Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Obywatel nie opłacił postoju samochodu w strefie płatnego parkowania, wobec czego został obciążony tzw. opłatą dodatkową  
• Wystąpił do prezydenta miasta o umorzenie tej należności, powołując się na fakt, że po wypadku drogowym jest osobą niepełnosprawną, w złej sytuacji majątkowej i zdrowotnej 
• Rzecznik Praw Obywatelskich złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność prezydenta, który w ustawowym terminie nie załatwił wniosku obywatela  
• AKTUALIZACJA 31.05.2024: WSA orzekł 21 maja 2024 r., że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Sąd umorzył zaś postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji.

- Mimo że obywatel dwukrotnie wnioskował o umorzenie opłaty dodatkowej, Prezydent Miasta zignorował jego wnioski, nie podejmując żadnych czynności procesowych w celu dokładnego ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i nie ocenił, czy są przesłanki uzasadniające zastosowanie ulgi - pisze Marcin Wiącek do WSA. Wniosek powinien był zostać załatwiony poprzez wydanie decyzji administracyjnej zawierającej rozstrzygnięcie w kwestii umorzenia należności - co nie nastąpiło.

Historia sprawy

Obywatel złożył do Prezydenta Miasta wniosek o umorzenie należności o charakterze publicznoprawnym, jaką stanowi opłata dodatkowa, o której mowa w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wniosek uzasadnił swą tragiczną sytuacją majątkową i zdrowotną po wypadku drogowym. Jest osobą niepełnosprawną i niesamodzielną, uzależnioną od stałej pomocy osobistego opiekuna. Jego dochodem jest najniższa renta rolnicza i świadczenia pomocy społecznej. 

W odpowiedzi Dyrektor Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta podtrzymał stanowisko Miejskiego Zarządu Dróg o braku podstaw do anulowania wezwania do zapłaty. 

Obywatel skierował pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pt. „Odwołanie od decyzji", ponownie wnosząc o umorzenie. Zwrócił uwagę, że Prezydent Miasta nie rozpoznał jego wniosku w sposób prawidłowy, gdyż mimo obowiązku nie wydał decyzji administracyjnej. 

Dostał zdawkowe pismo Dyrektora WKG o podtrzymaniu stanowiska MZD. Dodano, że odwołanie jest bezzasadne, gdyż w sprawie nie wydano decyzji administracyjnej, lecz jedynie udzielono pisemnych wyjaśnień.

Interwencje RPO

Obywatel zwrócił się pomoc do RPO. Po analizie sprawy Rzecznik stwierdził, że wniosek obywatela nie został załatwiony zgodnie z prawem, gdyż Prezydent Miasta nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego i nie wydał decyzji administracyjnej. Rzecznik spytał Dyrektora WGK, dlaczego jej nie wydano. W odpowiedzi napisano, że Prezydent Miasta nie jest organem właściwym do umorzenia opłaty dodatkowej, bo wniosek należało skierować do naczelnika urzędu skarbowego. 

Rzecznik ponowił pismo, przytaczając jednoznaczne orzecznictwo sądów administracyjnych, że to organ wykonawczy gminy jest właściwy do załatwienia wniosku. Przedstawił argumentację prawną, że  opłata dodatkowa stanowi należność publicznoprawną, o której mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, w związku z czym może ona być umorzona na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych. Dyrektor odpisał, że gmina zakończyła działania ws. dochodzenia opłaty, a tytuł wykonawczy przekazano do egzekucji.

W ocenie Rzecznika niezałatwienie wniosku oznacza, że Prezydent Miasta pozostaje w bezczynności, która godzi w uprawnienia strony postępowania administracyjnego, gdyż pozbawia go prawa do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia. W związku z tym Rzecznik uznał za konieczne złożenie skargi do WSA.

Skarga do WSA

RPO zarzuca prezydentowi, że dopuścił się naruszenia art. 35 § 3 i art. 36 § 1 w związku z art. 12 § 1 oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 67 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Wnosi o:

• stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta w sprawie oraz stwierdzenie, że  miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
• zobowiązanie Prezydenta Miasta do wydania w określonym terminie decyzji w przedmiocie umorzenia opłaty dodatkowej.

Marcin Wiącek przedstawił argumentacją prawną na rzecz obywatela. Stwierdził, że Prezydent Miasta był obowiązany - maksymalnie w dwa miesiące - przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i wydać merytoryczną decyzję, a w przypadku wystąpienia przyczyn uniemożliwiających to, zawiadomić wnioskodawcę, podać przyczyny zwłoki, wskazać nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczyć o prawie do wniesienia ponaglenia.

Tymczasem reakcją na wniosek była odpowiedź Dyrektora WGK, która w ogóle do niego się nie ustosunkowała. Również kolejne pismo-odpowiedź na odwołanie nie zawierało żadnego merytorycznego stanowiska, a jedynie informację, że organ nie wydał decyzji administracyjnej.

Prowadzi to do wniosku, że Prezydent Miasta pozostaje w bezczynności, bowiem pomimo upływu terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a., nie załatwił tej sprawy przez wydanie decyzji przyznającej wnioskodawcy prawo do ulgi w spłacie zobowiązań publiczno-prawnych w postaci umorzenia opłaty dodatkowej albo odmawiającej tego. Nie przeprowadził też żadnego postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji.

Bezczynność organu ma miejsce, gdy - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie terminu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Prezydent nie dochował ustawowego terminu załatwienia sprawy i nie wyznaczył nowego.

Prezydent bezpodstawnie stoi na stanowisku, że nie jest organem właściwym. Nawet przyjmując, że jego stanowisko jest zgodne z prawem, należy zauważyć, że - wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 65 § 1 K.p.a. - nie przekazał niezwłocznie wniosku do organu właściwego. Niepodjęcie jakichkolwiek czynności procesowych nie usprawiedliwia jego bezczynności. 

Zgodnie ze stanowiskiem doktryny prawa, przyczyny, z których przekroczono  termin załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Stosownie do art. 149 § 1a P.p.s.a., w przypadku stwierdzenia przez sąd, że organ dopuścił się bezczynności, sąd stwierdza, czy doszło do rażącego naruszenia prawa. 

Mimo że obywatel dwukrotnie wnioskował o umorzenie opłaty dodatkowej,  Prezydent Miasta zignorował jego wnioski, nie podejmując żadnych czynności procesowych w celu dokładnego ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i nie ocenił, czy są przesłanki uzasadniające zastosowanie ulgi. W konsekwencji, pomimo upływu ośmiu miesięcy od złożenia wniosku, obywatel nie doczekał się jego załatwienia. Nie ulega wątpliwości, że Prezydent w rażący sposób naruszył ustawowy termin. O braku woli załatwienia sprawy świadczy również zlekceważenie stanowiska RPO i Prezesa SKO, że to Prezydent jest właściwym organem.

Naruszenie to wywołuje negatywne dla wnioskodawcy skutki prawne, przez co nie jest do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa - podkreśla Marcin Wiącek w piśmie procesowym do WSA. 

Najważniejsze pisemne motywy rozstrzygnięcia WSA (sygn. akt I SAB/Bd 11/23) 

(...) W sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, gdyż nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Organ nie zastosował również przepisu art. 36 § 1 k.p.a. i nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyny zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że organ dwukrotnie zignorował  wnioski o umorzenie opłaty dodatkowej, nie podejmując w tym zakresie żadnych czynności procesowych, w celu dokładnego ustalenia wszystkich istotnych dla sprawy ewentualnego umorzenia należności, okoliczności faktycznych. 

Zignorował także stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich zawarte w wystąpieniach z dnia 10 lipca 2023 r., 24 sierpnia 2023 r. i 10 października 2023 r. oraz Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 27 września 2023r. wskazujące, że to Prezydent Miasta  jest właściwy do rozpoznania wniosku (...) o umorzenie opłaty dodatkowej, a rozstrzygnięcie w sprawie tego wniosku powinno zapaść w formie decyzji administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty dodatkowej została wydana dopiero 19 grudnia 2023 r. w trybie określonym w art. 54 § 3 p.p.s.a. na skutek wniesionej przez Rzecznika Praw Obywatelskich skargi, a więc po około 9 miesiącach od daty wpływu wniosku o umorzenie opłaty. 

Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt I OSK 2655/23, analiza art. 149 § la p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, znaczenie mają okoliczności, jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. 

Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 149 § la p.p.s.a., oznacza wadliwość o dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego, długotrwałego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa jest taki stan, w którym bez wątpliwości i wahań można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty i znaczący.

Ze względów uprzednio podniesionych, taka sytuacja wystąpiła w rozważanej sprawie.

Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie stanowisko organu, że „W przedmiotowej sprawie opóźnienie - przewlekłość postępowania nie wynikało z celowego działania organu lecz kwestii wykładni prawa oraz obiegu dokumentacji, która była utrudniona. Organ działając na podstawie prawa miejscowego nie ustalił swej właściwości ani podstaw do działania. Możliwość zastosowania art. art. 60 pkt 7 oraz art. 61 ust. 1 pkt. 4, art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych wymagała znacznego użycia posiadanych zasobów osobowych - które obecnie są niewystarczające”. 

Podobnie wadliwa i nieprzekonująca jest  argumentacja, że wobec ostatecznie odmowy umorzenia należności „Brak wydania decyzji w przedmiotowej sprawie nie pogorszył ani nie polepszył stanu Wnioskodawcy”. Wbrew twierdzeniom organu, stan prawny sprawy nie wymagał nadzwyczajnych zabiegów w dokonywaniu wykładni prawa. W podanych kwestiach istnieje liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, na które obszernie wskazywał również Rzecznik Praw Obywatelskich, w kierowanych do organu wystąpieniach. 

Usprawiedliwienia nie może stanowić także niewystarczająca obsada kadrowa, bądź kwestie organizacyjne związane z zapewnieniem sprawnego obiegu dokumentów. Przeciwnie, okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu terminowego załatwiania spraw administracyjnych i zorganizowania postępowania administracyjnego w taki sposób, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ, nastąpiło w rozsądnym terminie. W analizowanej sprawie, biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, w tym podejmowanie nieefektywnych i niecelowych działań oraz uporczywą pasywność organu w podjęciu czynności mających na celu załatwienie wniosku o umorzenie opłaty dodatkowej i w związku z tym znaczne przekroczenie kodeksowego terminu jego rozpatrzenia, w ocenie składu orzekającego Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności, która to bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Natomiast, mając na uwadze, że na dzień wyrokowania w obrocie prawnym funkcjonuje wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzja z 19 grudnia 2023 r. w przedmiocie wniosku o umorzenie opłaty dodatkowej, zaistniały podstawy do umorzenia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. 

(....) Umorzenie postępowania sądowego jest zasadne jedynie w kwestii zobowiązania organu do wydania decyzji, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Rację ma przy tym wnoszący skargę Rzecznik Praw Obywatelskich, twierdząc, że stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę o uwzględnieniu w trybie autokontroli w całości wniesionej skargi jest nieprawidłowe. RPO domagał się stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tymczasem we wspomnianej decyzji organ orzekł, że jego bezczynność nie stanowiła rażącego naruszenia prawa. 

V.565.98.2023