Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Sejmowa komisja bada petycję postulującą, aby ustawowo wyłączyć przymus adwokacko-radcowski w sprawach protestów wyborczych wnoszonych do Sądu Najwyższego
• Dziś jego wyłączenie w tych sprawach opiera się jedynie na wykładni postanowienia SN 
• Należy podjąć inicjatywę ustawodawczą w tej kwestii – pisze Rzecznik Praw Obywatelskich do Komisji do Spraw Petycji

- Sytuacja, w której brak regulacji jest „naprawiany" przez działalność orzeczniczą SN, nie powinna być akceptowana jako rozwiązanie docelowe - podkreśla Marcin Wiącek. Przedstawił Komisji stanowisko co do petycji BKSP-144-IX-726/23 w sprawie wprowadzenia zmian w Kodeksie wyborczym.

O czym mówi petycja

Autor petycji zaproponował podjęcie inicjatywy ustawodawczej zmierzającej do jednoznacznego uregulowania w Kodeksie wyborczym kwestii wyłączenia stosowania art. 87 [1] Kodeksu postępowania cywilnego w sprawach protestów wyborczych przeciwko ważności wyborów na Prezydenta RP, do Sejmu i Senatu RP oraz do Parlamentu Europejskiego, wnoszonych do Sądu Najwyższego.

Wnioskodawca wskazuje, że w obecnym stanie prawnym wyłączenie stosowania przymusu adwokacko-radcowskiego w tych sprawach nie wynika wprost z ustawy. Opiera się na wykładni  z postanowienia SN z 25 lipca 2019 r., sygn. akt I NSW 58/19. SN skrytykował wtedy poglądy doktryny i wyinterpretował uprawnienia wyborcy do samodzielnego wniesienia protestu wyborczego z art. 243 § 1 oraz art. 82 § 2 Kodeksu wyborczego. Wnoszący petycję wskazuje, że interpretacja „mogłaby równie dobrze pójść w innym kierunku", a jej zmiana nie jest trudna do wyobrażenia.

Autor powołuje się na fakt, że SN w postanowieniach dotyczących skarg na odrzucenie przez PKW sprawozdań finansowych partii politycznych (sygn. akt I NSW 7/22, I NSW 11/22, I NSW 1/23) odrzucił skargi jednej z partii z uwagi na niezachowanie przy ich wnoszeniu przymusu adwokacko-radcowskiego - mimo że w tych sprawach zwyczajowo go nie egzekwowano. Wnoszący petycję wskazuje na zagrożenie dla korzystania z podstawowego prawa wyborców do samodzielnego wniesienia protestu wyborczego do SN.

Biuro Analiz Sejmowych przedłożyło Komisji opinię, w której dokonano pozytywnej weryfikacji kryteriów formalnych i oceny wniosku. Opinia sprowadza się do tego, że potencjalna zmiana wykładni SN w zakresie wskazanym w petycji jest mało prawdopodobna, a to ze względu na: skromny stan orzecznictwa, brak poruszenia problemu w piśmiennictwie z zakresu prawa wyborczego, istotne różnice treściowe pomiędzy postępowaniem, na które wskazał wnioskodawca i postępowaniem w sprawie protestu wyborczego, a także potencjalne poważne konsekwencje w zakresie zaburzenia postępowań w sprawie weryfikacji wyborów. Równocześnie w opinii stwierdzono, że nie ma przeszkód prawnych, aby zainicjować odpowiednie zmiany prawne.

Opinia RPO

Protest wyborczy to uprawnienie podmiotowe o randze konstytucyjnej (art. 101 ust. 2 i art. 129 ust. 2 w zw. z art. 62 ust. 2 Konstytucji), gwarantowane także na mocy art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Zarówno wnioskodawca jak i opiniujący wskazują, że doktryna nie jest jednolita w określeniu czy i na jakiej podstawie przymus adwokacko-radcowski znajduje zastosowanie w sprawach protestów wyborczych. K. Knoppek zajął stanowisko, iż przymus „dotyczy również postępowań prowadzonych przez SN w sprawach cywilnych w znaczeniu formalnym np. w sprawach protestów przeciwko ważności wyborów sejmowych i prezydenckich wnoszonych do Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych". J . Gudowski uznał, że: „przymus adwokacko-radcowski nie obowiązuje w sprawach rozpoznawanych przez Sąd Najwyższy na podstawie przepisów Kodeksu wyborczego. Przemawia z a tym specjalny - publicznoprawny, obywatelski - charakter tych spraw i nakaz niestawiania w takich sprawach jakichkolwiek ograniczeń w dostępie do sądu". Za tym poglądem opowiedział się także M. Łochowski.

Jednoznacznie krytykując powyższe poglądy, SN argumentuje, że zgodnie z art. 243 § 1 zd. pierwsze Kodeksu wyborczego szczególnym warunkiem formalnej dopuszczalności protestu wyborczego jest jego wniesienie przez "osobę do tego uprawnioną". Warunek ten należy odczytywać w kontekście systemowym, tj. poprzez pryzmat  art. 82 § 2 Kodeksu wyborczego, który określa podmiot uprawniony do wniesienia protestu przeciwko ważności wyborów - jest nim wyborca, którego nazwisko w dniu wyborów było umieszczone w spisie wyborców w jednym z obwodów głosowania. 

Według SN uprawnione jest więc przyjęcie poglądu, że art. 243 § 1 stanowi lex specialis wobec art. 871 § 1 Kpc - wprowadza wyjątek od zasady obowiązywania przymusu adwokacko-radcowskiego w postępowaniu nieprocesowym SN, w którym rozpatrywane są protesty wyborcze.

Zarówno wnioskodawca jak i opiniujący duże znaczenie przywiązali do oceny prawdopodobieństwa możliwej zmiany obecnej wykładni. Wnioskodawca na zasadzie argumentu z analogii przekonywał o prawdopodobieństwie, że za konsekwentnym egzekwowaniem przymusu adwokacko-radcowskiego w sprawach ze skargi partii politycznej na uchwałę PKW w sprawie sprawozdania partii politycznej o źródłach pozyskania środków finansowych może iść egzekwowanie przymusu także w sprawach protestu wyborczego. Opiniujący twierdził, że ewentualna zmiana kierunku wykładni jest mało prawdopodobna.

Wydaje się jednak, że kwestia prawdopodobieństwa zmiany wykładni SN jest sprawą drugorzędną. Zagwarantowanie możliwości efektywnego skorzystania z uprawnienia zgłoszenia protestu wyborczego jest zadaniem ustawodawcy. Zasadność i efektywność jego wykonania nie powinna zależeć od oceny możliwości działania innych instytucji, w tym SN. Sytuacja, w której brak regulacji jest „naprawiany" przez działalność orzeczniczą SN nie powinna być akceptowana jako rozwiązanie docelowe.

Nawet jeśli przyjąć, że zmiana wykładni jest mało prawdopodobna, to problemy wynikające z potencjalnej zmiany mogłyby doprowadzić do zaburzenia postępowań w sprawie weryfikacji wyborów. Jak słusznie wskazał opiniujący, wprowadzenie przymusu adwokacko-radcowskiego w tych postępowaniach z natury rzeczy musiałyby również prowadzić do konieczności stosowania rozwiązań prawnych dotyczących pomocy prawnej z urzędu - tak, aby umożliwić każdemu wyborcy skorzystanie z prawa do protestu wyborczego. Sprawiłoby to, że wydanie orzeczenia w przewidzianym prawie terminie byłoby niemożliwe bądź znacznie utrudnione.

Marcin Wiącek napisał do przewodniczącego Komisji Rafała Bochenka, że - biorąc pod uwagę trzy wskazane okoliczności tj. rangę i charakter norm prawnych obligujących ustawodawcę do zapewnienia możliwości efektywnego zakwestionowania ważności wyborów, niejednoznaczność podstaw niestosowania art. 871 Kpc w tym postępowaniu, a także mniejszą stabilność prawa opartego tylko na wykładni sądowej - należy zgodzić się z wnioskodawcą i podjąć inicjatywę ustawodawczą zmierzającą do jednoznacznego uregulowania w Kodeksie wyborczym kwestii wyłączenia przymusu adwokacko-radcowskiego w sprawach protestów wyborczych. 

VII.510.75.2023