych przejściach granicznych. Przepis ten nie daje podstawy do wprowadzenia jakiejkolwiek procedury zawracania cudzoziemców.

Ocena legalności rozporządzenia należy do kompetencji sądu administracyjnego.

Skarga RPO do WSA

RPO powtarza w skardze zarzuty, które już wcześniej zgłaszał w sprawie, ale do których sąd się jednak nie odniósł, bo umorzył postępowanie. Wnosi o stwierdzenie bezskuteczności czynności polegającej na zawróceniu cudzoziemców.

Uzasadnienie stanowiska RPO

Przepisy aktów normatywnych hierarchicznie wyższych od rozporządzenia obligowały SG do przyjęcia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej lub wszczęcia postępowania ws. zobowiązania cudzoziemca do powrotu do kraju.

Gdyby SG wszczęła takie postępowanie, cudzoziemcy zyskaliby status strony postępowania administracyjnego i zachowali pełnię gwarancji. Funkcjonariusze odstąpili też od uzyskania choćby podstawowych informacji o nich i ich sytuacji.

W następstwie naruszeń zostali oni bez właściwej podstawy prawnej wydaleni w sposób noszący wszelkie znamiona zbiorowego wydalenia, zakazanego art. 4 Protokołu nr 4 do EKPC i de facto pozbawieni możliwości ubiegania się o ochronę międzynarodową.

Rozporządzenie MSWiA (znowelizowane przezeń 20 sierpnia 2021 r.) stanowi, że w przypadku ujawnienia osób, które nie znajdują się w katalogu uprawnionych do wjazdu na terytorium RP, zawraca się je do linii granicy państwowej. Cudzoziemcy poszukujący ochrony międzynarodowej nie zostali wymienieni w tym katalogu, mimo że prawo do tego wynika z ustawy o cudzoziemcach, a jego gwarancje zawiera art. 56 ust. 2 Konstytucji.

W rozporządzeniu nie przewidziano żadnej procedury - poza pouczeniem o obowiązku „niezwłocznego opuszczenia terytorium RP”, a następnie zawróceniem do linii granicy. Już to powoduje, że jej zastosowanie, z wyłączeniem przepisów u.o.c. lub u.u.c.o., musi stanowić naruszenie art. 4 Protokołu nr 4, zgodnie z którym zbiorowe wydalanie cudzoziemców jest zabronione.

Wątpliwości wobec rozporządzenia MSWiA RPO wyrażał w wystąpieniu z 25 sierpnia 2021 r. do ministra. Wskazał, że upoważnienie art. 16 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie granicy państwowej - na którego podstawie wydano rozporządzenie – uprawnia ministra do czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu na określonych przejściach granicznych, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa publicznego albo ochrony przed zagrożeniem życia lub zdrowia ludzi, a także zapobiegania szerzeniu się chorób zwierząt. 

Zakres upoważnienia obejmuje więc wyłącznie kwestie zarządzania ruchem na określonych przejściach granicznych. Nie stwarza podstawy do wprowadzenia jakiejkolwiek procedury związanej z zawracaniem cudzoziemców, do tego sprzecznej z przepisami rangi ustawowej. 

W tym zakresie omawiane rozporządzenie jest zatem nie tylko niezgodne z przepisem ustawy, lecz także - jako wydane poza granicami upoważnienia ustawowego - narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Naruszenia prawa międzynarodowego

Opisane naruszenia okazały się tak daleko idącą ingerencją w sferę praw i wolności człowieka, że doprowadziły do zagrożenia fundamentalnych praw cudzoziemca określonych w Konwencji Genewskiej, KPP UE oraz EKPC.

Artykuł 33 ust. 1 Konwencji Genewskiej zabrania wydalania i zawracania w jakikolwiek sposób uchodźcy do granicy terytoriów, gdzie jego życiu lub wolności zagrażałoby niebezpieczeństwo. Do Konwencji Genewskiej odwołano się również w art. 18 KPP UE - przepis ten gwarantuje prawo do azylu.

Doszło też do naruszenia art. 4 Protokołu nr 4, art. 13 EKPC w związku z art. 4 Protokołu nr 4 i art. 3 EKPC. Zgodnie z nimi zbiorowe wydalanie cudzoziemców jest zabronione. Zgodnie zaś z orzecznictwem ETPC, aby wydalenie miało charakter zbiorowego, w rozumieniu art. 4 Protokołu, nie jest istotne, ilu cudzoziemców naraz dotyczy.

ETPC wypowiadał się również w sprawach przeciwko Polsce, w wyrokach z 23 lipca 2020 r. w sprawie M.K. i inni oraz z 8 lipca 2021 r. w sprawie D.A. i inni. ETPC stwierdził, że brak reakcji na deklaracje cudzoziemców świadczące o zamiarze wystąpienia z wnioskiem o ochronę międzynarodową w Polsce i, w konsekwencji, nieprzyjmowanie takich wniosków, a zamiast tego wydawanie przez SG decyzji o odmowie wjazdu do Polski, skutkujących zawróceniem cudzoziemców na terytorium Białorusi, naruszają art. 3 EKPC, art. 4 Protokołu nr 4, a także art. 13 w zw. z art. 3 EKPC i art. 4 Protokołu oraz art. 34 EKPC.

Wnioski końcowe 

Zastosowanie przepisu hierarchicznie niższego w sytuacji, gdy stał on w kolizji z normami wyższego rzędu, nie daje się zaakceptować. Dlatego jego sądowa kontrola jest zasadna i konieczna.  Pozbawiło to cudzoziemców gwarancji z Konstytucji i umów międzynarodowych.

Nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego i nieustalenie indywidualnej sytuacji oraz arbitralne zmuszenie cudzoziemca do przejścia na białoruską stronę granicy mogło narazić go na nieludzkie lub poniżające traktowanie.

W związku z tym, że aktualne miejsce pobytu cudzoziemców pozostaje nieznane, zdaniem RPO zasadne jest ustanowienie dla nich kuratora.

XI.543.10.2022