Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wyłączenie winy funkcjonariuszy Straży Granicznej, Policji oraz żołnierzy za naruszenie zasad użycia środków przymusu bezpośredniego i broni palnej nie spełnia wymogu proporcjonalności w odniesieniu do ochrony życia
• Pozostaje to w sprzeczności z art. 38 w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP i art. 2 EKPC w zakresie materialnego aspektu ochrony życia ludzkiego. Nie sposób ich również pogodzić z formalnym aspektem ochrony życia ludzkiego
• Wątpliwości RPO budzi też, że w jednej ustawie rozszerza się kompetencje funkcjonariuszy państwa co do zasad użycia środków przymusu bezpośredniego lub broni palnej oraz wprowadza okoliczności wyłączające ich odpowiedzialność
• Ponadto system pomocy prawnej z urzędu rozbudowuje się o funkcjonariuszy oskarżonych w takich sprawach, niezależnie od ich możliwości majątkowych i zarobkowych oraz okoliczności czynu
• Nie zawęża się tego do czynności związanych z ochroną granicy i kryzysem migracyjnym, dając przyzwolenie wybranym służbom do szczególnej opieki państwa w toczącym się przeciwko nim postępowaniom
• Stawia to tę grupę oskarżonych w sytuacji uprzywilejowanej względem pozostałych obywateli, co nie mieści się w konstytucyjnej zasadzie równości 
• W opinii dla Senatu Rzecznik Praw Obywatelskich ma też zastrzeżenia co do trybu procedowania ustawy w Sejmie 

Marcin Wiącek przedstawił senackim komisjom Praw Człowieka i Praworządności oraz Obrony Narodowej stanowisko nt. rządowego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu usprawnienia działań Sił Zbrojnych RP, Policji oraz Straży Granicznej na wypadek zagrożenia bezpieczeństwa państwa (druk senacki nr 125). 

RPO wskazał, że można mieć zastrzeżenia już do samego trybu procedowania nad drukiem sejmowym nr 471. Zgodnie z Regulaminem Sejmu pierwsze czytanie projektu zmian kodeksowych może się odbyć nie wcześniej niż 14. dnia od doręczenia posłom projektu. W odniesieniu do kodeksów Regulamin Sejmu przewiduje zaś prowadzenie prac w Komisji Nadzwyczajnej ds. zmian w kodyfikacjach przy udziale ekspertów. A projektu nie skierowano do tej  komisji, przekazano zaś komisjom Obrony Narodowej oraz Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka. 

W zakresie procedowania nad projektem na etapie sejmowym doszło zatem do naruszenia trybu uchwalania kodeksów. Może się to spotkać z krytyczną oceną TK.

Zmiany w ustawach o Policji i Straży Granicznej

Projekt przyznaje policjantom uprawnienia do użycia i wykorzystania środków przymusu bezpośredniego i broni palnej także wobec konieczności przeciwdziałania zamachowi na nienaruszalność granicy państwowej, zaś broni palnej w sytuacji konieczności odparcia bezpośredniego, bezprawnego zamachu na nienaruszalność granicy państwowej przez osobę, która wymusza przekroczenie granicy państwowej przy użyciu pojazdu, broni palnej lub innego niebezpiecznego przedmiotu. Oznacza to także możliwość ich używania przez Straż Graniczną, udzielającą pomocy Policji. 

Zmiany stanowią doprecyzowanie norm kompetencyjnych dla funkcjonariuszy Policji i Straży Granicznej. Same w sobie nie budzą wątpliwości konstytucyjnych z perspektywy art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Treść zmienianych przepisów nie pozostaje jednak bez wpływu na prawidłową interpretację znamion „z naruszeniem zasad użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego lub broni palnej” oraz „z naruszeniem zasad stosowania środków przymusu bezpośredniego, użycia broni lub innego uzbrojenia”.

W jednej ustawie dochodzi bowiem do rozszerzenia kompetencji funkcjonariuszy państwa w zakresie zasad użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego lub broni palnej oraz w zakresie zasad użycia lub wykorzystania innego uzbrojenia oraz do wprowadzenia okoliczności wyłączającej winę - skutkującej wyłączeniem odpowiedzialności za naruszenie tych zasad, co już samo w sobie musi budzić wątpliwości. Jeśli ustawodawca widzi, że normy kompetencyjne są nieadekwatne do potrzeb społecznych, winien je zmienić, zachowując tym samym zgodność z art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Kontrowersje budzi również art. 1 pkt 5, który dodaje art. 125a do ustawy o Policji, gdyż będzie on stanowił wyjątek od regulacji z art. 125 tej ustawy; art. 2 pkt 5, który dodaje art. 128a do ustawy o Straży Granicznej, gdyż będzie on stanowił wyjątek od regulacji opisanej w art. 128 tej ustawy oraz art. 8 pkt 8 i pkt 9 dodające do ustawy o obronie Ojczyzny odpowiednio art. 456 ust. 1a oraz art. 485 ust. 1a, stanowiące wyjątki od art. 456 § 1 oraz art. 485 § 1 tej ustawy. 

Każdy z dodawanych przepisów umożliwia przełożonemu albo dowódcy jednostki wojskowej podjąć decyzję umożliwiającą zachowanie przez policjanta, funkcjonariusza Straży Granicznej albo żołnierza, na okres zawieszenia w czynnościach służbowych lub tymczasowego aresztowania, prawa do pełnego uposażenia, począwszy od dnia zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych lub tymczasowego aresztowania.

Ze względu na brak wskazania, że nowe zasady będą miały zastosowania tylko do sytuacji związanych z ochroną granicy, będą one dotyczyć każdego policjanta, funkcjonariusza Straży Granicznej albo żołnierza, który nabędzie status podejrzanego, a następnie oskarżonego, zaś ze względu na posłużenie się zwrotem „w szczególności” w odniesieniu do zwrotu „będącego następstwem zastosowania środków przymusu bezpośredniego lub użycia broni lub innego uzbrojenia albo użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego lub broni palnej w związku z wykonywaniem czynności lub zadań służbowych”, dodawane jednostki redakcyjne tekstu prawnego będą miały zastosowanie do każdego przestępstwa – nie tylko takiego, które nie łączy się z zastosowanie środków przymusu bezpośredniego lub użycia broni lub innego uzbrojenia albo użyciem lub wykorzystaniem środków przymusu bezpośredniego lub broni palnej, ale nawet takiego, które nie łączy się z wykonywaniem czynności służbowych. 

Tożsama regulacja do art. 125 ustawy o Policji, art. 128 ustawy o Straży Granicznej, art. 456 ust. 1 i art. 485 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny znajduje się już w ustawach o Państwowej Straży Pożarnej, o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu i o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym - które nie przewidują jednak takiego, jak omawiany wyjątku. 

Jedyną przesłanką takiej decyzji przełożonego albo dowódcy jednostki są okoliczności zarzuconego przestępstwa. Osoba podejmująca tę decyzję nie jest zobowiązana wziąć pod uwagę charakteru czynu, postawy sprawcy i jego zachowania po czynie. . Dodawane wyjątki mogą dotyczyć i tego, który wydał dany rozkaz, jak i tego, który go wykonał. W istocie umożliwia to wydawania całkowicie uznaniowych decyzji stanowiących swoiste „premiowanie” policjantów, funkcjonariuszy SG albo żołnierzy, nawet gdy o zastosowaniu aresztowania zdecydował sąd. 

Tym samym unormowania te budzą wątpliwości z punktu widzenia zasad z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Zmiany w Kodeksie postępowania karnego

Dodany art. 78a k.p.k. rozbudowuje dotychczasowy system pomocy prawnej z urzędu ujęty w art. 78 k.p.k., w stanie de lege lata zarezerwowany dla osób, które nie są w stanie ponieść kosztów obrony bez uszczerbku dla niezbędnego utrzymania siebie i rodziny o nową kategorię uprawnionych. Chodzi o: żołnierza (zawodowego i niezawodowego), funkcjonariusza Policji lub Straży Granicznej oskarżonego o przestępstwo w następstwie stosowania środków przymusu bezpośredniego, użycia broni lub innego uzbrojenia albo użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego lub broni palnej w związku z wykonywaniem czynności lub zadań służbowych. 

Redakcja nowej kategorii osób objętych obroną z urzędu jest całkowicie nową instytucją i nie jest tożsama z prawem ubogich, gdyż przepis nie uzależnia wyznaczenia obrońcy od należytego wykazania, że oskarżony, pełniący jedną z wymienionych służb, nie jest w stanie ponieść kosztów obrony bez uszczerbku dla niezbędnego utrzymania siebie i rodziny. 

Przepisy powinny służyć nie tylko ochronie prawa do obrony, ale również "równości broni", urealniać koncepcję kontradyktoryjnego, a przy tym i rzetelnego postępowania, bez ryzyka stworzenia niebezpieczeństwa nierównej sytuacji oskarżonych, co mogłoby stać w kolizji z wartościami konstytucyjnymi, w tym zasadą równości wobec prawa opisaną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, nakazującą, że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. 

Przepis ten obejmuje zarówno postępowanie przygotowawcze, jak i sądowe, a w zakresie podmiotowym dotyczy zarówno żołnierzy zawodowych, jak i niezawodowych, a jednocześnie każdego funkcjonariusza Policji lub Straży Granicznej, niezależnie, czy przymus bezpośredni, użycie broni lub innego uzbrojenia albo użycie lub wykorzystanie środków przymusu bezpośredniego lub broni palnej miało związek z wykonywaniem czynności lub zadań służbowych związanych z ratio legis projektowanej regulacji, tj. usprawnieniem działania Sił Zbrojnych RP, Policji oraz Straży Granicznej na wypadek zagrożenia bezpieczeństwa państwa. 

Niezależnie zatem od charakteru i okoliczności interwencji, funkcjonariusze i żołnierze będą korzystać jako jedyni uprzywilejowani spośród pozostałych oskarżonych z przywileju najszerzej jak dotychczas ujętej, gwarancji obrony z urzędu. Analizowany przepis nadal utrzymuje pierwszeństwo dla ustanowienia obrońcy z wyboru, a w razie braku takiego obrońcy, prawo do żądania obrony z urzędu.

Przepis ten doprowadzi zatem do sytuacji, w której sądy będą zobligowane stosować art. 78a k.p.k. na żądanie oskarżonego, niezależnie od jego możliwości majątkowych i zarobkowych oraz okoliczności popełnionego czynu, stawiając tę grupę oskarżonych w sytuacji  uprzywilejowanej względem pozostałych obywateli, znajdujących się w zasięgu zainteresowania organów postępowania karnego.

Redakcja przepisu prowadzi do wniosku, że przykładowo każdy funkcjonariusz Policji, oskarżony o każdy dowolny czyn związany z zastosowaniem przymusu bezpośredniego lub bronią palną, gdy miał on związek z wykonywaniem czynności lub zadań służbowych, będzie mógł skorzystać z dyspozycji komentowanego przepisu, bez względu na to, w jakiej części kraju i w związku z jakimi okolicznościami doszło do ocenianej interwencji. Projektowany przepis w żadnym zakresie nie zawęża jego zastosowania do czynności związanych z ochroną granicy zewnętrznej państwa i kryzysem migracyjnym, dając przyzwolenie wybranym służbom do szczególnej opieki państwa w toczącym się przeciwko nim postępowaniom karnym.

Proponowany art. 78a k.p.k. wyłącza ponoszenia kosztów obrońcy z urzędu zupełnie zważywszy, że pomoc prawna udzielana jest jeszcze przed zakończeniem postępowania i nie podlega zwrotowi niezależnie od wyniku postępowania karnego, nawet jeśli zapadnie wyrok skazujący.  Jest to istotny wyłom w dotychczasowym systemie ponoszenia kosztów nieopłaconej przez strony pomocy udzielanej z urzędu, zgodnie z zasadami odpowiedzialności za wynik postępowania, który należałoby ocenić krytycznie. 

Obecnie te koszty zalicza się do wydatków Skarbu Państwa, a więc do kosztów procesu i jedynie w razie uniewinnienia i umorzenia ponosi je Skarb Państwa. Natomiast wobec skazania i warunkowego umorzenia zasądza się je od skazanego na rzecz Skarbu Państwa, z możliwością zwolnienia oskarżonego od ich uiszczenia w całości lub w części. Nieobciążenie wybranej kategorii oskarżonych w sposób definitywny kosztami nie mieści się nie tylko w konstytucyjnej zasadzie równości, ale również nie da się pogodzić z zasadą trafnej reakcji karnej.

Uwagi do zmian ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej oraz o obronie Ojczyzny 

Niespójność systemowa przy braku precyzyjnego ujęcia zakresu zastosowania art. 10a ustawy z 24 maja 2013 r. o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej oraz art. 694a ust. 1 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny, a sprowadzającego się do okoliczności wymagających natychmiastowego działania, musi prowadzić do konstatacji, że uchwalone przepisy stoją w kolizji ze standardami leżącymi u podstaw art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przewidują bowiem nieznajdującą uzasadnienia w wartościach z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ochronę funkcjonariuszy publicznych za groźne dla życia i zdrowia innych osób przekroczenie uprawnień i obowiązków.

Nowe przepisy stanowią podstawę do wyłączenia winy funkcjonariuszy Straży Granicznej, Policji oraz żołnierzy Sił Zbrojnych za naruszenie zasad w stosunku do wszystkich, a nie jedynie wybranych przez ustawodawcę, zasad użycia środków przymusu bezpośredniego oraz broni palnej. Zwrot „jeżeli okoliczności wymagają natychmiastowego działania” ma przy tym charakter blankietowy.

W ocenie RPO nie spełniają one wymogu proporcjonalności w odniesieniu do ochrony życia, a tym samym pozostają w sprzeczności z art. 38 w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 EKPC w zakresie materialnego aspektu ochrony życia ludzkiego.

Nie sposób ich również pogodzić z formalnym aspektem ochrony życia ludzkiego wynikającego z art. 38 Konstytucji RP i art. 2 EKPC.

Według art. 38 Konstytucji RP państwo zapewnia prawną ochronę życia, a art. 2 EKPC stanowi, że prawo każdego człowieka do życia jest chronione przez ustawę. Stąd każdy przypadek utraty życia, który nie jest wynikiem przyczyn naturalnych wymaga stosownego postępowania. Postępowanie to ma być efektywne - organy je prowadzące muszą podjąć wszelkie dostępne środki i czynności w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i ustalenia winnych śmierci, a także ukarania ich. 

Działając w zgodzie ze standardami z art. 38 Konstytucji RP i art. 2 EKPC sądy nie mogą nigdy pozostawić bez wyjaśnienia kwestii odpowiedzialności za bezpodstawne narażenie życia w rezultacie zaniedbań władz publicznych czy wojskowych. Art. 10a ustawy o środkach przymusu bezpośredniego i broni palnej oraz art. 694a ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny - umożliwiając odmowę wszczęcia postępowania oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 k.p.k. - staną się podstawą skarg obywateli do ETPC z uwagi na niewywiązanie się przez Polskę z obowiązków wynikających z  art. 2 EKPC.

Wprowadzenie zaś pojęcia operacji wojskowej prowadzonej na terytorium RP w czasie pokoju samo w sobie musi budzić istotne wątpliwości konstytucyjne, zwłaszcza w kontekście istniejących już dwóch stanów nadzwyczajnych, tj. stanu wyjątkowego oraz przede wszystkim stanu wojennego. A katalog stanów nadzwyczajnych ma charakter zamknięty (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP). Wprowadzenie tego rodzaju rozwiązania może de facto oznaczać wprowadzenie pozakonstytucyjnego stanu nadzwyczajnego.

Operacja wojskowa, zwłaszcza jako zorganizowane działanie Sił Zbrojnych prowadzone w celu zapewnienia bezpieczeństwa zewnętrznego państwa, może być upatrywana jako próba ominięcia regulacji zawartych w ustawie o stanie wojennym, a także przede wszystkim norm konstytucyjnych dotyczących stanów nadzwyczajnych.

Poza uwagami natury konstytucyjnej jako trafne należy ocenić rozwiązanie, na podstawie którego żołnierze realizujący zadania konstytucyjne w ramach operacji wojskowych prowadzonych na terytorium RP w czasie pokoju mają być uprawnieni do stosowania środków przymusu bezpośredniego, broni i innego uzbrojenia w sytuacjach, w których dokonują tego funkcjonariusze Policji. Z drugiej strony uzasadnione wątpliwości co do praktycznego wdrożenia projektu w życie budzi fakt wyposażenia żołnierzy w możliwość stosowania środków przymusu bezpośredniego, do czego, w przeciwieństwie do funkcjonariuszy Policji, nie są oni szkoleni, ani nawet nie mają ich na codziennym wyposażeniu, albowiem do tej pory nie były one przez nich używane. 

Obligatoryjnym wydaje się przeszkolenie żołnierzy pod kątem stosowania tego rodzaju technik i sprzętu, choć mając na względzie zarówno istotną liczebność całości Sił Zbrojnych RP, jak i krótką vacatio legis (ustawa ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia), zadanie to może okazać się trudne.

Należy zaaprobować art. 11a ust. 2 ustawy o Obronie Ojczyzny w zakresie ograniczenia stosowania zarówno broni palnej, jak i środków przymusu bezpośredniego, jedynie na uprzedni rozkaz dowódcy i jako środek ultima ratio. Należy zaaprobować również uchwalony art. 11a ust. 3 ustawy o Obronie Ojczyzny, albowiem zakłada on przekazanie przez żołnierzy ujętych osób Żandarmerii Wojskowej, Policji lub Straży Granicznej, a więc służbom wykwalifikowanych do dokonywania zatrzymań.

Z aprobatą należy podejść również do projektowanego art. 11a ust. 1 pkt 6 ustawy o Obronie Ojczyzny, będącego przedmiotem autopoprawki. Zakłada on użycie jedynie środków przymusu bezpośredniego, a nie broni palnej, wobec osoby dokonującej zamachu na nienaruszalność granicy państwowej, lecz przez osobę niestwarzającą zagrożenia. 

II.510.716.2024