Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• 4 dni przed wyborami samorządowymi resort finansów podwyższył kwotę przypadającą na mandat radnego przy ustalaniu limitu wydatków komitetów wyborczych 
• Może to rodzić wątpliwości co do zgodności z obowiązkiem tzw. ciszy legislacyjnej, a także pośrednio wpływać na realizację zasady równości kampanii wyborczej
• Komitety partii politycznych, które - w przeciwieństwie do komitetów wyborców - mają własne struktury, mogły prowadzić dodatkową agitację w ostatnich godzinach kampanii
• Rzecznik Praw Obywatelskich poprosił o stanowisko Ministra Finansów 
• Minister Andrzej Domański w obszernych wyjaśnieniach wskazuje, że w przypadku wzrostu inflacji o ponad 5%, Minister Finansów ma bezwzględny obowiązek wydać rozporządzenie. Na wykonanie tego obowiązku nie wpływają terminy wynikające z tzw. kalendarza wyborczego
• Rozporządzenie ma jedynie charakter techniczny i nie wprowadza zasadniczych zmian elementów, na których opiera się model systemu wyborczego. Stanowi jedynie techniczną aktualizację kwoty limitu wydatków komitetu wyborczego, determinowaną danymi wynikającymi z oficjalnych komunikatów, opublikowanych uprzednio przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego
• Skoro z komunikatów Prezesa GUS wynikał wzrost wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem o ponad 5%, to komitety wyborcze mogły zakładać wykonanie przez Ministra Finansów jego ustawowego obowiązku do wydania rozporządzenia podwyższającego limit wydatków w wyborach

RPO Marcin Wiącek jest zaniepokojony rozporządzeniem Ministra Finansów z 28 marca 2024 r. ws. podwyższenia kwoty przypadającej na jeden mandat radnego przy ustalaniu limitu wydatków komitetów wyborczych w wyborach do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. Weszło ono w życie 4 kwietnia 2024 r. 

Zmiana limitu wydatków komitetów wyborczych rozporządzeniem, które wchodzi w życie 4 dni przed dniem wyborów  samorządowych (i kilkadziesiąt godzin przed „ciszą wyborczą”), może rodzić wątpliwości co do zgodności z obowiązkiem zachowania tzw. ciszy legislacyjnej i pośrednio wpływać na realizację zasady równości kampanii wyborczej.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał konieczność zachowania tzw. ciszy legislacyjnej. Wskazywał, że „konieczność zachowania co najmniej sześciomiesięcznego terminu od wejścia w życie istotnych zmian w prawie wyborczym do pierwszej czynności kalendarza wyborczego jest nieusuwalnym co do zasady normatywnym składnikiem treści art. 2 Konstytucji RP". 

Takie działanie jest także sprzeczne z wnioskami Komisji Weneckiej. W swych wytycznych wskazała ona, że każda zmiana prawa wyborczego bezpośrednio przed wyborami, nawet gdy nie zamierzono dokonać manipulacji, może rodzić podejrzenie sprzyjania bezpośrednim interesom politycznym.

Ponadto podwyższenie kwoty przypadającej na jeden mandat radnego przy ustalaniu limitu wydatków komitetów wyborczych powoduje, że mogą one prowadzić dodatkową i niezaplanowaną wcześniej agitację wyborczą w ostatnich godzinach kampanii. 

Zmiana ta może jednak nie wywoływać takich samych skutków dla wszystkich komitetów, lecz dawać przewagę tym dysponującym większymi możliwościami logistycznymi i komunikacyjnymi -  w istocie komitetom partii politycznych, które mają odpowiednie struktury.

Wydaje się, że krótki czas do końca kampanii nie jest dla nich przeszkodą w wydaniu na agitację różnicy w kwocie wynikającej z rozporządzenia. Nie jest zaś oczywiste, czy taką realną możliwość będą miały mniejsze komitety wyborcze wyborców - wskazuje RPO.

Wyjaśnienia Ministra Finansów Andrzeja Domańskiego

W odpowiedzi minister finansów Andrzej Domański zwraca uwagę, że informacja o projektowanym rozporządzeniu została podana do publicznej wiadomości 9 lutego 2024 r. zgodnie z Wykazem prac legislacyjnych projektów rozporządzeń Ministra Finansów dla działów administracji rządowej budżet, finanse publiczne oraz instytucje finansowe.

W wykazie poinformowano w szczególności o przyczynie i potrzebie wprowadzenia rozwiązań, które planuje się zawrzeć w projekcie rozporządzenia oraz o istocie projektu, wskazując na podstawy planowanego podwyższenia kwoty limitu wydatków o 6,5%.

Z powyższych powodów każdy zainteresowany podmiot, w tym dowolny komitet wyborczy, od 9 lutego 2024 r. miał dostęp do wiedzy o podejmowanych przez Ministra Finansów pracach legislacyjnych, w tym na temat materii i charakteru projektowanego rozporządzenia.

Minister wyjaśnia, że w delegacja ustawowa do wydania Rozporządzenia przez Ministra Finansów jest zawarta w kodeksie wyborczym. Wskazano tam, że minister ma obowiązek podwyższenia przedmiotowej kwoty, w przypadku wzrostu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem o ponad 5%, w stopniu odpowiadającym wzrostowi tych cen. Upoważnienie Ministra Finansów ma charakter obligatoryjny, a nie fakultatywny. Oznacza to, że w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych tym przepisem Minister Finansów ma bezwzględny obowiązek wydać rozporządzenie i nie jest uprawniony do zaniechania tego obowiązku w zależności od terminów wynikających z tzw. kalendarza wyborczego.

Podkreśla, że rozporządzenie nie ma charakteru epizodycznego. Okresu jego obowiązywania nie można wiązać wyłącznie z wyborami do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, których data została wyznaczona na 7 kwietnia 2024 r. Przywołany akt prawny z założenia obowiązuje również po tej dacie i będzie miał zastosowanie do kolejnych wyborów, chyba że zajdą ustawowe przesłanki do kolejnej aktualizacji kwoty przypadającej na jeden mandat radnego przy ustalaniu limitu wydatków komitetów wyborczych.

Minister w odpowiedzi wyjaśnia, że z prawodawczego punktu widzenia wpływ Ministra Finansów na treść Rozporządzenia ma ograniczony charakter i w istocie rola tego organu sprowadza się do obowiązku wykonania delegacji ustawowej. W praktyce Rozporządzenie stanowi jedynie techniczną aktualizację kwoty limitu wydatków komitetu wyborczego, determinowaną danymi wynikającymi z oficjalnych komunikatów, opublikowanych uprzednio przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Minister wskazuje też, że zdarzeń, które wystąpiły przed rozpoczęciem ciszy wyborczej, w tym niespełniających kryteriów określonych w Kodeksie wyborczym, nie można rozpatrywać w kategoriach ewentualnego wpływu na ciszę wyborczą. W tym kontekście data wejścia w życie Rozporządzenia pozostaje bez wpływu na akt głosowania.

Odnosząc się do tzw. ciszy legislacyjnej w związku z przywołanym przez RPO orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że rozporządzenie ma jedynie charakter techniczny i nie wprowadza zasadniczych zmian elementów, na których opiera się model systemu wyborczego. Wykonania przez Ministra Finansów obowiązku nałożonego przez art. 379 § 1 Kodeksu wyborczego nie można zatem rozumieć jako poważnej, ustrojowej zmiany prawa wyborczego, która miałaby wpływać na podstawowe reguły prawa wyborczego. W szczególności Rozporządzenie nie implikuje żadnych zmian w sposobie głosowania przez wyborców, ani nie
wprowadza jakichkolwiek rygorów, które by ich dotyczyły.

Ponadto zgodnie z opublikowanym na stronie internetowej PKW terminarzem wyborów do organów samorządu terytorialnego i referendów w sprawie odwołania organów samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji 2018 – 2024,
w okresie od 13 stycznia 2019 r. do 29 października 2023 r., odbyło się ponad 1800 uzupełniających, ponownych lub przedterminowych wyborów do organów jst. Rygorystyczne pojmowanie sześciomiesięcznej tzw. ciszy legislacyjnej, o powodowałoby, że ciążący na Ministrze Finansów obowiązek, wynikający z art. 379 § 1 Kodeksu wyborczego, w żadnym czasie nie byłby możliwy do realizacji.

Odnosząc się do obaw Rzecznika o skutki, jakie dokonana zmiana, w tym data wejścia w życie Rozporządzenia, mogły wywoływać dla komitetów wyborczych - dawać przewagę komitetom dysponującym większymi możliwościami logistycznymi
i komunikacyjnymi Minister Finansów wskazuje, że przeczą temu dane historyczne gromadzone przez Państwową Komisję Wyborczą.

Wynika z nich, na przykładzie wyborów samorządowych z 2018 r., że duże komitety wyborcze rejestrowane przez PKW, którym przysługiwały najwyższe limity wydatków, faktycznie wydatkowały kwoty znacząco niższe od tych limitów. Oznacza to, że największe komitety wyborcze w praktyce nie wykorzystują w pełni limitów środków na pokrycie poniesionych wydatków.

Odmienna sytuacja ma miejsce w przypadku mniejszych komitetów wyborczych, w odniesieniu do których występują niższe limity. Skoro z poszczególnych komunikatów publikowanych Prezesa GUS wynikał wzrost wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem o ponad 5%, to poszczególne komitety, zgodnie z przywołaną informacją z Wykazu prac legislacyjnych Ministra Finansów z 9 lutego 2024 r., mogły zakładać wykonanie przez Ministra Finansów jego ustawowego obowiązku do wydania rozporządzenia na podstawie art. 379 § 1 Kodeksu wyborczego.

Ma to istotne znaczenie dla mniejszych komitetów wyborczych w świetle art. 506 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Przepis ten przewiduje sankcję karną dla tego, kto w związku z wyborami wydatkuje środki finansowe komitetu wyborczego z naruszeniem limitów wydatków określonych dla komitetów wyborczych.

VII.602.22.2024