Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich ma wątpliwości, czy nowela ustawy o IPN doprowadzi do ograniczenia nieprawdziwych zwrotów typu  „polskie obozy śmierci”
• Ustawa może mieć „mrożący skutek” dla debaty publicznej i rodzić autocenzurę wśród dziennikarzy
• Sądy nie są od rozstrzygania sporów historycznych. Państwo może inaczej reagować na wypowiedzi godzące w jego dobre imię
• Przepis dotyczący zbrodni „ukraińskich nacjonalistów” z lat 1925-1950 może negatywnie wpłynąć na relacje polsko-ukraińskie

RPO złożył w Trybunale Konstytucyjnym stanowisko wobec zaskarżonej przez prezydenta Andrzeja Dudę nowelizacji ustawy o IPN z 26 stycznia 2018 r. Adam Bodnar, który zgłosił udział w tym postępowaniu przed TK, wniósł o uznanie zaskarżonych przepisów za niezgodne z Konstytucją.

Zapisy nowelizacji i reakcje na nią

Uchwalona w styczniu nowelizacja wprowadziła  do ustawy o IPN nowe przestępstwo. Przewiduje teraz karę grzywny lub do 3 lat pozbawienia wolności dla każdego (także cudzoziemca spoza Polski), kto publicznie i wbrew faktom przypisuje "Narodowi Polskiemu lub Państwu Polskiemu" odpowiedzialność lub współodpowiedzialność za zbrodnie popełnione przez III Rzeszę Niemiecką (art. 55a). Taka kara grozi też za „rażące pomniejszanie odpowiedzialności rzeczywistych sprawców tych zbrodni”. Karane jest również działanie nieumyślne. Odpowiedzialności nie podlega działalność artystyczna i naukowa.

Ponadto wprowadziła karalność zaprzeczania zbrodni „ukraińskich nacjonalistów” z lat 1925-1950, popełnionych m.in. w kolaboracji z III Rzeszą. Chodzi m.in.. o - jak głosi nowela - eksterminację ludności żydowskiej oraz ludobójstwo na obywatelach II Rzeczypospolitej na Wołyniu i w Małopolsce Wschodniej (ustawa nie zauważa, że obywatelami II RP byli Polacy, Ukraincy, Zydzi, Niemcy, Białorusini  i przedstawiciele innych narodowości).

Nowelizacja wywołała  protesty w Polsce i na całym świecie jako rodząca zagrożenie dla relacji Ocalałych z Holokaustu, wolności słowa i badań naukowych. Krytycznie odniosły się do niej władze Izraela; rozczarowanie wyrażał sekretarz stanu USA. Zaniepokojone były też władze Ukrainy. W lutym prezydent Andrzej Duda najpierw podpisał ustawę, a potem zgłosił do niej zastrzeżenia i złożył wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności. Rzecznik Praw Obywatelskich przystępując do tego postępowania może zgłaszać argumenty tylko w zakresie przepisów zaskarżonych przez prezydenta. 

Uzasadnieniem noweli było zapobieganie określeniom typu „polskie obozy śmierci” czy „polskie obozy koncentracyjne”. Niewątpliwie tego typu wypowiedzi godzą w dobre imię Rzeczypospolitej, zwłaszcza za granicą - napisał RPO w stanowisku dla Trybunału.

Argumenty Rzecznika na poparcie wątpliwości prezydenta

Zgodnie z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. TK wiele razy podkreślał, że wolność słowa chroni również wypowiedzi wyrażające dezaprobatę, niechęć, uprzedzenia. Wskazywał też na konieczność jak najszerszego rozumienia pojęcia „pogląd” . Wolność wypowiedzi  może podlegać ograniczeniom, ale pod trzema warunkami:  legalności, celowości i konieczności. Zdaniem Adama Bodnara nowela ich nie spełnia.

W jego ocenie ograniczenia wolności wypowiedzi są nieproporcjonalne w stosunku do zamierzonych efektów regulacji. Sankcje karne za wypowiedzi zawsze są istotnym  wkroczeniem w sferę wolności słowa. Może to mieć „mrożący skutek” dla debaty publicznej i powstrzymywać m.in. dziennikarzy przed wykonywaniem ich funkcji społecznej. Już sama groźba wszczęcia postępowania karnego wiąże się z dolegliwościami mogącymi zniechęcać do zabierania głosu w dyskusji publicznej. Ryzyko „mrożącego skutku” wzrasta, gdy ściganie przestępstwa odbywa się z oskarżenia publicznego, a sankcją jest pozbawienie wolności.

Według RPO stosowanie art. 55a może doprowadzić do zjawiska autocenzury - wynikającego z „efektu mrożącego” - w sprawach dotyczących historii najnowszej, a tym samym w istotny sposób ograniczać wolność wypowiedzi w tym obszarze.

Wątpliwości budzi także przydatność art. 55a dla realizacji zamierzonych przez ustawodawcę celów - ochrony dobrego imienia narodu i państwa. Istotne jest też rozważenie, czy  ograniczy to zwroty typu „polskie obozy śmierci”. W debacie o art. 55a  podnoszony jest pogląd, że znamię „przypisywania odpowiedzialności” za zbrodnie III Rzeszy może nie obejmować używania takich sformułowań - wskazuje Rzecznik.

Jego zdaniem aby doszło do przestępstwa z art. 55a,  sprawca musiałby sformułować wyraźną tezę popełnienia przez naród lub państwo konkretnej zbrodni wymienionej w tym artykule. Samo użycie przymiotnika „polski” w zestawieniu z nazwą obozu koncentracyjnego czy  obozu zagłady może nie spełniać tego wymogu, jako wskazujące lokalizację obiektu, a nie sprawców zbrodni w nim dokonanych - podkreśla Adam Bodnar.

Dostrzega on liczne wątpliwości interpretacyjne dotyczące art. 55a , które mogą w istotny sposób wpłynąć na praktykę jego stosowania. Stąd, w ocenie Rzecznika, przepis ten narusza nakaz określoności przepisów karnych .

Zdaniem RPO niezwykle utrudnione będzie ściganie i skazanie cudzoziemca. Zgodnie z art. 30 Kodeksu karnego, nie popełnia bowiem przestępstwa ten, kto działa „w usprawiedliwionej nieświadomości jego bezprawności”.  Cudzoziemcom nieznającym polskiego systemu prawnego i niemającym realnej możliwości zapoznania się z nim, łatwo będzie wykazać  taką nieświadomość.

Dlatego RPO uznaje art. 55a za przepis przede wszystkim o charakterze symbolicznym, który   stanowi wyraz polskiej polityki historycznej w stosunkach międzynarodowych. „Ograniczona możliwość jego faktycznego stosowania uzasadnia poważne wątpliwości co do wypełnienia przez niego wymogów zasady przydatności” - uznaje Adam Bodnar

RPO opowiada się za ograniczeniem sankcji karnych za wypowiedzi dotyczące narodu i państwa, które dysponują wielorakimi środkami zmierzającymi do ochrony własnego dobrego imienia i czci (środki dyplomatyczne i edukacyjne). Państwo ma szerokie możliwości budowania spójnej polityki historycznej i prezentowania odpowiedzi.   Ustawodawca sięgnął natomiast po środki najsilniej ingerujące w prawa jednostki -  prawnokarne.

Ponadto wątpliwości RPO, z punktu widzenia spójności systemu prawa karnego, dotyczą  odpowiedzialności z art. 55a za działanie nieumyślne. W demokratycznym państwie prawa problem braku odpowiedniej wiedzy historycznej, który będzie przyczyną nieumyślnego naruszenia dóbr chronionych w art. 55a, powinien być rozwiązywany poprzez działania edukacyjne, a nie poprzez nakładanie sankcji karnych.

Dobrego imienia można bronić innymi metodami

Według RPO art. 55a nie jest konieczny, skoro w polskim prawie już są przepisy przewidujące do 3 lat więzienia za  „publicznie znieważanie” Narodu lub Rzeczypospolitej Polskiej oraz za zaprzeczanie zbrodniom nazistowskim.

W 2006 r. uchwalono przepis wprowadzający karę do 3 lat więzienia za „publicznie pomawianie Narodu Polskiego o udział, organizowanie lub odpowiedzialność za zbrodnie komunistyczne lub nazistowskie”.  Zaskarżył go do Trybunału Konstytucyjnego ówczesny RPO Janusz Kochanowski. Uznał, że ogranicza on konstytucyjne wolności słowa i badań naukowych. W 2008 r. TK stwierdził niekonstytucyjność samego trybu uchwalenia przepisu, więc nie badał już jego treści materialnoprawnej.

Jak wskazuje obecnie Rzecznik, obywatele polscy urażeni nieprawdziwymi  wypowiedziami nt.  zbrodni nazistowskich mogą skutecznie korzystać z drogi procesu cywilnego o naruszenie dóbr  osobistych. Przywołuje przykład pozwu b. więźnia obozu koncentracyjnego Auschwitz wobec niemieckiej stacji telewizyjnej za użycie zwrotu „polskie obozy śmierci”.  Polski sąd uwzględnił to powództwo (do którego przyłączył się RPO). Według sądu, stacja naruszyła takie dobra powoda, jak godność człowieka, tożsamość narodową i godność narodową.

Wyrok ten  przekonuje, że już przed uchwaleniem noweli istniała i nadal istnieje skuteczna ścieżka prawna, na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, dochodzenia roszczeń przez jednostki, które czują się urażone wypowiedziami dotyczącymi zbrodni nazistowskich .

Perspektywa Trybunału w Strasburgu

Zdaniem Rzecznika w przypadku skazań na podstawie art. 55a Europejski Trybunał Praw Człowieka mógłby uznać naruszenie przez Polskę art. 10 Konwencji Praw Człowieka, który gwarantuje wolność wyrażania opinii.

Szczególnie znaczenie ma wyrok ETPCz w sprawie Perinçek przeciwko Szwajcarii (chodziło o skazanie go na grzywnę za wypowiedź zaprzeczającą rzezi Ormian w Turcji podczas I wojny światowej ). Trybunał potwierdził, że godność ofiar i poczucie tożsamości współczesnych Ormian mogą zostać uznane za uprawniony cel ingerencji w rozumieniu art. 10 ust. 2 Konwencji. Trybunał nie był jednak przekonany, że wypowiedzi skarżącego mogły mieć poważne skutki dla tożsamości społeczności ormiańskiej. Uznał skazanie za naruszające Konwencję.

Mając na uwadze fakt, iż penalizacja karna stanowi jedną z najpoważniejszych form ingerencji w swobodę wypowiedzi, ETPC uznał, iż władze szwajcarskie powinny dążyć do uzyskania odpowiedniej równowagi między wolnością wypowiedzi a prawem Ormian do ochrony godności. Trudno się zgodzić z twierdzeniem, że kontekst społeczny i historyczny w przypadku mechanizmu stosowania art. 55a ustawy o IPN jest zdecydowanie odmienny aniżeli w sprawie Perinçek przeciwko Szwajcarii – podkreśla RPO.

Przypomniał on, że w nowszym orzecznictwie ETPCz łączy zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego z wezwaniem do przemocy w danej wypowiedzi. Znamiona przestępstwa z art. 55a  nie odnoszą się jednak do wzywania do przemocy. Należy więc przypuszczać, że ETPC nie uznałby, że przepis ten służy ochronie bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego.

RPO kwestionuje też przepis o „ukraińskich  nacjonalistach”

Odnosząc się do przepisu dotyczącego zbrodni „ukraińskich  nacjonalistów”, RPO uznaje, że - tak jak w przypadku art. 55a -  nie da się precyzyjne określić, za jakie wypowiedzi będzie można być skazanym.  Rzecznik podziela pogląd prezydenta, iż z jednej strony nie jest możliwe jednoznaczne zdefiniowanie pojęcia „ukraińskiego nacjonalisty”, z drugiej zaś nie jest możliwe dokładne określenie, na gruncie tych przepisów, granic geograficznych Małopolski Wschodniej.

Poważne wątpliwości RPO budzi także objęcie tym przepisem lat 1925-1950.  Celem ustawodawcy była karalność wypowiedzi dotyczących masowej eksterminacji ludności polskiej przez nacjonalistów ukraińskich w okresie 1943-1944 r., na terenie b. województwa wołyńskiego. Z kolei okres stalinowski, w dużej mierze przypadający na czas przed 1950 r., to  czas akcji „Wisła”, która dotknęła ukraińską ludność cywilną - wskazuje RPO.

Według niego trudno jest też zdefiniować pojęcie „ukraińscy nacjonaliści”, które nie zostało powiązane z żadną konkretną formacją polityczną. Istnieje więc możliwość rozciągania go na znaczną część ludności ukraińskojęzycznej.  Stwarza to ryzyko utrudniania dyskusji o historii najnowszej, co może wywrzeć negatywny wpływ na relacje polsko-ukraińskie.

Sporządzając stanowisko dla TK, Adam Bodnar wziął pod uwagę ekspertyzę o nowelizacji, przygotowaną przez prof. Ireneusza Kamińskiego.

VII.564.9.2018