Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• O przyznaniu lub odmowie prawa do subwencji w ramach "Tarczy Finansowej" rozstrzyga Polski Fundusz Rozwoju
• Jednostronność oraz władczość działania PFR są charakterystyczne dla stosunków administracyjnoprawnych
• Dlatego skarga przedsiębiorcy na odmowę przez PFT prawa do subwencji powinna być rozpoznana przez sąd administracyjny
• To stanowisko RPO, który przyłącza się do sprawy przed NSA dot. odrzucenia skargi przedsiębiorcy. WSA uznał, że relacja między PFR a przedsiębiorcą ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kontroli przez sąd administracyjny

Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił do sprawy toczącej się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczącej odmowy prawa do subwencji w ramach programu rządowego „Tarcza Finansowa”, realizowanego przez Polski Fundusz Rozwoju (PFR).

Skargę kasacyjną w tej sprawie wniósł Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców oraz spółka, której skarga na odmowę przez PFR prawa do subwencji została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

RPO w piśmie do NSA wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.

Tło sprawy

Polski Fundusz Rozwoju odmówił spółce prawa do wypłaty subwencji finansowej w ramach programu "Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro Małych i Średnich Firm". Spółka wniosła skargę do WSA, który to sąd skargę odrzucił powołując się na art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako „p.p.s.a.”). Stosownie do tego przepisu, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Sąd uznał, że odmowa prawa do wypłaty subwencji nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, bo nie jest ani aktem ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ocenił, że relacja między PFR a beneficjentem finansowania ma charakter cywilnoprawny.

Rozstrzygnięcie zaskarżyła do NSA spółka i Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez WSA przepisów postępowania polegającego na odrzuceniu skargi spółki w sytuacji, gdy będąca jej przedmiotem odmowa PFT prawa do wypłaty subwencji jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą sądowej kontroli administracyjnej.

Argumenty RPO

Marcin Wiącek w piśmie do NSA wskazuje, że sformułowany przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców zarzut zasługuje na uwzględnienie. Orzeczenie WSA nie uwzględnia bowiem całokształtu normatywnego sprawy, w szczególności pomija treść regulacji art. 21a ust. 2b ustawy z dnia 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (dalej jako „u.s.i.r.”), a w konsekwencji jest zdecydowanie pochopne.

RPO przypomina, że NSA już wcześniej zauważył, że sprowadzenie relacji między PFR a beneficjentem finansowania wyłącznie do relacji cywilnoprawnej to zbytnie uproszczenie sprawy (postanowienie z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. I GSK 1353/21). Zanim dojdzie do sfinalizowania umowy (której podpisanie jest czynnością cywilnoprawną) wymagane jest uzyskanie przez stronę pozytywnej oceny wniosku o udzielenie finansowania.

Na podstawie analizy art. 21a u.s.i.r. NSA ustalił, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła PFR realizację określonych zadań z zakresu administracji publicznej. Mamy zatem do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. 

W świetle tego poglądu zaskarżone w niniejszej sprawie pismo ma charakter publicznoprawny.

Zdaniem Rzecznika WSA nie dokonał kompleksowej analizy art. 21a ust. 1-2d u.s.i.r., na podstawie którego Rada Ministrów utworzyła rządowy program "Tarcza finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich firm".

W celu uzyskania wsparcia finansowego w ramach tego programu, przedsiębiorca musi złożyć PFR stosowne oświadczenia wymagane do ustalenia przez PFR możliwości objęcia go wsparciem finansowym. Składa je pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń.

Rzecznik nie zgadza się z twierdzeniem WSA, że przy podejmowaniu decyzji przez PFR od początku procedury mamy do czynienia z uregulowaniem stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję, a Funduszem w oparciu przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego. W sprzeczności z tym stanowiskiem stoi art. 21a ust. 2b u.s.i.r., którego treść została przez WSA całkowicie pominięta.

Zdaniem RPO przepis ten wyposaża PFR w kompetencję do władczej i jednostronnej oceny oświadczeń składanych przez przedsiębiorcę w zakresie ustalenia możliwości objęcia go wsparciem finansowym.

Wyraźnie wskazuje on, że to PFR jest adresatem oświadczeń i ustala możliwość objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym. Oznacza to, że PFR ocenia zrealizowanie przez przedsiębiorcę nałożonego na niego przez ustawę obowiązku. Nie następuje to w formie negocjacji charakterystycznych dla relacji cywilnych, ale jest konsekwencją działania właściwego dla stosunków administracyjnoprawnych (jednostronną oceną PFR).

Rzecznik zauważa, że przyznanie subwencji ma charakter złożony - dochodzi tu do splątania w ramach jednej procedury dwóch zasadniczo odmiennych stosunków prawnych - stosunku cywilnoprawnego wynikającego z umowy o przyznanie subwencji oraz stosunku administracyjnoprawnego wynikającego z art. 21a ust. 2b u.s.i.r.

Wniosek RPO

Rzecznik Praw Obywatelskich popiera stanowisko Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców przedstawione w toku postępowania przed WSA. Zgodnie z tym stanowiskiem PFR rozstrzyga w sposób prawnie wiążący konkretną sytuację indywidualnie oznaczonego podmiotu (przedsiębiorcy).

Wskazuje, że jednostronność oraz władczość działania PFR charakteryzują administracyjnoprawną metodę regulacji, wyznaczają miejsce i pozycję przedsiębiorcy w postępowaniu o udzielenie subwencji. Przedsiębiorca ma co do zasady tylko prawo inicjatywy procesu w celu wypłaty subwencji.

Gdyby nawet uznać, że skoro w procedurze ubiegania się o subwencję dochodzi na samym początku do zawarcia umowy cywilnoprawnej, a sprawa ze skargi na odmowę subwencji powinna podlegać kognicji sądu powszechnego, to w istocie oznaczałoby, że sąd powszechny zmuszony byłby badać wykonanie przez przedsiębiorcę zobowiązania, o którym mowa w art. 21a ust. 2b u.s.i.r.

Aby to zrobić konieczne byłoby rozstrzygnięcie, czy PFR, działając w ramach przyznanego mu władztwa administracyjnego, słusznie odmówił przyznania prawa do subwencji. Byłoby to więc rozstrzygnięcie o prawidłowości konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego łączącego przedsiębiorcę z PFR, dotyczącego przyznania przedsiębiorcy prawa do subwencji, co należy do właściwości sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym Rzecznik Praw Obywatelskich uważa za błędne stanowisko WSA, że działalność PFR w przedmiotowym obszarze leży poza zakresem kognicji sądu administracyjnego.

Rozstrzygnięcie PFR - w ocenie Rzecznika - mieści się bowiem w granicach konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.: ma bowiem charakter władczy, ale nie jest decyzją lub postanowieniem; zostało podjęte w sprawie indywidualnej danego przedsiębiorcy, ma charakter publicznoprawny; dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa określonych w art. 21a ust. 2b u.s.i.r.

V.510.95.2022