Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Na prośbę Polskiego Towarzystwa Legislacji Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił uwagi do projektu kodeksu etycznego dla legislatorów 
• W opinii Marcina Wiącka należałoby dodać przepis wprost zachęcający legislatorów do oceny konstytucyjności projektu aktu normatywnego, a zwłaszcza zwracania uwagi na przepisy ograniczające prawa i wolności konstytucyjne
• Jeżeli legislator dostrzega alternatywne rozwiązania prawne - dzięki którym można skuteczniej osiągnąć zakładane cele - powinien zasygnalizować je projektodawcy, wraz z argumentacją 
• RPO przekazał swe uwagi Ewie Kossakowskiej, prezes Zarządu Polskiego Towarzystwa Legislacji 

Z perspektywy Rzecznika, wypracowanie kodeksu etycznego dla legislatorów ma istotne znaczenie dla przestrzegania praw i wolności człowieka i obywatela. Ustanowienie jasnych reguł w tym względzie docelowo przyczyni się do poprawy standardu tworzenia prawa w Polsce, stopniowo zwiększając zaufanie społeczne oraz jakość uchwalanych aktów prawnych.

Istnieją już liczne dokumenty - zarówno na poziomie krajowym, jak i międzynarodowym - dotyczące szeroko rozumianej etyki urzędniczej. Na poziomie krajowym do regulacji związanych z etyką urzędniczą można zaliczyć m.in. ustawę o służbie cywilnej , zasady etyki korpusu służby cywilnej  czy kodeksy etyczne poszczególnych zawodów. Na poziomie europejskim należy zwrócić uwagę na rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/2000/10 z 11 maja 2000 r. w sprawie kodeksu postępowania urzędników w służbie publicznej. 

Jednocześnie, wobec braku szczegółowych wytycznych w zakresie transparentności, neutralności oraz uczciwości skierowanych do legislatorów, przedstawiona do zaopiniowania inicjatywa PTL jest niezwykle cenna i pożądana. Zasady etyki zawodu legislatora wpisują się zatem w ogólne standardy deontologii urzędniczej. Słusznie nie powtarzają ogólnie sformułowanych wskazań, lecz konkretyzują je przez odwołanie do specyficznych uwarunkowań zawodu legislatora.

Zgadzając się z koniecznością zobowiązania legislatora do uwzględniania utrwalonego orzecznictwa sądów i trybunałów, ugruntowanego dorobku nauki oraz doświadczeń praktyki, w tym wskazań wyrażonych w pozaprawnych źródłach techniki prawodawczej, w szczególności w dobrych praktykach legislacyjnych, w przekonaniu RPO należałoby dodać przepis wprost zachęcający legislatorów do dokonywania oceny konstytucyjności projektu aktu normatywnego, w szczególności do zwracania uwagi na przepisy ograniczające prawa i wolności konstytucyjne. 

W tym ostatnim przypadku można rozważyć ustanowienie powinności oceny przez legislatora projektowanych przepisów z punktu widzenia standardu z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wyczulenie na kwestię konstytucyjności projektowanych rozwiązań na każdym etapie prac legislacyjnych może się bowiem okazać efektywnym środkiem eliminującym systemowe problemy polskiego prawodawstwa.

W tym kontekście należy również zwrócić uwagę na postanowienia, zgodnie z którymi, jeżeli legislator dostrzega alternatywne rozwiązania prawne - które mogą skuteczniej służyć osiągnięciu założonych celów projektowanego aktu normatywnego - powinien zasygnalizować je projektodawcy, jednocześnie przedstawiając argumentację przemawiającą za proponowanymi rozwiązaniami. 

Można rozważyć rozbudowanie powinności legislatora w zakresie sygnalizowania istnienia alternatywnych rozwiązań oraz nieprawidłowości proponowanych rozwiązań ponad wskazaną w projekcie celowość. W szczególności, jeżeli legislator dostrzega, że projekt: 

1) nie spełnia przesłanki legalności formalnej, gdyż sprawa należy bo materii wyłączności ustawy, a zadaniem legislatora jest przygotowanie projektu rozporządzenia (aktu prawa miejscowego) - legislator powinien być zobowiązany do zasygnalizowania konieczności formy ustawowej; 

2) stanowi przekroczenie granic delegacji ustawowej - legislator powinien sygnalizować problem zgodności aktu podustawowego z art. 92 ust. 1 Konstytucji; 

3) nie spełnia przesłanki konieczności lub przydatności 

- legislator powinien być zobowiązany do zaproponowania rozwiązania w mniejszym stopniu ingerującego w prawa i wolności lub rozwiązania bardziej efektywnego.

W pełni aprobując zobowiązanie do stałego i efektywnego podnoszenia kwalifikacji zawodowych, można rozważyć wyraźną powinność w zakresie pogłębiania wiedzy dotyczącej prawa konstytucyjnego czy konstytucyjnych aspektów tworzenia prawa.

Warto także rozważyć ujednolicenie terminologii używanej w rozdziale „Zachowanie neutralności i bezstronności przy wykonywaniu zawodu legislatora". Z jednej strony bowiem tytuł rozdziału wskazuje na „neutralność i bezstronność" legislatora, a z drugiej wyraźne zobowiązanie odwołuje się do „niezależności od interesów i wpływów politycznych". 

W tym kontekście można się zastanowić, czy odniesienie wymogu niezależności do legislatorów - na poziomie konstytucyjnym sformułowanego w stosunku do władzy sądowniczej - jest założeniem realistycznym. Legislator, zwłaszcza wykonujący zadania w ramach administracji rządowej, działa bowiem w stosunku hierarchicznej podległości do przełożonego i powinien być w stosunku do niego lojalny . Ten ostatni może natomiast kierować się w pewnych wypadkach interesami politycznymi (np. kierunkami założonej przez administrację rządową polityki w kwestiach społecznych czy ekonomicznych), przez co trudno będzie w praktyce rozdzielić te dwie kwestie.

Wydaje się, że w tym wypadku, zamiast formułowania wzorca „niezależnego legislatora", wystarczające byłoby odwołanie się do wspomnianych w tytule rozdziału wartości w postaci neutralności i bezstronności .

RPO ma nadzieję, że uwagi okażą się przydatne dla Polskiego Towarzystwa Legislacji i przyczynią się do konstruktywnej dyskusji nad zasadami etyki zawodowej legislatora. 

VII.022.3.2024