Biuletyn Informacji Publicznej RPO

W związku z polemiką, jaką przedstawił wobec mojej wypowiedzi Pan Prof. Stanisław Biernat („Stanowisko RPO ws. kadencji Prezesa TK jest prawniczo nie do obrony”, DGP z 22 maja 2023 r.), pozwolę sobie na odniesienie się do argumentów sformułowanych w tym artykule. Dotyczą one dwóch zagadnień. Pierwsze to znaczenie zmian stanu prawnego, jakie nastąpiły w dniu poprzedzającym powołanie p. Julii Przyłębskiej na urząd Prezesa TK, a drugie – kwestia wejścia w życie przepisu o 6-letniej kadencji tego organu. Zastrzegam, że moja wypowiedź dotyczyła problematyki kadencji, a nie braku uchwały Zgromadzenia Ogólnego TK, która powinna była poprzedzać przedstawienie Prezydentowi kandydatów na Prezesa.

W polemice zarzuca mi się, że przeoczyłem, iż „w dniu powołania Julii Przyłębskiej, tj. 21 grudnia 2016 r. nie obowiązywał już przepis poprzedniej ustawy z 22 lipca 2016 r. o TK, z którego wynikało, że koniec kadencji prezesa przypada na koniec jego (jej) kadencji sędziowskiej. Przepis ten utracił moc obowiązującą dzień przed tym powołaniem, tj. 20 grudnia 2016 r. (…)”. To stwierdzenie jest kluczowym argumentem polemiki. Jestem więc zmuszony do odnotowania, że w ustawie o TK z 22 lipca 2016 r. nie było przepisu, który określałby koniec kadencji Prezesa TK na koniec jego (jej) kadencji sędziowskiej. Przepis taki, skoro nie istniał, nie mógł utracić mocy obowiązującej. Ustawa o TK z 22 lipca 2016 r., która utraciła moc dzień przed powołaniem p. Julii Przyłębskiej, nie regulowała – podobnie jak ustawa o TK z 25 czerwca 2015 r. (w brzmieniu pierwotnym) i obowiązująca przez kilkanaście lat ustawa o TK z 1 sierpnia 1997 r. – kadencji Prezesa TK. Z prawnego punktu widzenia 20 grudnia 2016 r. nic się nie w tym zakresie zmieniło. W dalszym ciągu mieliśmy do czynienia z milczeniem ustawodawcy. To milczenie było zawsze rozumiane w taki sposób, że czas urzędowania Prezesa TK wynika bezpośrednio z Konstytucji i upływa z chwilą zakończenia 9-letniej kadencji sędziego piastującego ten urząd. Potwierdził to TK w wyroku z 9 grudnia 2015 r. (sygn. K 35/15). W wyroku tym TK wskazał, że „tak wyznaczany okres urzędowania podlega ochronie konstytucyjnej w podobny sposób, w jaki chroniona jest zasada kadencyjności. Tym samym, począwszy od momentu powołania przez Prezydenta aż do utraty statusu czynnego sędziego TK, osoba piastująca dany urząd jest objęta ochroną, w ramach której mieści się m.in. gwarancja stabilności sprawowania funkcji, na którą została ona powołana”. W takim samym stanie prawnym – ustawowym i konstytucyjnym – Prezydent powołał p. Julię Przyłębską na urząd Prezesa TK.

Przejdźmy więc do kolejnego zarzutu, jaki stawia mi Pan Prof. S. Biernat. Sześcioletnią kadencję Prezesa TK wprowadził art. 10 ust. 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK z 30 listopada 2016 r. Ustawę tę opublikowano 19 grudnia i weszła ona w życie 3 stycznia 2017 r. W dniu powołania p. Julii Przyłębskiej ww. przepis widniał w Dzienniku Ustaw, lecz miał wejść w życie kilkanaście dni później. Spoczywał w okresie vacatio legis.

Wyjaśnijmy, jakie jest znaczenie prawne przepisu w okresie między ogłoszeniem a wejściem w życie. Otóż – zgodnie z komentarzem do Zasad Techniki Prawodawczej prof. S. Wronkowskiej i M. Zielińskiego (wyd. 2012, s. 113) – pojęcie „wejścia w życie” oznacza, że dopiero od tego momentu „wszyscy, których to może dotyczyć, mają obowiązek realizować lub stosować normy postępowania wyrażone w ustawie (…)”. W okresie vacatio legis norma jest w pewnym sensie elementem systemu prawa, jednak nie podlega stosowaniu. W orzecznictwie TK uznaje się, że „wejście w życie może być rozumiane jedynie jako nadanie mocy obowiązującej określonemu aktowi (przepisowi) normatywnemu” (orzeczenie z 24 października 1995 r., sygn. K 14/95). Oznacza to – choć mam świadomość sporów naukowych co do pojęcia „obowiązywanie prawa” – że przepis w okresie vacatio legis jeszcze nie obowiązuje, wszak wykluczone jest jego stosowanie.

Z powyższego wynika, że obowiązek realizowania i stosowania przepisu o 6-letniej kadencji powstał 3 stycznia 2017 r. Wcześniej takiego obowiązku nie było, mimo że przepis był ogłoszony w Dzienniku Ustaw. Na tym polega istota koncepcji vacatio legis. W żaden sposób nie zmieniła tego faktu wskazywana przez Pana Prof. S. Biernata okoliczność, że wprowadzenie kadencji „było pod koniec 2016 r. rozwiązaniem dyskutowanym i powszechnie znanym”. Nawet najbardziej ożywiona debata nad przepisem prawa nie zmienia znaczenia prawnego przepisu w okresie między jego ogłoszeniem a wejściem w życie.

Skoro zatem w chwili powołania Prezesa TK nie znajdowała jeszcze zastosowania norma o 6-letniej kadencji, to wobec milczenia ustawy należało przyjmować – tak jak przyjmowano przez kilkanaście lat na gruncie wcześniejszych ustaw o TK – że akt powołania obejmował okres do dnia upływu kadencji sędziowskiej. Jeśli uznamy, że przepis, który wszedł w życie 3 stycznia 2017 r., „zadziałał” wobec powołanej kilkanaście dni wcześniej p. Julii Przyłębskiej, to musimy konsekwentnie przyznać, że taka interpretacja oznaczałaby skrócenie okresu urzędowania Prezesa w porównaniu do okresu wynikającego ze stanu prawnego z chwili powołania. A możliwość stosowania tego typu zabiegów jednoznacznie wykluczył TK w wyroku z 9 grudnia 2015 r., kiedy próbowano wprowadzić kadencyjność Prezesa i Wiceprezesa TK, skracając jednocześnie okres urzędowania ówczesnych piastunów tych urzędów.

I nie chodzi tu o zasadę ochrony praw nabytych, bo ona nie znajduje tutaj zastosowania. W tym wyroku Trybunał, sprzeciwiając się ustawowej zmianie długości kadencji urzędującego Prezesa TK, odwołał się do zasad niezależności TK i podziału władzy. Uważam, że zasad tych należy bronić – również w obliczu istotnych zastrzeżeń, jakie towarzyszą funkcjonowaniu Trybunału Konstytucyjnego. Aktualne uwarunkowania faktyczne czy personalne nie powinny mieć wpływu na interpretację zasad konstytucyjnych. Te nakazują zaś, aby wątpliwości rozstrzygać na rzecz niezależności TK i stabilności kadencji Prezesa tego organu.