Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Stanowisko RPO dotyczące opinii Rzecznika Generalnego TS Evgenija Tancheva w sprawach pytań prejudycjalnych w sprawach C-558/18 (Miasto Łowicz) i C-563/18 (Prokuratura Okręgowa w Płocku)

• Sprawa rozpatrywana przez Trybunał pozwala Trybunałowi odpowiedzieć na pytanie, czy prawo unijne chroni niezależność sędziów zawsze, czy tylko w sprawach bezpośrednio związanych z materią europejską
• Ze stanowiska Rzecznika Generalnego wynika, że polscy sędziowie mieli prawo zwrócić się z pytaniami prejudycjalnymi do TSUE, mimo że ich sprawy nie dotyczyły zagadnień unijnych. To, że wnioski te Rzecznik Generalny uznał za niedopuszczalne, wynika z błędów proceduralnych – a nie istoty rzeczy
• RPO zwraca uwagę, że to drugie rozwiązanie byłoby szalenie niebezpieczne: rządy krajowe mogłyby naciskać na sędziów w sprawach „nieeuropejskich” w taki sposób, że faktycznie sądy pozbawione zostałyby niezawisłości
• Dlatego RPO argumentuje na rzecz powstania „bezpiecznej przystani” dla sądów krajowych przed Trybunałem luksemburskim
• Nawet jeżeli Trybunał uzna argumenty Rzecznika Generalnego, będzie rozpatrywał prawidłowość systemu dyscyplinarnego ze względu na skargę Komisji do Trybunału wniesioną 10 października

Rzecznik Generalny przedstawił to stanowisko w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie Wielkiej Izby TSUE w sprawie pytań polskich sędziów. RPO przystąpił do tej sprawy i przedstawił swoje argumenty przed TSUE w Luksemburgu. Było to w czerwcu 2019 r.

Chodzi w niej o dwa połączone wnioski - sprawę sporu sądowego samorządu Łowicza z rządem (reprezentowanym przez wojewodę) o wypłatę dotacji na zadania zlecone, a oraz sprawy trzech osób w Płocku, których prokuratura (podległa ministrowi sprawiedliwości) oskarżyła o udział w uprowadzeniach.

Sędziowie, którzy mieli rozstrzygnąć te sprawy, zwrócili się do TSUE z pytaniami, czy można mówić o niezawisłym orzekaniu w sytuacji, gdy sędzia może się obawiać postępowania dyscyplinarnego, jeśli wyda wyrok, który nie podoba się rządzącym (tak się zresztą stało – sędziowie mają dyscyplinarne postępowania wyjaśniające).

Dwa polskie pytania prejudycjalne – o niezawisłość sądów

Sąd Okręgowy w Łodzi, I Wydział Cywilny (sprawa C‑558/18) i Sąd Okręgowy w Warszawie, VIII Wydział Karny (C‑563/18) argumentowały, że system postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów uległ w Polsce głębokim zmianom, które mogą wpłynąć na niezawisłość sędziowską. Sędziowie wskazywali postanowienia Traktatu o Unii Europejskiej (art. 19 ust. 1 akapit drugi), w którym państwa-sygnatariusze zobowiązały się państw członkowskich do ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii. Ich zdaniem zobowiązanie to stoi w sprzeczności z tym przepisami krajowymi, które uzależniają sędziów od władzy wykonawczej np. poprzez wpływ polityczny na prowadzenie postępowań dyscyplinarnych.

Stanowisko Rzecznika Generalnego TS UE

24 września 2019 r. Rzecznik Generalny TS Evgeni Tanchev wydał opinię w tych dwóch sprawach (to element procedury przed TSUE: zadaniem rzecznika jest sporządzanie opinii w przedmiocie sposobu rozpoznawania sprawy). Nie jest ona wiążąca dla sędziów Trybunału ani dla sądów krajowych, jednak wnioski rzeczników bywają często uwzględniane w wydawanych orzeczeniach).

Rzecznik Generalny zaproponował, aby Trybunał orzekł, że wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym są niedopuszczalne. RPO zwraca jednak uwagę na argumentację Rzecznika Generalnego: nie kwestionuje on prawa do pytania prejudycjalnego w takiej sprawie tylko zwraca uwagę, że źle zostało sformułowane. W opinii RPO jest to więc stanowisko przełomowe. Istnieje bowiem także prawny pogląd, że do TSUE można się zwracać tylko w sprawach, które wprost dotyczą prawa unijnego (sprawy z Łowicza i z Płocka niewątpliwie takie nie są).

Podkreślenia wymaga – argumentuje RPO - że Rzecznik Generalny zgodził się w tym względzie z argumentami RPO i nie przyjął argumentów rządu polskiego i Prokuratora Generalnego: w sprawach takich możliwa jest ochrona niezawisłości sędziego krajowego na mocy prawa unijnego. Do zastosowania gwarancji niezawisłości sędziowskiej z art. 19 ust. 1 TUE, wystarczające jest to, że sędzia krajowy tylko potencjalnie stosuje prawo UE (bo jest sędzią Unii Europejskiej i taka sprawa może do niego wpłynąć – por. wyrok TSUE C-64/16 w sprawie ASJP). Nie musi wykazywać w swoim wniosku, że przedmiotem rozstrzygnięcia w konkretnej, budzącej wątpliwości sprawie będzie prawo UE. To zaś znaczy, że sprawy z Łowicza i z Płocka mogły trafić do TS UE

Na czym zdaniem Rzecznika Generalnego polega usterka w pytaniach prejudycjalnych polskich sądów?

Zdaniem Rzecznika Generalnego pytania polskich sądów w sprawie z Łowicza i Płocka powinny zostać uznane za niedopuszczalne nie ze względu na materię sprawy, ale na sposób zadania pytania: zostały one sformułowane w sposób hipotetyczny i ogólny. Także akta sprawy nie zawierają wystarczających wyjaśnień dotyczących związku między rozpatrywanymi przepisami polskimi a właściwymi przepisami prawa Unii.

Innymi słowy, Rzecznik Generalny stoi na stanowisku, że pytania polskich sądów zawierają niedociągnięcia proceduralne i z tego względu nie pozwalają na ocenę naruszenia niezawisłości sędziowskiej w tych konkretnych sprawach.

Waga zbliżającego się rozstrzygnięcia TSUE

Wobec takiego stanowiska Rzecznika Generalnego kluczowe jest pytanie, jak Wielka Izba TSUE zinterpretuje przesłanki dopuszczalności pytań prejudycjalnych oraz zakres ochrony niezawisłości sędziowskiej (przyznany na mocy art. 19 ust. 1 akapit 2 TUE oraz art. 94 Regulaminu TS).

Czy zrobi to uwzględniając najnowsze tendencje orzecznicze (sprawa C-64/16 ASJP)?

Widać bowiem, że TSUE zaczyna w orzecznictwie zmieniać swoje podejście do problemu. Według dotychczasowego orzecznictwa TSUE (w szczególności najczęściej przytaczanego wyroku w sprawie C-286/88 Falciola) sprawy takie jak łowicka i płocka należałoby bowiem uznać najprawdopodobniej za niedopuszczalne z powodu samej materii tych spraw. W tym duchu argumentowała również Komisja Europejska (zob. pkt 57 opinii). Natomiast RPO oraz Urząd Nadzorczy EFTA przedstawili na czerwcowej rozprawie argumentację za tym, by TSUE rozwinął swoje najnowsze orzecznictwo odnoszące się do kwestii interpretacji gwarancji niezawisłości sądów krajowych i dopuszczalności pytań prejudycjalnych.

Gdyby uznać, że także  w tego typu sprawach, jak łowicka i płocka, art. 19 ust. 1 Traktatu o UE daje samodzielną możliwość badania standardów krajowych w każdej sprawie, to zmiana podejścia będzie fundamentalna. Jedynym łącznikiem danej sprawy wskazanym artykułem Traktatu byłby po prostu orzekający w tej sprawie sąd – sąd Unii Europejskiej -  bez żadnego związku z toczącą się przed tym sądem sprawą. Wtedy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE mógłby znaleźć zastosowanie w sytuacji, w której wobec sędziego krajowego wszczęto postępowanie dyscyplinarne. Trybunał Sprawiedliwości UE stałby się wówczas bezpieczną „przystanią” dla sądów krajowych poszukujących ochrony przed działaniami godzącymi w niezawisłość sędziowską.

Argumenty RPO

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, ustanowiona na mocy art. 19 ust. 1 akapit 2 Traktatu UE ochrona niezawisłości sędziowskiej w dziedzinach objętych prawem UE nie może być podzielna i fragmentaryczna.

By zapewnić skuteczność tej ochronie, powinna ona rozciągać się na całokształt działalności orzeczniczej sędziego krajowego, tj. zarówno na sprawy mające związek z elementem unijnym, jak i na sprawy, które takiego związku nie posiadają. Przyjęcie innego stanowiska sprawiałoby, że ochrona niezawisłości przyznana sędziom krajowym mogłaby by się okazać nieskuteczna, przez co zagrożona byłaby praktyczna skuteczność (effet utile) art. 19 ust. 1 TUE.

Państwo członkowskie mogłoby bowiem wpływać na niezawisłość tego sędziego, np. poprzez inicjowanie postępowań dyscyplinarnych (pozbawionych odpowiednich gwarancji wynikających z art. 19 ust. 1 TUE) w sprawach leżących poza zakresem prawa UE. Nie ulega wątpliwości, że takie działanie państwa nie pozostałoby bez wpływu na zachowanie sędziego w równoważnych sprawach leżących w zakresie zastosowania prawa UE, do których rozstrzygania sędzia ten został również powołany.

Skarga Komisji w sprawie dyscyplinarek

RPO przypomniał również, odpowiedź lub brak odpowiedzi na pytanie prejudycjalne nie stanowią „zwycięstwa” strony. Nie jest to skarga, w której stroną pozwaną jest Rzeczpospolita Polska reprezentowana przez rząd. Efektem procedury prejudycjalnej jest wyrok dokonujący wykładni prawa UE. Jeżeli TSUE uzna pytania za niedopuszczalne, sąd krajowy będzie zobowiązany procedować bez orzeczenia Trybunału.

RPO podkreśla jednaj, że przepisy dyscyplinarne, które mogą mieć zastosowanie do sędziów rozpatrujących potencjalnie spory z elementem unijnym, będą i tak przedmiotem orzeczenia TSUE w wyniku wniesionej w dniu 10.10.2019 r. skargi Komisji Europejskiej. W tej skardze Komisja zarzuca Rzeczypospolitej, że system środków dyscyplinarnych podważa niezawisłość polskich sędziów, ponieważ nie zapewnia gwarancji pozwalających chronić ich przed polityczną kontrolą, wymaganych przez art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 Karty Praw Podstawowych UE.