Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Konsekwentnie krytycznie RPO ocenia nadużywanie ustawowego wygaszania stosunków pracy przy przekształceniach urzędów publicznych
• To pozbawienie praw, które chronią pracowników sumiennie i starannie wykonujących obowiązki, przed utratą pracy z przyczyn od nich niezależnych
• Dotyczy to także pracowników podlegających szczególnej ochronie związanej z rodzicielstwem, przynależnością do związków zawodowych lub ochroną przedemerytalną
• Po 2015 r. uczyniono tak m.in. ze służbą cywilną, Biurem Trybunału Konstytucyjnego, służbą celną i administracją rolną

Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Ministra Rolnictwa o ocenę zastosowania tego mechanizmu przy reformie administracji rolnej. Poprosił o przedstawienie jej dodatkowych kosztów, wynikających z konieczności zapłaty odszkodowań, dochodzonych przed sądami pracy przez zwolnionych pracowników.

Trybunał Konstytucyjny uznał tego rodzaju rozwiązania za dopuszczalne tylko w sytuacjach nadzwyczajnych. 

Krytyczne stanowisko wobec tej konstrukcji prezentowane jest także w literaturze przedmiotu. Wskazuje się, że tego rodzaju praktyka jest niezgodna z art. 24, art. 30, art. 32 i art. 60 Konstytucji, a „wygaśnięcie” ma charakter pozorny – stanowi w istocie rozwiązanie stosunku pracy.

Takie stanowisko znajduje też odzwierciedlenie w wyrokach sądów, zasądzających odszkodowania dla pracowników pozbawionych możliwości kontynuowania zatrudnienia w Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa.

Naruszone prawa pani Krystyny i pana Jarosława

Pani Krystyna pracowała w Agencji Rynku Rolnego 22 lata. Zawsze była bardzo zaangażowana w swoją pracę, starannie wykonywała obowiązki. Kiedy usłyszała o przekształceniu Agencji w Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa, nie martwiła się za bardzo, że straci pracę. Pracodawca dawał jej bowiem wielokrotnie znać, jak ją ceni jako pracownika. Tym większe poczucie krzywdy miała, gdy nie otrzymała propozycji zatrudnienia w nowej instytucji. Musiała szukać nowej pracy - była bezrobotna ponad dwa lata.

Pan Jarosław był w podobnej sytuacji. Pracował w Agencji Nieruchomości Rolnych od 9 lat; miał dwójkę małych dzieci. Kiedy nie dostał propozycji zatrudnienia, zwrócił się do kuzynki, adwokatki. Poradziła mu, by odwołał się w ciągu 3 tygodni do sądu. Pan Jarosław dochodzi obecnie swoich praw w sądzie, bo uważa, że został potraktowany niesprawiedliwie. Ma nadzieję na odszkodowanie. Jest dobrej myśli, bo wie, że kilka takich spraw skończyło się pozytywnie dla skarżących.

Na czym polega wygaśnięcie stosunku pracy i dlaczego może być krzywdzące dla pracownika?

Wygaśniecie stosunku pracy jest rodzajem jego zakończenia 

Zazwyczaj nie korzysta się z tej instytucji, dużo częściej dochodzi przecież do rozwiązania umowy o pracę (gdy pracownik, pracodawca albo obie strony zgodnie składają oświadczenie woli).

Tymczasem wygaśnięcie stosunku pracy następuje z mocy prawa. Nie potrzeba żadnych oświadczeń woli. Prawo definiuje wydarzenia powodujące wygaśnięcie stosunku pracy, co w tym przypadku dzieje się niejako automatycznie. W większości przypadków wygaśnięcie regulowane jest przez kodeks pracy, ale zdarza się - tak, jak w tej sprawie - że regulacje znajdują się w ustawach szczególnych.

Wygaśnięcie bez podania uzasadnienia decyzji – pracownicy pozbawieni swoich praw

W 2017 r. do RPO zaczęły napływać niepokojące sygnały od pracowników Agencji Rynku Rolnego i Agencji Nieruchomości Rolnych, którzy obawiali się utraty zatrudnienia w związku z planami utworzenia Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. W opinii skarżących wprowadzane przepisy miały służyć weryfikacji dotychczasowych pracowników agencji.

W wystąpieniach Rzecznik podkreślał, że w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa brakowało jakichkolwiek kryteriów weryfikacji umiejętności czy sumienności pracowników. Niezaproponowanie nowych warunków pracy i płacy powodowało wygaśnięcie stosunku pracy z mocy prawa. Ustawodawca nie nałożył przy tym na pracodawcę obowiązku wskazania pracownikowi powodów, dla których nie zaproponował mu nowych warunków pracy i płacy.

Matki, kobiety w ciąży, osoby starsze – bez ochrony

Nowy pracodawca miał zatem możliwość całkowicie arbitralnego decydowania , kto  zachowa swój status pracowniczy. Przy decyzji o dalszym zatrudnieniu przepisy nie nakazywały uwzględnić kwalifikacji ani indywidualnej sytuacji życiowej, np. macierzyństwa, ochrony przedemerytalnej czy rodzicielstwa.

Oznacza to, że ustawodawca odstąpił od konstytucyjnego obowiązku wynikającego z art. 24 Konstytucji stworzenia gwarancji prawnych ochrony osoby pracownika przed nieuzasadnionymi działaniami pracodawcy. Pracodawca nieskrępowany jakimikolwiek przesłankami mógł całkowicie dowolnie decydować o dalszym losie dotychczasowych pracowników ANR i ARR.

Pozbawienie ochrony sądowej

Wygaśnięcie stosunku pracy z mocy samego prawa pozbawiło też tych pracowników ochrony sądowej. Droga sądowa została znacznie ograniczona. Sąd nie zbada bowiem przyczyn niezaproponowania pracownikowi nowych warunków pracy i płacy – bo ich podanie nie było wymagane przez ustawę. Sąd może jedynie skontrolować zgodność z prawem wygaśnięcia stosunku pracy. W innych przypadkach zakończenia stosunku pracy sąd może sprawdzić także jego zasadność.

A mało który pracownik wiedział, że aby skierować sprawę do sądu, musiał zmieścić się w 21-dniowym terminie wynikającym z przepisów prawa pracy (art. 264 Kp). Wiele osób przegapiło tak szansę na sądowe dochodzenie praw.

Zniesienie Agencji Rynku Rolnego i Agencji Nieruchomości Rolnych oraz utworzenie Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa

Zdaniem RPO konstrukcja wygaśnięcia stosunku pracy nasuwa poważne wątpliwości konstytucyjne. Chodzi o zarzut naruszenia art. 60 Konstytucji, który gwarantuje obywatelom korzystającym z pełni praw publicznych prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach.

ARR i ANR były państwowymi osobami prawnymi. Miały status agencji wykonawczych w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych. Pracownicy pełnili służbę publiczną w rozumieniu art. 60 Konstytucji.

1 września 2017 r. utworzono Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. Przejął zasoby majątkowe oraz osobowe obu agencji. Pracownicy mogli dostać propozycję zatrudnienie w Krajowym Ośrodku albo w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W terminie miesiąca od tej propozycji pracownicy mieli złożyć oświadczenia o przyjęciu albo o odmowie zaproponowanych warunków. Ci, którzy je przyjęli, stali się pracownikami Ośrodka albo ARiMR.

Pracownikom, którym do 31 maja 2017 r. nie zaproponowano zatrudnienia, stosunek pracy wygasł 31 sierpnia 2017 r. Taki sam był skutek wobec pracowników, którzy odmówili przyjęcia zaproponowanych warunków zatrudnienia oraz którzy nie złożyli oświadczenia o ich przyjęciu.

NIK potwierdza obawy RPO 

W grudniu 2019 r. RPO wystąpił  po raz kolejny do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Jana Krzysztofa Ardanowskiego.

W związku z analizą wyników kontroli NIK pt. „Zmiany w organizacji i funkcjonowaniu administracji rolnej” Rzecznik poprosił ministra o ocenę efektów zastosowania konstrukcji wygaśnięcia stosunków pracy przy reformie administracji rolnej. Wystąpił o uwzględnienie dodatkowych kosztów reformy, wynikających z konieczności zaspokojenia wcześniej nie przewidzianych roszczeń odszkodowawczych, dochodzonych przez zwolnionych pracowników.

Rzecznik wskazał, że NIK potwierdził obawy sygnalizowane przez niego we wcześniejszych wystąpieniach:

• Kontrola wykazała, że zniesienie agencji i utworzenie Krajowego Ośrodka zostało nierzetelnie przygotowane i nienależycie wdrożone. Uczyniono to bez analiz efektywności działania zniesionych agencji, co spowodowało niewystarczające przygotowanie organizacyjne Krajowego Ośrodka do wykonywania przejętych zadań.  W obszarze zatrudnienia spowodowało to nadmierną redukcją liczby pracowników, bez rzetelnej kalkulacji potrzeb kadrowych uzasadnionych nowymi zadaniami Krajowego Ośrodka.
• W regulacjach ustawowych posłużono się instytucją wygaśnięcia stosunków pracy nie dającą pracownikom należytej ochrony pracy.
• Nie uregulowano kwestii ochrony przed utratą zatrudnienia pracowników objętych szczególną ochroną (np. kobiet w ciąży, pracowników w wieku przedemerytalnym, działaczy związkowych).

Ustawodawca pozbawia pracowników praw, które chronią sumiennie i starannie wykonujących obowiązki przed utratą pracy z przyczyn od nich niezależnych - podkreśla Rzecznik.

RPO prezentuje konsekwentnie krytyczne stanowisko wobec nadużywania konstrukcji wygaszania stosunków pracy przez ustawodawcę przy przekształceniach sfery publicznej. Praktyka taka obniża poziom ochrony praw pracowniczych, w tym także szczególną ochronę umownego stosunku pracy.

Podobnych przypadków jest więcej

Analiza ustaw dotyczących przekształceń organizacyjnych w sferze administracji publicznej wskazuje narastającą tendencję powszechnego stosowania instytucji wygaśnięcia stosunków pracy.

RPO interweniował wcześniej w sprawach takiego wygaśnięcia stosunków pracy m.in.:

• przy zmianach w ustawie o służbie cywilnej z 2015 r.
• w Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej,
• w Biurze Trybunału Konstytucyjnego,
• przy tworzeniu Krajowej Administracji Skarbowej, w szczególności - sytuacji funkcjonariuszek Służby Celnej, którym nie zaproponowano przejścia do tej instytucji,
• podczas prób zastosowania wygaśnięcia stosunków pracy przy reorganizacji KRS i Sądu Najwyższego,
•  w Narodowej Agencji Wymiany Akademickiej.

Zastrzeżenia Rzecznika niestety ani nie zmieniły, ani nie ograniczyły praktyki rozwiązań z wykorzystaniem konstrukcji wygaśnięcia stosunków pracy.

III.7041.8.2017