Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Cudzoziemiec - spadkobierca testamentowy, który nie ma zezwolenia na nabycie nieruchomości w Polsce,  jest ustawowo pozbawiony ekwiwalentu lub odszkodowania od spadkobierców ustawowych, którzy nabyli nieruchomość z mocy prawa
• Narusza to konstytucyjne standardy ochrony własności, co w opinii RPO wymaga całościowego przemyślenia kwestii nabywania nieruchomości przez cudzoziemców w drodze dziedziczenia
• Zmiany powinny uwzględniać m.in. postulat zrównania sytuacji prawnej spadkobierców ustawowych i testamentowych
• Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich Stanisław Trociuk występuje do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji

W skardze do RPO zwrócono uwagę, że art. 7 ust. 3 ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców pozbawia cudzoziemca - spadkobiercę testamentowego, który nie legitymuje się zezwoleniem właściwego organu państwowego i wobec którego ustawodawca nie zrezygnował z obowiązku uzyskania zezwolenia - stosownego ekwiwalentu lub odszkodowania od spadkobierców ustawowych, którzy nabyli nieruchomość z mocy prawa. Narusza to konstytucyjne standardy ochrony własności.

Przy nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców zasadą jest konieczność uzyskania stosownego zezwolenia. Jednym zaś z wyjątków od niej jest nabycie w drodze dziedziczenia, jednakże wyłącznie wówczas, gdy nabywcami mortis causa pozostają osoby uprawnione do dziedziczenia ustawowego).  Według ustawy, jeżeli cudzoziemiec, który nabył wchodzącą w skład spadku nieruchomość na podstawie testamentu, nie uzyska zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych na podstawie wniosku złożonego w ciągu 2 lat od dnia otwarcia spadku, prawo własności nieruchomości lub prawo użytkowania wieczystego nabywają osoby, które byłyby powołane do spadku z ustawy. 

Ten przepis już na pierwszy rzut oka wywołuje wątpliwości co do zgodności z konstytucyjnym prawem do własności oraz do dziedziczenia. 

Wątpliwości te podnoszone są również w literaturze. Wskazuje się na niekonstytucyjność odmiennego traktowania przez ustawodawcę spadkobierców ustawowych i testamentowych. Sam skutek prawny, czyli całkowite pozbawienie prawa własności nieruchomości w drodze dziedziczenia w przypadku spóźnienia się ze złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia albo w przypadku, gdy otrzymanie tego zezwolenia nie będzie możliwe, jest nie do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. 

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie praw i wolności może nastąpić ze względu na ważny interes publiczny, za jaki można uznać reglamentację nabywania nieruchomości przez cudzoziemców, jednak ograniczenia te muszą być niezbędne i proporcjonalne. Poddanie zaś art. 7 ust. 3 ustawy konstytucyjnemu testowi proporcjonalności pozwala uznać, że wyważenie swobody testowania spadkodawcy i ochrony prawa własności i prawa dziedziczenia spadkodawcy-cudzoziemca z jednej strony oraz publicznoprawnego interesu w kontroli kręgu cudzoziemskich podmiotów nabywających własność nieruchomości z drugiej strony, jest możliwe przez przyjęcie rozwiązań o charakterze mniej ingerencyjnym.

Zwraca się przy tym uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 listopada 2003 r., sygn. K 37/02, uznał już analogiczne unormowanie za sprzeczne z Konstytucją. Orzekł, że art. 15 ust. 2 ustawy z 24 lipca 2002 r. o uznaniu części Półwyspu Helskiego za obszar szczególnie ważny dla obrony kraju jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. 

TK dostrzegł niekonstytucyjność art. 15 ust. 2 powołanej ustawy w szczególności w tym, że: 

1. nieproporcjonalnie narusza on prawo do dziedziczenia oraz do ochrony własności poprzez wprowadzenie definitywnej przeszkody nabycia (którą jest negatywna decyzja Dowódcy Marynarki Wojennej) nieruchomości przez spadkobierców powołanych do spadku z woli spadkodawcy bez zapewnienia im stosownej kompensacji;
2. wyraźnie narusza nakaz równego traktowania podmiotów znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej, ponieważ Konstytucja nie daje podstaw dla różnicowania ochrony dziedziczenia w zależności od tego, czy chodzi o dziedziczenie ustawowe, czy testamentowe.

Wnioski te można odnieść do oceny konstytucyjności art. 7 ust. 3 ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców. Jedyną zasadniczą odmienność uwarunkowań prawnych stanowi okoliczność, że art. 7 ust. 3 dotyczy spadkobrania cudzoziemców, zaś art. 37 ust. 2 Konstytucji przewiduje możliwość ograniczenia w drodze ustawy wolności i praw zapewnionych w Konstytucji w stosunku do cudzoziemców. Nie wydaje się jednak, aby stanowiło to podstawę odmiennej oceny konstytucyjności obu regulacji.

Za konstytucyjnie wątpliwe można również uznać określenie 2-letniego terminu zawitego od dnia otwarcia spadku, w którym spadkobierca testamentowy powinien złożyć wniosek o zezwolenie na nabycie nieruchomości. Wskutek tej regulacji spadkobierca pozbawiony zostaje - w przypadku bezskutecznego upływu terminu - prawa wchodzącego w skład spadku nawet, gdy nie wiedział o otwarciu spadku, a więc nie mógł podjąć jakichkolwiek czynności i nie mógł zachować swego prawa lub zrzec się go.

M.in. z tego powodu TK uznał w wyroku z 25 lutego 1999 r. (sygn. K 23/98) art. 228 § 3 ustawy Prawo spółdzielcze, który zawierał regulację o tożsamym skutku, za niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W świetle tych uwag konstytucyjne zastrzeżenia dotyczące art. 7 ust. 3 ustawy wydają się uzasadnione. Rzecznik podkreśla, że przepis ten zaskarżono do TK (sygn. SK 8/23), sprawa jest w toku. RPO nie zgłosił w nim udziału ze względu na wątpliwości natury formalnej.  

Nie sposób przesądzić, czy i kiedy sprawa ta zostanie rozstrzygnięta merytorycznie. Gdyby TK podzielił konstytucyjne zastrzeżenia skarżących, to i tak - jak się wydaje - kwestionowana regulacja mogłaby wymagać głębszych zmian legislacyjnych, ze względu na spodziewaną potrzebę ewentualnego uzupełnienia procedury dotyczącej dziedziczenia nieruchomości przez spadkobiercę testamentowego. Interwencja ustawodawcy pomogłaby rozwiązać problem w sposób systemowy, godząc racje pozostające w nieuniknionym konflikcie i równoważąc wartości wymagające prawnej ochrony.

W opinii RPO całościowego przemyślenia wymaga zatem kwestia nabywania nieruchomości przez cudzoziemców w drodze dziedziczenia. Zmiany powinny uwzględniać zwłaszcza postulat równania sytuacji prawnej spadkobierców ustawowych i testamentowych, zniesienia zawitego charakteru terminu do wystąpienia o zezwolenie na nabycie nieruchomości, określenia mniej ingerencyjnego skutku nieuzyskania zezwolenia na nabycie nieruchomości oraz wprowadzenia jakiejś formy kompensacji - czy to od innych podmiotów, które nabyły prawa do nieruchomości, czy od Skarbu Państwa - w przypadku pozbawienia lub ograniczenia praw spadkobiercy do dziedziczonej nieruchomości.

Rzecznik prosi ministra Tomasza Siemoniaka o rozważenie problemu i stanowisko w sprawie.

IV.7000.11.2022