Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rząd przygotowuje projekty zmian prawa, nie trzymając się reguł, które chronią obywateli przed niezamierzonymi błędami i nieplanowanymi skutkami nowych regulacji
• O usunięcie słabości rządowego procesu legislacyjnego, które wykazała Najwyższa Izby Kontroli, RPO wystąpił więc do premiera Mateusza Morawieckiego
• Według NIK główna słabością jest bagatelizowanie tzw. oceny wpływu danego projektu, zwłaszcza, gdy zakłada on ingerencję w prawa i wolności człowieka i obywatela

- Pragnę zwrócić uprzejmie uwagę Pana Premiera, że w czasach, kiedy normowana materia jest coraz bardziej złożona, odpowiednia analiza, skutkująca uzyskaniem wiarygodnych informacji, jest warunkiem koniecznym prawidłowo przeprowadzonego testu proporcjonalności, która stanowi jedną z przesłanek dopuszczalnych konstytucyjnie ograniczeń praw i wolności człowieka i  obywatela (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) - napisał Adam Bodnar do premiera.

Podstawą wystąpienia są wyniki kontroli NIK dotyczącej rządowego procesu legislacyjnego. 

Żeby poprawnie przygotować zmianę prawa, należy trzymać się stałych reguł. Warto wiedzieć, że pierwszym krokiem – na etapie przygotowania założeń do ustawy – jest rozpoznanie problemu i analiza możliwych skutków zaproponowanych rozwiązań (czyli – kogo zmiana dotyczy, ile będzie kosztować, jak z takim problemem radzą sobie inni, jakie są alternatywy). Jest to dokument formalny.

Następnie powstaje konkretny projekt zmiany prawa, a do niego dołączana jest „ocena skutków regulacji” (OSR), która je precyzyjnie wylicza. Potem zaczynają się uzgodnienia i konsultacje. Wszystko to służy temu, żeby prawo zadziałało zgodnie z zamierzeniami projektodawcy i nie miało niepożądanych skutków dla obywateli.

Cały ten proces nazywa się „oceną wpływu”. Rzecznik uznaje go za niezwykle istotny, szczególnie w pracach legislacyjnych nad aktami normatywnymi zakładającymi ingerencję w prawa i wolności człowieka i obywatela.

Dla procesu legislacyjnego szczególnie istotna jest zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jak przypomina RPO, Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, "by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji”. „Przyjmowane przez ustawodawcę nowe unormowania nie mogą zaskakiwać ich adresatów, którzy powinni mieć czas na dostosowanie się do zmienionych regulacji i spokojne podjęcie decyzji co do dalszego postępowania". Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa wyraża się zatem w funkcjonowaniu systemu prawa przy uznaniu bezpieczeństwa i pewności prawnej za jedne z jego najważniejszych wewnętrznych zasad.

W ocenie RPO tworzenie i funkcjonowanie takiego systemu jest możliwe jedynie wtedy, gdy poszczególne etapy procesu legislacyjnego są oparte na odpowiednich badaniach i wiedzy. Proces legislacyjny w  Polsce przeszedł długą drogę, podczas której wypracowano narzędzia służące jego przejrzystości oraz uwzględnieniu udziału obywateli. Jednym z takich mechanizmów jest właśnie ocena wpływu - wskazuje Rzecznik. Dlatego z niepokojem przyjął wnioski NIK, która zbadała kwestię  oceny wpływu w ramach rządowego procesu legislacyjnego.

Jak głosi raport pokontrolny NIK,  w ramach „oceny wpływu” opracowywano trzy dokumenty: test regulacyjny (obecnie niesporządzany), ocenę skutków regulacji (OSR) oraz ocenę skutków regulacji ex post (żadna zmiana prawa nie zaczyna się od zera, zatem trzeba sprawdzić, jak zadziałały poprzednie regulacje i jak to się miało do ich założeń).

Analiza 20 objętych kontrolą przez NIK procesów legislacyjnych wskazuje, że „ocena wpływu” nie jest powszechnie postrzegana jako instrument doskonalenia prawa, wspomagający podejmowanie decyzji przez decydentów politycznych. Gdy dominuje aspekt polityczny, „ocena wpływu” jest głównie realizacją wymogu formalnego – uznała Izba.

W ocenie NIK bagatelizowanie „oceny wpływu” rodzi słabości polegające przede wszystkim na:

• dokonywaniu oceny przewidywanych skutków społeczno-gospodarczych regulacji, stanowiącej istotny element „oceny wpływu”, dopiero na etapie gotowej już regulacji;
• znikomej roli zespołów ds. OSR;
• niestosowaniu lub ograniczonym stosowaniu Wytycznych, opracowanych w 2015 r. przez Ministerstwo Gospodarki wraz z KPRM;
• ograniczonym korzystaniu z możliwości, jakie niosą ze sobą konsultacje publiczne;
• sporadycznym planowaniu przeprowadzenia OSR ex-post ustaw.

Rzecznik podkreślił, że proceduralny wymóg przeprowadzenia badań w procesie legislacyjnym pozwala na zachowanie przez ustawodawcę swobody w wyborze rozwiązania legislacyjnego przy jednoczesnym przejrzystym zaprezentowaniu branych pod uwagę alternatywnych rozwiązań. Ma to również istotne znaczenie wobec perspektywy oceny przyjętych rozwiązań przez Trybunał Konstytucyjny.

Dlatego Adam Bodnar zwrócił się do premiera Mateusza Morawieckiego o przedstawienie obecnych i planowanych działań Rady Ministrów w celu usunięcia słabości rządowego procesu legislacyjnego wykazanych przez NIK.

VII.600.74.2018