Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Artykuł Macieja Grześkowiaka, głównego koordynatora ds. współpracy strategicznej w Biurze RPO i Agnieszki Szmajdzińskiej, naczelniczki Wydziału Praw Migrantów i Mniejszości Narodowych Biura RPO.

Tekst powstał w ramach konferencji "W stronę środowiskowych usług społecznych – deinstytucjonalizacja praktyk pomocowych w Polsce i w Europie", która była zorganizowana przez Uniwersyteckie Obserwatorium Deinstytucjonalizacji Praktyk Pomocowych (UODI) - wspólne przedsięwzięcie trzech jednostek Uniwersytetu Warszawskiego: Wydział Stosowanych Nauk Społecznych i Resocjalizacji UW (lider Partnerstwa), Centrum Europejskie UW, Instytut Studiów Społecznych im. Profesora Roberta Zajonca UW.

I.    

Niemal półtora roku po rozpoczęciu inwazji Rosji na Ukrainę z 24 lutego 2022 r., twierdzenie, że od tego dnia nastąpiła bezprecedensowa mobilizacja społeczna w celu pomocy docierającym do Polski uchodźcom wojennym, może zakrawać na truizm. Warto jednak zauważyć, że podobna mobilizacja, połączona z daleko idącą reorientacją priorytetów, towarzyszyła działaniom wielu organów państwa, by wspomnieć Straż Graniczną, czy organy samorządów terytorialnych przyjmujących największe liczby uchodźców wojennych. Szczególna rola w obliczu wzmożonego napływu uchodźców wojennych z Ukrainy przypadła Rzecznikowi Praw Obywatelskich (RPO), z uwagi na jego konstytucyjną rolę „stania na straży wolności i praw człowieka i obywatela”. Osoby przymusowo migrujące, z uwagi na sytuację zagrożenia w państwie pochodzenia oraz niemożność zwrócenia się do tego państwa o efektywną ochronę, są podmiotami szczególnie wrażliwymi i z tego względu stały się przedmiotem szczególnego zaangażowania Rzecznika.

Przedstawiciele Rzecznika byli obecni na przejściach granicznych z Ukrainą od pierwszych dni inwazji, monitorując odprawy graniczne oraz warunki przyjmowania nowo przybyłych. Wizytacje przedstawicieli RPO prowadzone były również w punktach recepcyjnych i w miejscach zbiorowego zakwaterowania. Efektem tych wizytacji oraz nowych linii współpracy nawiązanych ze służbami i organami zaangażowanymi w odpowiedź na nagły napływ uchodźców wojennych, stały się rekomendacje Rzecznika nakierowane na zapewnienie przybywającym do naszego kraju uchodźcom wojennych warunków w jak najpełniejszy sposób odpowiadających przyrodzonej godności ludzkiej.

Również w pierwszych dniach po inwazji, w Biurze RPO została uruchomiona infolinia w językach ukraińskim i rosyjskim, dedykowana uchodźcom wojennym. Do dnia 7 czerwca 2023 r. w ramach tej infolinii miały miejsce 1583 rozmowy. Rzecznik opiniował również ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy (dalej: specustawa) oraz jej kolejne nowelizacje, a także prowadzi setki spraw indywidualnych uchodźców wojennych, w sprawach najróżniejszych: od tych związanych z tytułem pobytowym, przez warunki zakwaterowania, po te związane ze świadczeniami socjalnymi. 

Pokrótce opisane powyżej zaangażowanie Rzecznika Praw Obywatelskich w pomoc oraz monitorowanie przestrzegania praw uchodźców wojennych sprawia, że możliwe jest dokonanie oceny działań państwa na ich rzecz. Ocena ta pokrótce wyrażona jest w niniejszym tekście – na tyle, na ile pozwala na to jego ograniczona objętość.

II.    

Ramy instytucjonalnej odpowiedzi państwa polskiego na napływ uchodźców wojennych z Ukrainy zostały wyznaczone w pierwszych tygodniach po 24 lutego 2022 r. W dniu 4 marca 2022 r. Rada (UE) wydała decyzję wykonawczą po raz pierwszy w historii uruchamiającą mechanizm unijnej tymczasowej ochrony. Kilka dni później, w dniu 12 marca, uchwalona została specustawa, znacznie podwyższająca standard ochrony względem części uchodźców wojennych. Ustawa weszła w życie z mocą wsteczną od dnia 24 lutego 2022 r. 

Rzecznik wielokrotnie podkreślał, że postawa tak organów państwa, jak samego społeczeństwa względem nowo przybyłych uchodźców wojennych zasługuje na najwyższy szacunek i uznanie. Podobnie, w obliczu bezprecedensowych wyzwań i potrzeb związanych z przybyciem do Polski w krótkim czasie milionów uchodźców wojennych, Rzecznik uznał uchwalenie specustawy za krok w pełni potrzebny i uzasadniony. Niemniej już na etapie prac legislacyjnych w parlamencie Rzecznik zwrócił uwagę na szereg wątpliwości związanych z procedowanymi przepisami. Jedną z najistotniejszych poczynionych uwag, zachowującą aktualność w dniu pisania tych słów, była ta dotycząca ograniczonego zakresu podmiotowego specustawy. Jako taki, zakres ten jest węższy od tego wyznaczonego na podstawie wyżej wymienionej Decyzji Wykonawczej Rady UE. 

Jednocześnie Polska, jako państwo członkowskie UE, wciąż obowiązana jest stosować tę Decyzję do osób nią objętych, nie wchodzących jednak w zakres specustawy. W doktrynie wskazano już, że takie rozwiązanie jest niezrozumiałe i jako takie potencjalnie może prowadzić do sytuacji w których, przykładowo, rodzice obywateli ukraińskich (sami nie posiadający obywatelstwa Ukrainy) nie mogą korzystać z uprawnień wynikających ze specustawy, z których korzystają ich dzieci. Z tą oraz z innymi uwagami Rzecznika do treści specustawy i jej kolejnych modyfikacji można się zapoznać na stronie Rzecznika. 

Poza uwagami do samej treści ram prawnych przyjętych w odpowiedzi na napływ uchodźców wojennych, wraz z upływem dni, tygodni i miesięcy od inwazji z 24 lutego 2022 r., Rzecznik wskazywał też na niektóre węzłowe problemy w funkcjonowaniu systemu recepcji, krótkoterminowego i średnioterminowego wsparcia dla uchodźców wojennych. 

Z czasem ujawniły się problemy niektórych z uchodźców wojennych w ponownym wjeździe do Polski – tak po powrocie z Ukrainy jak i innych państw członkowskich UE. Wynikały one, jak zdiagnozowano, z pewnych niejasności w statusie obywateli Ukrainy, którzy opuścili Polskę na okres dłuższy niż 30 dni a także z tego, że w pierwszym okresie obowiązywania specustawy, chronionym na jej podstawie osobom nie wydawano żadnego dokumentu poświadczającego objęcie ochroną. Wątpliwości te zostały w dużej mierze rozwiane przez wyjaśnienia MSWiA oraz wprowadzenie aplikacji Diia.pl jako dokumentu elektronicznego poświadczającego legalność pobytu w Polsce.

Zdarzają się jednak przypadki, gdy uchodźcy wojenni są błędnie pozbawiani statusu „UKR” uprawniającego do świadczeń zagwarantowanych przez specustawę – mimo tego, że nie wyjeżdżali z Polski na dłużej niż 30 dni lub nawet w sytuacji, gdy ich pobyt w Polsce był nieprzerwany. Rzecznik dwukrotnie interweniował w tej sprawie u Pełnomocnika Rządu ds. uchodźców wojennych z Ukrainy, jednak problem ten, w momencie pisania tych słów w czerwcu 2023 roku, pozostaje nierozwiązany.

Na szczególną uwagę zasługuje ochrona grup szczególnie wrażliwych wśród uchodźców wojennych. W początkowym okresie recepcji nowo przybyłych, wyzwaniem były procedury, w tym te dotyczące małoletnich bez opieki. Początkowe nieprawidłowości w tym względzie dobrze ilustruje postępowanie organów państwa względem dzieci ewakuowanych z ukraińskich jednostek pieczy zastępczej. Znane są przypadki, w których właściwe organy państwa nie sprawowały skutecznej kontroli nad losem takich dzieci po przekroczeniu granicy Polski. 

Niejasności w zakresie postępowania z małoletnimi bez opieki zostały w dużej mierze wyeliminowane z chwilą wejścia w życie specustawy, która wprowadziła instytucję opiekuna tymczasowego, wraz ze stosunkowo prostą procedurą jego ustanowienia. Wskazuje się, że, pomimo wyzwań i pojawiających się z czasem postulatów de lege ferenda, sądy rodzinne w dużej mierze w sposób zadowalający wywiązały się ze swych obowiązków związanych z nowo wprowadzoną instytucją. Zaniepokojenie Rzecznika wzbudziły jednak otrzymane informacje o organizowaniu powrotów do Ukrainy dzieci ukraińskich, które przybyły do Polski po 24 lutego 2022 r. W tej sprawie Rzecznik w wystąpieniu do Minister Rodziny i Polityki Społecznej zwrócił uwagę między innymi na to, że wszelkie powroty powinny być organizowane z uwzględnieniem dobra i interesu dziecka.

Dużym wyzwaniem pozostaje funkcjonowanie systemu edukacji w obliczu konieczności realizacji obowiązku szkolnego przez uczniów i uczennice z Ukrainy. W tym kontekście Rzecznik wskazał, że „obowiązkiem państwa jest zadbanie o każde dziecko przebywające na jego terenie. Państwo powinno przede wszystkim zapewnić wszystkim uczniom naukę języka polskiego, możliwość nawiązania kontaktu z rówieśnikami i szansę na podtrzymanie tożsamości kulturowej”. 

Tymczasem problemem pozostaje faktyczne funkcjonowanie na terytorium Polski dwóch równoległych systemów edukacji dla uczniów ukraińskich. Część z nich bowiem uczęszcza do szkół polskich, a część kontynuuje naukę zdalnie w ramach systemu ukraińskiego. Problematyczne w takiej sytuacji staje się skuteczne wykonywanie nadzoru na realizacją obowiązku szkolnego przez tę drugą grupę. Szacuje się też, że stosunkowo duża część spośród ukraińskich dzieci w Polsce nie jest objęta żadnym systemem. W odniesieniu natomiast do dzieci ukraińskich w polskim systemie edukacji, wyzwaniami pozostają bariera językowa, związana z nią komunikacja międzykulturowa, niedostateczne wsparcie psychologiczno-pedagogiczne dla uczniów z traumą wojenną, czy niedostatek specjalistycznych szkoleń dla kadry nauczycielskiej.

Osobnym problemem pozostaje mieszkalnictwo, w tym pobyt niektórych uchodźców wojennych w ośrodkach zbiorowego zakwaterowania. Mimo tego bowiem, że liczba osób przebywających w tego rodzaju punktach znacząco spadła w porównaniu z pierwszymi tygodniami po 24 lutego 2022 r., niektóre z tych ośrodków wciąż funkcjonują. Wynika to z tego, że część uchodźców wojennych wciąż nie jest w stanie utrzymać się poza nimi. W szczególności dotyczy to grup tradycyjnie wykluczonych, takich jak Romowie, którzy stanowią znaczną część mieszkańców ośrodków zbiorowego zakwaterowania. W ostatnio wizytowanym przez pracowników BRPO Centrum Pomocy Humanitarnej PTAK w Nadarzynie szczególnie widocznymi problemami był brak zapewnienia prywatności wszystkim mieszkańcom centrum (niektóre osoby śpią w części hali wydzielonej tylko za pomocą ścianek działowych o wysokości ok. 1 m.) czy brak odpowiedniej przestrzeni, gdzie mogłyby odbywać się zajęcia prowadzone przez działające na terenie ośrodka organizacje. 

W tym kontekście należy wskazać, że od 1 marca 2023 roku obowiązują przepisy, zgodnie z którymi osoby zamieszkujące punkty zbiorowego zakwaterowania zarządzane przez wojewodów, mogą być zobowiązane do pokrywania kosztów tego rodzaju pomocy do wysokości 40 zł na osobę dziennie, a po upływie 180 dni od wjazdu do Polski – 60 zł na osobę dziennie (zob. art. 12 ust. 17a i 17b specustawy). Specustawa przewiduje, co prawda, wyłączenie z obowiązku partycypacji w kosztach pomocy dla osób znajdujących się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, jednak omawiane przepisy wzbudziły wątpliwości Rzecznika, także z uwagi na ich niezgodność z unijną dyrektywą w sprawie tymczasowej ochrony.

III.

Prawie półtora roku od początku inwazji z 24 lutego 2022 r. i wejścia w życie specustawy wydaje się, że natura wyzwań związanych z ochroną uchodźców wojennych z Ukrainy ulega zmianie. Pomimo pokrótce opisanych wyżej problemów, należy uznać, że faza recepcji i krótkoterminowego wsparcia uchodźców wojennych przebiegła w sposób zadowalający, przy godnym szacunku zaangażowaniu całego społeczeństwa, a także organów państwa, w tym samorządu terytorialnego. 

Obecnie jednak, zagadnieniem fundamentalnym wydaje się opracowanie długoterminowej strategii względem przebywających na terytorium Polski uchodźców wojennych. Tak unijna ochrona tymczasowa, jak i specustawa, zostały zaprojektowane jako instrumenty wsparcia krótko i średnioterminowego. Tytuł pobytowy wynikający ze specustawy początkowo miał trwać 18 miesięcy od dnia 24 lutego 2022 roku. Obecnie długość ochrony dostosowano do przedłużonej unijnej ochrony tymczasowej, tj. do 4 marca 2024 roku. Jednocześnie, ze specustawy wykreślono uproszczoną procedurę ubiegania się o zezwolenie na pobyt czasowy, co może świadczyć o swego rodzaju odwrocie od początkowych planów stworzenia dogodnych dróg do długoterminowej integracji uchodźców wojennych w Polsce. 

Tymczasowa ochrona to narzędzie z założenia przejściowe, nieodłącznie powiązane z sytuacją masowego napływu osób przymusowo migrujących, gdy funkcjonowanie regularnego systemu azylowego danego państwa może być znacznie utrudnione lub niemożliwe, z uwagi na samą skalę migracji. Kluczowy zatem jest proces przejścia od tymczasowej ochrony do rozwiązań bardziej trwałych, zapewniających chronionym osobom fundamentalną pewność ich sytuacji prawnej. W obliczu dalszego trwania działań wojennych na terytorium Ukrainy i związanej z tym niemożności repatriacji dużej części uchodźców wojennych, opracowanie „trwałego rozwiązania” ich sytuacji jawi się jako największe wyzwanie stojące przed państwami przyjmującymi, w tym przed Polską. Czy rozwiązanie to będzie opierać się na odgórnym przekształceniu ochrony tymczasowej w inny, trwały tytuł pobytowy, czy uchodźcy wojenni będą zachęcani, by ubiegać się o ochronę międzynarodową na zasadach ogólnych, czy też będziemy mieli do czynienia z pewnego rodzaju mechanizmem relokacji części z nich do bezpiecznych państw trzecich – tego na chwilę obecną nie wiadomo.

Konkludując, warto jednak podkreślić konieczność postawienia praw uchodźców wojennych oraz imperatywu zagwarantowania im jak największej pewności ich sytuacji prawnej w centrum rozważań nad wsparciem udzielanym im w dłuższej perspektywie czasowej.