Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Polska wciąż nie ratyfikowała dwóch konwencji dotyczących praw bezpaństwowców - czyli osób niemających żadnego obywatelstwa
• W polskim prawie nie ma definicji osoby bezpaństwowej. Prowadzi to np. do uznawania za osoby bezpaństwowe osób o nieustalonej tożsamości, w tym np. bezdomnych
• Bezpaństwowcy mają też trudności z uzyskaniem zgody na pobyt czasowy lub stały w Polsce z uwagi na niemożność wykazania legalności pobytu; cierpią także na tym ich dzieci

Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się po raz kolejny do MSWiA w tej sprawie. Rzecznik zajmuje się nią od dawna. Wcześniej wskazywał, że uregulowanie statusu osób bezpaństwowych ma istotne znaczenie w kontekście kryzysu migracyjnego w Europie.

W 2017 r. Rzecznik pytał MSWiA o informację o postępie prac nad ratyfikacją przez Polskę Konwencji o statusie bezpaństwowców z 1954 r. oraz Konwencji o ograniczaniu bezpaństwowości z 1961 r. dotyczących praw bezpaństwowców. Polska pozostaje bowiem jednym z czterech państw członkowskich UE (obok Malty, Cypru i Estonii), które nie ratyfikowały tych konwencji.

Resort odpowiedział, że prace wstrzymano w związku z uchyleniem przez rząd 18 października 2016 r. dokumentów „Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania” oraz „Plan wdrażania dla dokumentu Polityka migracyjna Polski – stan obecny i postulowane działania”.

Teraz Adam Bodnar pyta ministra Mariusza Kamińskiego, czy w toku trwających prac nad nowym projektem polityki migracyjnej lub w toku osobnych prac ministerialnych zostaną uwzględnione te kwestie, w szczególności dotyczące uregulowania statusu osób bezpaństwowych oraz ratyfikacji konwencji dotyczących ich praw.

Problemy bezpaństwowców

Mimo relatywnie niewielkiej grupy bezpaństwowców, dla zagwarantowania im możliwości korzystania z podstawowych praw człowieka i wypełnienia wiążących Polskę regulacji międzynarodowych, niezbędne są odpowiednie zmiany w polskim prawie.

W polskim prawie wciąż nie ma definicji osoby bezpaństwowej, chociaż terminem tym ustawodawca posługuje się niejednokrotnie. Osoby bezpaństwowe są kwalifikowane w Polsce jako cudzoziemcy niezależnie od faktu, że ich sytuacja może być diametralnie różna,

Wiele postulatów dotyczących identyfikacji osób bez obywatelstwa jakiegokolwiek państwa przedstawiło Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nieć. Stoi ono na stanowisku, że wprowadzenie procedury jest potrzebne po to, by umożliwić stosowanie wobec apatrydów postanowień Konwencji o statusie bezpaństwowców. Zdaniem Centrum postępowanie identyfikacyjne powinno mieć na celu przyznanie tytułu pobytowego. Bez tego trudno określić skalę zjawiska bezpaństwowości.

Brak legalnej definicji bezpaństwowca w polskim porządku prawnym prowadzi także do uznawania za osoby bezpaństwowe w pierwszej kolejności osób o nieustalonej tożsamości, w tym np. bezdomnych. Bezpaństwowcy często mają też trudności z uzyskaniem zgody na pobyt czasowy lub stały w Polsce z uwagi na niemożność wykazania legalności pobytu.

Centrum wskazuje również, że procedurę identyfikacyjną powinien prowadzić organ centralny. Osób bezpaństwowych w Polsce jest bowiem niewiele, a samo postępowanie wyjaśniające w indywidualnej sprawie – skomplikowane.

W ocenie Rzecznika bezpaństwowość sama w sobie mogłaby stanowić przesłankę udzielenia ochrony międzynarodowej z uwagi na fakt, że osoby bezpaństwowe są narażone często na dyskryminację i naruszenie podstawowych praw i wolności.

Problem dotyczy także dzieci. Zgodnie z ustawą o obywatelstwie dziecko nabywa obywatelstwo, jeśli urodziło się na terytorium Rzeczypospolitej nawet jeśli rodzice nie mają żadnego obywatelstwa lub ich obywatelstwo jest nieokreślone. Ale jeśli dziecko ma rodziców, którzy nie mogą przekazać mu obywatelstwa (np. z powodu wewnętrznych przepisów swojego kraju), to i tak zostaje ono bezpaństwowcem – i np. nie może wyjechać za granicę.

RPO podzielił stanowisko Rzecznika Praw Dziecka, który zwrócił uwagę na zasadność przesunięcia na organ administracji ciężaru wykazania, że w danym przypadku interes państwa nie pozwala na wydanie cudzoziemcowi polskiego dokumentu tożsamości cudzoziemca.

A brak dokumentu tożsamości uniemożliwia osobom bezpaństwowym korzystanie z podstawowych praw i utrudnia funkcjonowanie w społeczeństwie. Osoby te nie mają dostępu do publicznej opieki zdrowotnej czy świadczeń socjalnych, nie mogą zawrzeć związku małżeńskiego, założyć konta bankowego czy zdobyć prawa jazdy.

Konsekwencją braku uregulowanego statusu pobytu oraz braku ważnej dokumentacji potwierdzającej tożsamość jest narażenie osób bezpaństwowych na ryzyko zatrzymania. Według ekspertów jest to głównym czynnikiem powstrzymującym apatrydów przed zgłoszeniem się do organów państwowych w celu uregulowania ich statusu.

Według RPO niezbędna jest zmiana przepisów regulujących stosowanie detencji administracyjnej oraz identyfikacji cudzoziemców, a do tego czasu – rozważenie zmiany praktyki działania Straży Granicznej poprzez wydanie odpowiednich wytycznych.

Odpowiedź MSW (aktualizacja 28 lipca)

Odnosząc się do kwestii dotyczącej bezpaństwowców wyjaśniam, że są oni traktowani – w świetle prawa polskiego – jak cudzoziemcy-obywatele innych krajów, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy  z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach1, cudzoziemcem, jest każdy, kto nie posiada obywatelstwa polskiego. Ustawa o cudzoziemcach nie zamyka bezpaństwowcom drogi do uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy. Żaden z zawartych w niej przepisów prawa materialnego nie wiąże podstawy do udzielenia tego zezwolenia z posiadaniem obywatelstwa innego państwa. Również przepisy proceduralne poświęcone temu zezwoleniu nie powinny stanowić przeszkody do realizacji uprawnień przez bezpaństwowców. Wprawdzie  ustawa o cudzoziemcach nakłada na cudzoziemca składającego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy obowiązek przedstawienia ważnego dokumentu podróży, niemniej obowiązek ten jest łagodzony przez samą ustawę. Zgodnie z art. 106 ust. 3 tej ustawy w szczególnie uzasadnionym przypadku, gdy cudzoziemiec nie posiada ważnego dokumentu podróży i nie ma możliwości jego uzyskania, może przedstawić inny dokument potwierdzający tożsamość.

Analogiczne rozwiązania funkcjonują w postępowaniu  w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały oraz w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej4. Należy również wskazać, że przepisy prawa przewidują możliwość ubiegania się przez cudzoziemca o tzw. dokument tożsamości cudzoziemca.  W okresie swojej ważności potwierdza on tożsamość cudzoziemca w czasie jego pobytu na terytorium Polski. Może być wydany cudzoziemcowi, który przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i nie posiada żadnego obywatelstwa, jeżeli przemawia za tym interes Rzeczypospolitej Polskiej, przy jednoczesnym braku dokumentu podróży  i jednoczesnej niemożności otrzymania przez niego innego dokumentu potwierdzającego tożsamość. Cudzoziemiec może posługiwać się takim dokumentem w różnych sytuacjach życia codziennego  oraz – co jest szczególnie istotne – używać go jako substytutu dokumentu podróży na etapie wszczynania postępowań, mających za swój przedmiot legalizację jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (...)

(...) Z punktu widzenia polskiego systemu prawnego jako całości nie ma ograniczeń dla bezpaństwowców  w zalegalizowaniu pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w dalszej perspektywie do uzyskania obywatelstwa polskiego w drodze uznania za obywatela polskiego, zgodnie z ustawą z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim8. Przepisy tej ustawy zawierają uregulowania zabezpieczające przed powstaniem przypadków bezpaństwowości dzieci (...). 

(...) Należy natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Pana Rzecznika, że przepisy prawa polskiego dopuszczają możliwość powstania przypadków bezpaństwowości w związku z utratą obywatelstwa polskiego. Jak bowiem zasadnie podniósł Pan Rzecznik w swoim wystąpieniu, przedkładane w trakcie postępowania o wyrażenie zgody na zrzeczenie się obywatelstwa polskiego tzw. akty przyrzeczenia nadania obywatelstwa obcego nie stanowią gwarancji jego nabycia. Może bowiem się zdarzyć, że osoba, która zrzeknie się polskiego obywatelstwa nie nabędzie następnie – z różnych powodów – przyrzeczonego obcego obywatelstwa. Jednakże nowe rozwiązania w tym zakresie wymagałyby w ocenie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji zmiany przepisów Konstytucji RP (art. 34 ust. 2 oraz art. 137), poprzez wprowadzenie nowej – dodatkowej – przesłanki utraty obywatelstwa polskiego, tj. nabycia obcego obywatelstwa. (...)

(...) Bezpaństwowcy mogą ubiegać się o nabycie obywatelstwa polskiego w drodze administracyjnej,  w trybie uproszczonym. Ponadto, bezpaństwowiec, podobnie jak każdy inny cudzoziemiec, może wystąpić do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z wnioskiem o nadanie obywatelstwa polskiego (...)  

(...) Odnosząc się natomiast do podniesionego w piśmie Pana Rzecznika postulatu podjęcia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stosownych działań mających na celu uruchomienie procedury zmierzającej do podpisania przez Polskę, a następnie ratyfikacji Konwencji o statusie bezpaństwowców przyjętej 28 sierpnia 1954 r. oraz Konwencji o ograniczeniu bezpaństwowości uchwalonej 30 sierpnia 1961 r., uprzejmie informuję, że w Ministerstwie będą kontynuowane prace mające na celu dokonanie szczegółowej analizy zgodności polskiego ustawodawstwa z przepisami poszczególnych Konwencji, pod kątem ich potencjalnej ratyfikacji. Opracowanie tego dokumentu będzie wymagało przeprowadzenia konsultacji z innymi ministerstwami i urzędami centralnymi.

(pełna odpowiedź w załączniku poniżej)

VII.533.5.2015