Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Prawa mieszkańców popegeerowskich osiedli nadal nie są należycie chronione
• Rzecznik Praw Obywatelskich wielokrotnie poruszał sprawę tzw. spółdzielni popegeerowskich, które na skutek zmiany prawa musiały zostać postawione w stan likwidacji 
• A po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 2020 r. wciąż nie uchwalono przepisów, które na nowo uregulowałyby tę materię
• RPO Marcin Wiącek występuje do ministra rozwoju i technologii Waldemara Budy 
• AKTUALIZACJA: W związku z zaistniałym procesem likwidacyjnym najistotniejsze jest znalezienie rozwiązania, które zapewni właścicielom lokali w budynkach mieszkalnych możliwość dalszego korzystania z niezbędnej infrastruktury - odpowiada MRiT
• W gestii Ministra Sprawiedliwości leży wypowiedzenie się w kwestii zmiany rozwiązań w Prawie spółdzielczym

Przedmiotem zainteresowania Rzecznika Praw Obywatelskich pozostają skutki art. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo spółdzielcze. Od momentu jego uchwalenia budził on zasadnicze zastrzeżenia RPO, które przedstawił m.in. Ministrowi Inwestycji i Rozwoju 23 sierpnia 2018 r. Poruszył m.in. wątek tzw. spółdzielni popegeerowskich, które na skutek działania art. 4 (utrata członkostwa w spółdzielni przez dotychczasowych członków), musiały zostać postawione w stan likwidacji.

Rzecznik zwracał uwagę m.in. że nie można wykluczyć na gruncie przepisów Prawa spółdzielczego dotyczących likwidacji spółdzielni, że jej majątek zostanie przekazany innym podmiotom niż byli członkowie. Powstaje wtedy realne zagrożenie dla właściwego utrzymania zasobów mieszkaniowych. Przekazanie tej infrastruktury podmiotom prywatnym, działającym w oparciu o kryterium zysku, może wypłynąć na wysokość opłat należnych od właścicieli lokali.

Wobec braku skutecznej reakcji resortu RPO  zaskarżył art. 4 ustawy do Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z 10 czerwca 2020 r. (sygn. K 3/19) TK stwierdził, że jest on niezgodny z art. 58 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji. Art. 4 utracił moc obowiązującą 19 czerwca 2021 r.

Czas pomiędzy publikacją wyroku, a utratą mocy obowiązującej miał służyć do uchwalenia nowych, zgodnych z wyrokiem TK regulacji w zakresie członkostwa w spółdzielni. Niestety, tak się nie stało; do dziś nie uchwalono przepisów, które miałyby na nowo regulować tę materię.

Rzecznik kilkukrotnie apelował do właściwego resortu o zdecydowane działania, niestety bez skutku (ostatnie wystąpienie z 20 czerwca 2022 r. skierowano bezpośrednio do ministra).

Do Biura RPO wpływają skargi od byłych członków spółdzielni, postawionych w stan likwidacji właśnie z powodu działania niekonstytucyjnego art. 4, tj. wskutek ustania członkostwa wszystkich dotychczasowych członków. Efektem jest wyzbywanie się majątku spółdzielni (chodzi głównie o grunt, na którym zlokalizowana była infrastruktura techniczna służąca do utrzymania budynków mieszkalnych, przede wszystkim lokalne kotłownie). Takie grunty przechodzą w ręce prywatnych podmiotów, co powoduje trudności z zapewnieniem np. dostaw energii cieplnej do budynków mieszkalnych. 

Tak stało się np. w Spółdzielni Mieszkaniowej w Wydminach w likwidacji. Mieszkańcy budynków zarządzanych do niedawna przez spółdzielnię, której byli członkami, lecz członkostwo utracili na mocy art. 4 ustawy, zwracali się do MRiT.  W odpowiedzi resort przedstawił obowiązujący stan prawny, w tym możliwości kontrolowania i odwołania likwidatora spółdzielni. Niestety, decyzją nabywcy gruntu, na którym jest kotłownia, ludzie zostali pozbawieni dostaw energii cieplnej do mieszkań.

Osoby, które utraciły członkostwo w spółdzielni mieszkaniowej postawionej w stan likwidacji, mają niewielkie możliwości, aby we własnym zakresie zainicjować jakikolwiek proces kontrolny. Wobec braku członkostwa, nie jest już możliwe zwołanie walnego zgromadzenia członków spółdzielni. 

Brak kontroli ze strony byłych członków popegeerowskich spółdzielni nad procesem likwidacji jej majątku budzi poważne wątpliwości Rzecznika, jeśli brać pod uwagę cel, dla jakiego tworzone były tzw. popegeerowskie spółdzielnie mieszkaniowe. Grunty Zasobu Nieruchomości Rolnych zabudowane obiektami infrastruktury technicznej towarzyszącej budynkom mieszkalnym wraz z innym mieniem niezbędnym do korzystania z tej infrastruktury Krajowy Ośrodek może przekazać, w drodze umowy, nieodpłatnie na własność gminie albo spółdzielni utworzonej przez nabywców lokali określonych w art. 42 ust. 1 w celu administrowania budynkami, w których znajdują się te lokale. Analogiczna regulacja obowiązywała również w przeszłości, a jej celem było i jest właśnie zagwarantowanie nabywcom lokali w budynkach tzw. popegeerowskich prawidłowego funkcjonowania budynków i lokali przy pomocy istniejącej infrastruktury towarzyszącej, takiej jak m.in. kotłownie. 

Z powodu utraty członkostwa w spółdzielni na podstawie art. 4 ustawy mieszkańcy budynków, które obsługiwane były dotąd przez obiekty infrastruktury technicznej przekazane spółdzielni, nie mają żadnego wpływu na decyzję o przekazaniu tego mienia innemu podmiotowi, który, jak się zdaje może nim swobodnie dysponować, a także zmienić jego przeznaczenie. Również sąd rejestrowy nie nadzoruje czynności likwidatora w trakcie likwidacji. 

W praktyce wydaje się więc, że cel, na jaki grunty wchodzące w skład zasobu nieruchomości rolnych Skarbu Państwa zostały przekazane spółdzielni mieszkaniowej, może zostać całkowicie zniweczony, ze szkodą dla mieszkańców popegeerowskich osiedli, których interesy miały być w ten sposób chronione. 

Problemu nie rozwiązuje przewidziane w ustawie z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego tzw. prawo pierwokupu, zastrzeżone dla Krajowego Ośrodka Wspierania Rolnictwa, działającego na rzecz Skarbu Państwa. KOWR realizuje zadania wynikające z polityki państwa, zwłaszcza  w zakresie wdrażania i stosowania instrumentów wsparcia rolnictwa, aktywnej polityki rolnej oraz rozwoju obszarów wiejskich wsi.

Tak określony zakres działania KOWR nie uzasadnia skorzystania z prawa pierwokupu w sytuacji, gdy przedmiotem sprzedaży jest grunt zabudowany urządzeniami infrastruktury technicznej towarzyszącej budynkom mieszkalnym. W sprawie zbycia osiedlowej kotłowni przez Spółdzielnie Mieszkaniową w Wydminach, KOWR nie skorzystał z prawa pierwokupu, właśnie dlatego, że zbywany grunt nie nadawał się na cele związane z produkcją rolniczą.

Problem wydaje się tym bardziej istotny obecnie, gdy na skutek drastycznych wzrostów cen energii cieplnej, dotychczasowi lokalni dostawcy zaprzestają dostarczania energii cieplnej do osiedli mieszkań popegeerowskich. Tak stało się m.in. w przypadku osiedla w Kopytkowie, gm. Smętowo Graniczne, której sprawę również badał RPO.

Wydaje się, że ta sytuacja, stanowiąca jak się zdaje nieprzewidziany wcześniej skutek działania niekonstytucyjnego art. 4 ustawy, wymaga interwencji ustawodawcy. Dlatego też RPO sygnalizuje ten problem  ministrowi z prośbą o stanowisko. 

Odpowiedź Piotra Uścińskiego, sekretarza stanu w MRiT

W odpowiedzi na pismo z dnia 28 listopada 2022 r. informuję, że aktualne pozostają informacje przedstawione w piśmie Ministra Rozwoju i Technologii (MRiT) z dnia 7 lipca 2022 r., dotyczące projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawy - Prawo spółdzielcze oraz ustawy o własności lokali, który ma na celu m.in. dostosowanie przepisów prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. K 3/19, wspomnianego w wystąpieniu Pana Rzecznika.

Zgodzić się należy z Panem Rzecznikiem, że w związku z postawieniem spółdzielni popegeerowskich w stan likwidacji zaistniał problem majątku, którym dotychczas spółdzielnie takie zarządzały, tj. nieruchomości, na której usytuowane są obiekty infrastruktury technicznej niezbędne do funkcjonowania budynków mieszkalnych stanowiących własność dawnych najemców. Nie budzi wątpliwości, iż w związku z zaistniałym procesem likwidacyjnym najistotniejsze jest znalezienie rozwiązania, które zapewni właścicielom lokali w budynkach mieszkalnych możliwość dalszego korzystania z niezbędnej infrastruktury.

Z informacji napływających do MRiT wynika, iż praktyką jest, w związku z likwidacją spółdzielni popegeerowskich, przekształcanie ich w nową strukturę spółdzielczą. Wskazać należy, że z uwagi na przedmiot działania spółdzielni wyróżnia się różnego rodzaju spółdzielnie. W doktrynie wskazuje się, że „spółdzielczość obecnie funkcjonuje w piętnastu branżach. W ramach niektórych branż działają różne odmiany (rodzaje) spółdzielni. Są to spółdzielnie mieszkaniowe, spółdzielnie pracy, spółdzielnie rolnicze, banki spółdzielcze, spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe.”.

W przypadkach, w których nie powołuje się nowej formy spółdzielczej do zarządzania majątkiem, którym dotychczas zarządzały spółdzielnie popegeerowskie, może pojawiać się problem zadysponowania tym mieniem. Rozważenia wymaga więc, czy z uwagi na ich specyfikę nie należałoby wprowadzić do ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze, dalej u.p.s., rozwiązań szczególnych wyłączających stosowanie przepisów o likwidacji spółdzielni w przypadku utraty członkostwa przez dotychczasowych członków spółdzielni popegeerowskich.

Innym sposobem na zadysponowanie nieruchomością, na której usytuowane są obiekty infrastruktury technicznej, w sposób umożliwiający korzystanie z tej infrastruktury właścicielom lokali w budynkach mieszkalnych, byłoby wprowadzenie takich zmian w przepisach dotyczących likwidacji spółdzielni (popegeerowskich), które umożliwiłyby przekazanie wskazanej nieruchomości na ich rzecz. Podkreślić należy, że nieruchomość należała do spółdzielni popegeerowskiej, zaś członkami tej spółdzielni byli właściciele lokali we wspólnotach mieszkaniowych. Stosownie zaś do art. 3 u.p.s. majątek spółdzielni jest prywatną własnością jej członków. Wydaje się więc, iż jest zasadne, by majątek pozostały po likwidacji spółdzielni stał się własnością dotychczasowych członków.

Należy w tym miejscu zauważyć, że podstawą prawną działania różnych rodzajów spółdzielni jest w szczególności u.p.s., która znajduje się we właściwości Ministra Sprawiedliwości. To właśnie w Prawie spółdzielczym określone są zasady, na jakich odbywa się likwidacja i przekształcanie spółdzielni, w tym popegeerowskich. W związku z powyższym, to w gestii Ministra Sprawiedliwości leży wypowiedzenie się w kwestii zmiany rozwiązań uregulowanych w tym akcie prawnym.

W odniesieniu zaś do podniesionej kwestii dotyczącej działań likwidatorów, którzy w trakcie likwidacji mogą przekazać majątek likwidowanej spółdzielni innym podmiotom niż byli członkowie, wskazać należy na przepisy regulujące kwestię wyboru likwidatora. Zgodnie z art. 118 § 1 u.p.s. likwidatorami spółdzielni mogą być członkowie ostatniego zarządu (...). W myśl art. 118 § 3 u.p.s. umowę z likwidatorem o wykonanie czynności likwidacyjnych zawiera rada spółdzielni. W wypadku gdy zwołanie rady napotyka poważne trudności albo gdy likwidatora wyznacza związek rewizyjny, umowę z likwidatorem zawiera ten związek, działając w imieniu spółdzielni. Tym samym likwidator działa na podstawie umowy o wykonanie czynności likwidacyjnych zawartej z radą spółdzielni lub z działającym w imieniu spółdzielni związkiem rewizyjnym, jeżeli to on go wyznaczył, lub gdy zwołanie rady napotyka poważne trudności. Z uwagi na opisane okoliczności związane z likwidacją spółdzielni popegeerowskiej, zasadne jest, aby funkcja likwidatora takiej spółdzielni powierzana była osobie, która podejmie działania zgodne z interesem byłych członków.

Jednocześnie informuję, że do MRiT napływają nieliczne sygnały o problemach związanych z likwidacją spółdzielni popegeerowskich, która ma miejsce ze względu na utratę członkostwa przez dotychczasowych członków. Skala problemu zgłaszana do MRiT jest więc niewielka.

IV.7212.12.2022