Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Generalna idea usprawnienia i przyspieszenia postępowania administracyjnego zasługuje na pełną aprobatę
• Niektóre projektowane zmiany w k.p.a. mogą jednak prowadzić do obniżenia poziomu ochrony praw jednostki w postępowaniu administracyjnym
• RPO Marcin Wiącek przedstawia uwagi do ministerialnego projektu nowelizacji k.p.a., który niedawno trafił do konsultacji (numer UD439 w wykazie RCL)
• Zastrzeżenia RPO budzą zmiany dot. odstąpienia przez organ odwoławczy od uchylenia decyzji wydanej przez organ podlegający wyłączeniu, nowej przesłanki zawieszenia postępowania i zawiadomienia o umorzeniu postępowania z mocy prawa

W piśmie do Ministra Sprawiedliwości Rzecznik zauważa, że Kodeks postępowania administracyjnego został uchwalony ponad 60 lat temu. Naturalne jest, że był on często nowelizowany, aby dostosować go do współczesnych warunków, w szczególności w obszarze cyfryzacji i wykorzystania nowoczesnych technik teleinformatycznych.

Wyrażone w uzasadnieniu projektu najnowszej nowelizacji troska o sprawne prowadzenie postępowania, czy efektywne wykorzystanie zasobów administracji publicznej, m.in. poprzez odformalizowanie postępowania, z pewnością zasługują na aprobatę. Podobnie należy oceniać te zmiany, które miały charakter porządkujący, uzupełniający czy doprecyzowujący dotychczasowe przepisy, bądź mające na celu wyeliminowanie zbytniego formalizmu.

Nie wywołuje także większych zastrzeżeń z punktu widzenia ochrony praw obywatelskich wprowadzenie możliwości wykorzystania techniki teleinformatycznej przy prowadzeniu rozprawy lub użycia techniki zapisu dźwięku i obrazu przy sporządzaniu protokołów, a także wprowadzenie możliwości doręczania korespondencji za pomocą skrytki pocztowej oraz przyjęcie zasady, że właściwość miejscowa organu nie ulega zmianie do czasu zakończenia postępowania.

Choć generalna idea usprawnienia i przyspieszenia postępowań administracyjnych zasługuje na pełną aprobatę, to niektóre z projektowanych przepisów budzą zastrzeżenia RPO.

Uwagi dot. projektowanego art. 138 § 2c k.p.a.

Poważne wątpliwości wywołuje przepis wprowadzający do postępowania odwoławczego zasady, że organ odwoławczy nie uchyla zaskarżonej decyzji wydanej przez organ podlegający wyłączeniu (z naruszeniem art. 25 k.p.a), jeżeli w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Proponowana zmiana może budzić obawy o zachowanie gwarancji procesowych strony postępowania administracyjnego. W szczególności dotyczy to prawa do skutecznego zaskarżenia decyzji z przyczyny naruszenia przepisu art. 25 k.p.a., czyli braku bezstronności organu, który podlegał wyłączeniu od załatwienia sprawy.

Zapewnienie obiektywizmu organu rozpatrującego sprawę jest warunkiem prawidłowej realizacji zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady budzenia zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

W uzasadnieniu do projektu przywołano m.in. treść art. 146 § 2 k.p.a., w myśl którego: „Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej”. RPO zauważa, że choć komentatorzy wskazywali, że te rozwiązanie stanowi przejaw zasady szybkości i prostoty postępowania, gdyż wyklucza zbędne formalności, to spotkało się też z krytyką jako prowadzące w istocie do podważenia rangi procesowych zasad postępowania administracyjnego.

Nie można pomijać tego, że art. 146 § 2 k.p.a. dotyczy postępowania nadzwyczajnego w sprawie już zakończonej ostateczną decyzją, niekiedy wydaną kilka lat wcześniej. O ile więc rozwiązanie to w postępowaniu wznowieniowym może być uzasadniane ze względu na zasadę trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 k.p.a.) i ochronę stabilizacji opartych na niej stosunków prawnych, to jego ewentualne zastosowanie w postępowaniu odwoławczym, czyli w administracyjnym toku instancji, nie wydaje się właściwe.

Wprowadzanie tej reguły do postępowania odwoławczego jest tym bardziej chybione, że zgodnie z projektem czynności dokonane przez wyłączony organ z naruszeniem § 4 pozostają w mocy, jeżeli naruszenie to nie wpływa na rozstrzygnięcie sprawy lub ich ponowienie nie mogłoby prowadzić do odmiennych ustaleń. W takiej sytuacji dodanie jeszcze § 2c do art. 138 k.p.a. jest zbyt daleko idące w odformalizowaniu i przyspieszeniu procedowania przez organy administracji publicznej.

RPO wskazuje na niebezpieczeństwo, że w praktyce administracyjnej nowy przepis art. 138 § 2c k.p.a. mógłby być nadużywany przez organy odwoławcze. Co mogłoby z kolei doprowadzić do tego, że skuteczne podnoszenie przez stronę postępowania zarzutu braku zapewnienia bezstronności organu mogłoby być znacznie utrudnione. Tymczasem kwestia odpowiednich środków gwarancji (sankcji) obiektywizmu organu administracji publicznej ma istotne znaczenie dla realizacji zasady sprawiedliwości proceduralnej w postępowaniu administracyjnym, czyli prawa do bezstronnego i uczciwego postępowania.

Uwagi dot. projektowanego art. 97a k.p.a.

Zastrzeżenia Rzecznika budzi również wprowadzenie w projekcie nowej podstawy fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego. Chodzi o nowy art. 97a, zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie jeżeli zachodzi inna niż określona w art. 97 § 1 (zawiera on przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania) długotrwała, istotna i niezależna od organu prowadzącego sprawę przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie postępowania.

W uzasadnieniu projektu przywołano treść art. 22 § 1 Kodeksu postępowania karnego, który przewiduje zawieszenie postępowania w sytuacji, gdy zachodzi długotrwała przeszkoda uniemożliwiająca prowadzenie postępowania, a w szczególności jeżeli nie można ująć oskarżonego albo nie może on brać udziału w postępowaniu z powodu choroby psychicznej lub innej ciężkiej choroby.

Wprowadzanie do procedury administracyjnej nowej przesłanki umożliwiającej fakultatywne zawieszenie postępowania, w zaproponowanej formie, wydaje się być niezrozumiałe. Specyfika postępowania administracyjnego, jego przedmiot i cel, są odmienne od postępowania karnego.

Ponadto użyte zwroty takie jak: „długotrwała, istotna i niezależna od organu” [przeszkoda] są niedookreślone i będą wymagały, żeby organ prowadzący postępowanie za każdym razem je ocenił. W związku z tym zachodzi ryzyko, że nowa podstawa zawieszenia jako uznaniowa będzie nadużywana, co może przyczynić się do przewlekłości postępowania administracyjnego z powodu nieuzasadnionego wstrzymywania jego biegu przez organ.

RPO ocenia, że wprowadzanie nowej przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, w kształcie zaproponowanym w projekcie nowelizacji przepisów k.p.a., może być uznane za sprzeczne z zasadą ogólną szybkości postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. oraz ściśle z nią związaną zasadą ciągłości tego postępowania. Kłóci się to z tym celem nowelizacji, jakim jest sprawniejsze (szybsze) prowadzenie postępowań administracyjnych.

Uwagi dot. projektowanego art. 105 § 3 k.p.a.

RPO krytycznie ocenia też propozycję wprowadzenia instytucji zawiadomienia o umorzeniu postępowania administracyjnego z mocy prawa. Oznaczałaby ona, że w przypadku takiego umorzenia organy będą mogły jedynie zawiadomić strony o tym fakcie i nie będzie konieczne wydanie formalnej decyzji kończącej postępowanie.

Umorzenie postępowania jest postacią niemerytorycznego zakończenia postępowania w sprawie, środkiem ostatecznym, czyli instytucją o charakterze wyjątkowym, która nie może być wykładana rozszerzająco.

Rzecznik zwraca uwagę na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lipca 1982 r. (sygn. akt SA/Wr 220/82), według której: „Wydanie przez organ administracji państwowej decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. zapewnia stronie gwarancje procesowe przewidziane w postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza możliwość odwołania się do organu II instancji oraz zaskarżenia decyzji ostatecznej tego organu do sądu administracyjnego”.

Oznacza to, że umorzenie postępowania z mocy prawa wymaga stosownego potwierdzenia aktem stosowania prawa, tj. w formie decyzji administracyjnej lub wyroku sądu. Wymagają tego względy pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego. W przeciwnym razie strona postępowania zostałaby pozbawiona możliwości kontroli prawidłowości umorzenia postępowania zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i sądowoadministracyjnym.

Zdaniem Rzecznika projektowane rozwiązanie polegające na tym, że organ miałby jedynie zawiadamiać strony o umorzeniu, można ocenić jako obniżające poziom ochrony praw jednostki w postępowaniu administracyjnym. Po przyjęciu tego rozwiązania strona zostałaby bowiem pozbawiona możliwości weryfikacji prawidłowości umorzenia postępowania administracyjnego w jej sprawie i zamknięcia drogi do jej merytorycznego rozpatrzenia.

Organ musi każdorazowo zbadać, czy w konkretnej sprawie rzeczywiście zostały spełnione wszystkie przesłanki ustawowe warunkujące umorzenie z mocy prawa. Ustalenie skutku umorzenia postępowania nie następuje więc całkiem mechanicznie.

Z tego powodu odstąpienie od zasady, że każde postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem strony powinno się zakończyć decyzją merytoryczną albo procesową o jego umorzeniu nie wydaje się uzasadnione z punktu widzenia funkcji ochronnej postępowania administracyjnego, w tym wypadku ochrony interesu indywidualnego strony postępowania. Uprawnienie strony do zaskarżenia decyzji w administracyjnym toku instancji, także tej o charakterze procesowym o umorzeniu postępowania, stanowi zaś przejaw gwarancji funkcji ochronnej procesu administracyjnego.

Obniżenie poziomu ochrony praw jednostki w postępowaniu administracyjnym

Generalna idea usprawnienia i przyspieszenia prowadzonych postępowań administracyjnych jaka przyświecała w ostatnim czasie polskiemu prawodawcy zasługuje na pełną aprobatę. Takie zamierzenie powinno respektować uniwersalne standardy ochrony praw jednostki w postępowaniu administracyjnym, wyznaczone przepisami Konstytucji RP, prawa unijnego i międzynarodowego, a także zasadę sprawiedliwości proceduralnej.

Tymczasem analiza projektu nowelizacji k.p.a. prowadzi do wniosku, że niektóre projektowane zmiany przepisów mogą prowadzić do obniżenia poziomu ochrony praw jednostki w postępowaniu administracyjnym.

W tym zakresie projektowane zmiany przepisów k.p.a. mogą wywoływać zaniepokojenie oraz uzasadnione zastrzeżenia jako stanowiące realne zagrożenie dla praw obywateli i innych podmiotów występujących przed organami administracji publicznej w roli stron postępowania administracyjnego.

V.511.968.2022