Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rezerwiści, którzy odbyli ćwiczenia wojskowe w 2022 r., skarżą się, że gdy w urzędach administracji składają odpowiednie wnioski, dostają informację że świadczenia wypłaca dowódca danej jednostki wojskowej 
• Niejasne bowiem są przepisy, czy rekompensaty za ćwiczenia w 2022 r. mają wypłacać wójt lub burmistrz (prezydent miasta), czy też dowódca danej jednostki wojskowej 
• Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek pisze w tej sprawie do wicepremiera i ministra obrony narodowej Mariusza Błaszczaka
• AKTUALIZACJA: Świadczenia pieniężne za ćwiczenia wojskowe żołnierzy rezerwy odbywające się w 2022 r. powinien na "starych" zasadach ustalić i wypłacić wójt lub burmistrz (prezydent miasta) – informuje w odpowiedzi Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji.
• Kompetencja dowódcy jednostki wojskowej w tym zakresie może zostać zrealizowana dopiero w 2023 roku.
   

Do RPO zwracają się żołnierze rezerwy w sprawie właściwości organu uprawnionego do wypłaty świadczenia rekompensującego utracone zarobki, w związku z odbytymi ćwiczeniami wojskowymi w 2022 r.

Składając w urzędzie wniosek o wypłatę rekompensaty, żołnierze otrzymują informację, że w sprawie wypłaty świadczenia właściwy jest dowódca jednostki wojskowej, w której zainteresowany pełnił służbę. 

Urzędnicy powołują się na rozporządzenie MON z 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy. Zgodnie z nim dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełni służbę, wypłaca mu świadczenie pieniężne w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o jego ustalenie i wypłatę. Inne urzędy na podstawie art. 65 § 1 Kpa przekazują przyjęte wnioski o wypłatę do dowódców właściwych jednostek wojskowych, opóźniając wypłatę świadczenia.

Dowódcy jednostek wojskowych, powołując się zaś na stanowisko Szefa Zarządu Organizacji i Uzupełnień - P1 Sztabu Generalnego Wojska Polskiego (z 12 maja 2022 r. Nr 3120/22) informują, że zastosowanie znajduje art. 801 ustawy o obronie Ojczyzny. A zgodnie z regułami kolizyjnymi  przed przepisami ww. rozporządzenia MON pierwszeństwo mają przepisy ustawy o obronie Ojczyzny.

Wydaje się, że problem wynika z niewłaściwej interpretacji przepisów rozporządzenia i ustawy o obronie Ojczyzny, która zmieniła właściwość organu zobowiązanego do ustalenia i wypłaty tego świadczenia.

W okresie obowiązywania ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony RP świadczenie pieniężne ustalał i wypłacał wójt lub burmistrz (prezydent miasta) na udokumentowany wniosek uprawnionego żołnierza rezerwy lub osoby przeniesionej do rezerwy niebędącej żołnierzem rezerwy, złożony nie później niż w ciągu trzech miesięcy od zakończenia ćwiczeń wojskowych.

Na podstawie art. 312 ust. 5 i 10 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny organem takim jest aktualnie dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pasywnej rezerwy pełnił służbę. W przepisach przejściowych ustawodawca przewidział jednak wyjątek od tej zasady. Wskazał, że do ćwiczeń wojskowych z udziałem żołnierzy rezerwy zaplanowanych na rok 2022 stosuje się przepisy dotychczasowe. Za takim rozwiązaniem zdaje się także przemawiać art. 801 ust. 4 ustawy o obronie Ojczyzny, zgodnie z którym żołnierze rezerwy, którzy odbyli ćwiczenia wojskowe na podstawie przepisów dotychczasowych, z dniem wejścia w życie ustawy stają się żołnierzami pasywnej rezerwy - ergo - żołnierze rezerwy, którzy nie odbyli w 2022 r. ćwiczeń wojskowych do czasu ich odbycia pozostają żołnierzami rezerwy.

Tym samym świadczenia pieniężne za ćwiczenia wojskowe żołnierzy rezerwy odbywające się w 2022 r. powinien na starych zasadach ustalić i wypłacić wójt lub burmistrz (prezydent miasta). Kompetencja dowódcy jednostki wojskowej w tym zakresie może zostać - de facto - zrealizowana dopiero w 2023 r.

Istnieje także konkurencyjna językowa interpretacja ustawy o obronie Ojczyzny wynikająca z art. 800.

Zgodnie z nią żołnierze rezerwy w rozumieniu przepisów ustawy uchylanej w art. 823 pkt 2 stają się żołnierzami pasywnej rezerwy. Treść tego przepisu wskazuje, że z dniem wejścia ustawy w życie (23 kwietnia 2022 r.) wszyscy dotychczasowi żołnierze rezerwy stali się żołnierzami pasywnej rezerwy. Oznacza to, że przepis przejściowy art. 801 ust. 3 odnosi się wyłącznie do żołnierzy rezerwy (do 22 kwietnia 2022 r.), w ogóle nie obejmuje zaś żołnierzy pasywnej rezerwy (od 23 kwietnia 2022 r.).

Inaczej mówiąc, zastosowanie znajduje art. 312 ust. 5 i 10 ustawy o obronie Ojczyzny oraz rozporządzenie MON, a świadczenie pieniężne powinien wypłacić dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz rezerwy odbył ćwiczenia wojskowe.

Rzecznik prosi MON o odniesienie się do problemu.

Odpowiedź Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji

Do wystąpienie Rzecznika odniósł się szef centralnego wojskowego centrum rekrutacji płk Mirosław Bryś. W odpowiedzi wskazuje, że świadczenia pieniężne za ćwiczenia wojskowe żołnierzy rezerwy odbywające się  2022 powinien na "starych" zasadach ustalić i wypłacić wójt lub burmistrz (prezydent miasta). Natomiast kompetencja dowódcy jednostki wojskowej w tym zakresie może zostać zrealizowana dopiero w 2023 roku.

Szef Wojskowego Centrum Rekrutacji wyjaśnia, że w piśmie Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawiona została możliwość zastosowania do omawianego zagadnienia dwóch metod interpretacji ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. poz. 655 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą.

Wykładni językowej, z której miałoby wynikać, że organem właściwym do wypłaty świadczenia pieniężnego jest dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz rezerwy odbywał ćwiczenia wojskowe oraz wykładni funkcjonalnej, systemowej oraz reguł kolizyjnych, które prowadzą do wniosku, że do końca 2022 roku organem właściwym w przedmiotowych sprawach jest nadal wójt, burmistrz (prezydent miasta).

W tej sytuacji zauważyć należy, że skoro proste rozumienie tekstu prawnego, jego literalne (językowe) brzmienie nie daje jednoznacznej odpowiedzi odnośnie znaczenia i zastosowania normy prawnej, to koniecznym jest odwołanie się do bardziej zaawansowanych metod wykładni aktów prawnych takich właśnie jak interpretacja funkcjonalna, systemowa lub zastosowanie reguł kolizyjnych.

Przywołania w tym miejscu wymaga wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02, w świetle którego „Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych".

Ponadto Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 stycznia 1993 r., sygn. akt III ARN 84/92, wyraźnie stwierdził, że „Wykładnia gramatyczno-słownikowa jest bowiem tylko jednym z przyjmowanych powszechnie w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być również często mylące i prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy rezultatami, (...). Dlatego też musi być ona uzupełniona wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: historycznej, systemowej, funkcjonalnej, logicznej, a wreszcie - jeśli nie przede wszystkim - celowościowej (...).

Wobec powyższego podniesienia wymaga, że art. 801 ust. 3 ustawy w sposób ogólny sformułował normę prawną, z której wynika, że do ćwiczeń wojskowych z udziałem żołnierzy rezerwy zaplanowanych na rok 2022 stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jednocześnie przedmiotowy przepis nie precyzuje, tak jak na przykład ust. 5, że dotyczy on jedynie kwestii powoływania i odbywania ćwiczeń wojskowych. Uprawnionym jest zatem przyjęcie założenia, że dotyczy on szeroko pojętych norm prawnych związanych z ćwiczeniami wojskowymi planowanymi na 2022 rok.
Dokonując wykładni przedstawionego zagadnienia koniecznym jest wskazanie, że zasady stosowania właściwych przepisów do ćwiczeń wojskowych zaplanowanych na 2022 rok zostały określone na poziomie ustawy w rozdziale dotyczącym przepisów przejściowych i dostosowujących. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z regułami kolizyjnymi mającymi na celu usunięcie sprzeczności norm w systemie prawa, zaliczanymi do wykładni prawa sensu largo, norma wyższego rzędu pozbawia mocy obowiązującej sprzeczną z nią normę niższego od niej rzędu, jako powstała później (lex superior priori derogat legi posteriori inferiori). W tożsamy sposób norma wyższego rzędu pozbawia mocy obowiązującej sprzeczną z nią normę niższego od niej rzędu, jaka jest mniej od niej ogólna (lex superior generalis derogat legi inferiori specialis).

Biorąc zatem pod uwagę, że ustawodawca wprost określił w art. 801 ust. 3 ustawy, że do ćwiczeń wojskowych z udziałem żołnierzy rezerwy zaplanowanych na rok 2022 stosuje się przepisy dotychczasowe, uprawnionym jest stwierdzenie, że omawiane sprawy powinny być nadal prowadzone w oparciu o regulacje art. 119a ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 372 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2015 r. w sprawie sposobu ustalania i trybu wypłacania świadczenia pieniężnego żołnierzom rezerwy oraz osobom przeniesionym do rezerwy niebędącym żołnierzami rezerwy (Dz. U. z 2018 r. poz. 881).

W konsekwencji organami właściwymi do rozpatrywania przedmiotowych spraw, pomimo wejścia w życie rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 maja 2022 r. w sprawie świadczenia pieniężnego dla żołnierzy pełniących terytorialną służbę wojskową, żołnierzy aktywnej rezerwy i żołnierzy pasywnej rezerwy (Dz. U. z 2022 r. poz. 1112), nadal w 2022 roku są wójtowie, burmistrzowie (prezydenci miast).

Jeżeli nie dojdzie w perspektywie do zmian w porządku prawnym na poziomie ustawowym, to wskazany przepis art. 801 ust. 3 ustawy będzie wciąż wywierał wiodący wpływ na sposób rozpatrywania spraw wypłaty rekompensat za utracone wynagrodzenie dla żołnierzy rezerwy.

Mając na względzie powyższą argumentację zasadnym wydaje się zatem stwierdzenie, że posługiwanie się przez część organów samorządu terytorialnego wykładnią językową przepisów ustawy jest zbytnim uproszczeniem zmierzającym faktycznie do wyzbycia się dotychczasowych kompetencji I przeniesienie ich na dowódców jednostek wojskowych, z jednoczesnym pominięciem norm prawnych z art. 801 ustawy, który został umiejscowiony w rozdziale przepisów przejściowych i dostosowujących.

Wskazuję przy tym, że zdecydowana większość jednostek samorządu terytorialnego zastosowała się do poglądu prezentowanego przez Ministerstwo Obrony Narodowej, w szczególności jak się zważy, że wypłacone przez samorządy środki są i tak następnie refundowane przez resort Obrony Narodowej.

Reasumując Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji podziela stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich w części dotyczącej stwierdzenia, że wykładnia funkcjonalna, systemowa oraz istniejące reguły kolizyjne prowadzą do wniosku, iż świadczenia pieniężne za ćwiczenia wojskowe żołnierzy rezerwy odbywające się w 2022 r. powinien na „starych" zasadach ustalić i wypłacić wójt lub burmistrz (prezydent miasta). Natomiast kompetencja dowódcy jednostki wojskowej w tym zakresie może zostać - de facto - zrealizowana dopiero w 2023 roku.

Pozostaję w przekonaniu, że przedstawione wyżej wyjaśnienia będą dla Pana Rzecznika satysfakcjonujące.

WZF.7043.92.2022