Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Uznanie przez Trybunał Konstytucyjny niedopuszczalności pytań polskich sądów do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach sądownictwa byłoby nie do pogodzenia z art. 9 Konstytucji stanowiącym, że Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego
• To odpowiedź RPO na poszerzenie przez Prokuratora Generalnego wniosku do TK w sprawie zgodności z Konstytucją art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu UE
• Rzecznik wnosi by TK umorzył postępowanie, bowiem przestrzeganie przez Polskę prawa międzynarodowego jest jedną z zasad systemu prawnego i ustroju państwa
• Innym argumentem jest fakt, że Trybunał badał już zgodność z Konstytucją art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który jest odpowiednikiem obecnego art. 267 TFUE
• Adam Bodnar wskazuje, że nawet jeśli TK uznałby niekonstytucyjność, to z punktu widzenia zasad pierwszeństwa prawa UE i lojalnej współpracy, sądy polskie nadal mogłyby kierować pytania prejudycjalne do TS UE

Pytanie prejudycjalne stworzono w Unii po to, by sąd kraju członkowskiego mógł zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości o wykładnię prawa UE – prawa obowiązującego wszystkich członków UE, a następnie tę wykładnię zastosować do oceny, czy przepis prawa krajowego nie jest sprzeczny z prawem UE.

Badając jedną ze spraw z zakresu ubezpieczenia społecznego - z udziałem sędziów, którzy przekroczyli 65 lat, ale nie odnoszącą się wprost do nich – Sąd Najwyższy 2 sierpnia 2018 r.  spytał TS UE o wykładnię prawa UE, co miało pozwolić na udzielenie odpowiedzi, czy z prawem UE zgodne są przepisy ustawy o SN z grudnia 2017 r. Chodzi o to, czy przepisy te nie naruszają zasady nieusuwalności sędziów (obniżając ich wiek przejścia w stan spoczynku z 70 do 65 lat) oraz zasady państwa prawnego, a także zakazu dyskryminacji ze względu na wiek. Bo gdyby nie były, powstałoby ryzyko podważania wyroków SN.  SN zastosował jednocześnie tzw. zabezpieczenie w myśl Kodeksu postępowania cywilnego, czyli zawiesił stosowanie tych przepisów ustawy o SN - do czasu odpowiedzi TS UE (mimo to przepisy te były jednak nadal stosowane przez Krajową Radę Sądownictwa i Prezydenta RP).

23 sierpnia 2018 r. prokurator generalny Zbigniew Ziobro wniósł do TK o stwierdzenie niekonstytucyjności takiego rozumienia przepisów, jak zrobił to SN. Zaskarżył m.in. konstytucyjność  art. 267 TFUE, rozumianego w  ten sposób, że uprawnia sąd krajowy do zadania pytania prejudycjalnego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie TS UE nie odnosi się do przedmiotu sprawy, którą ma rozstrzygnąć sąd kierujący pytanie.

- Kompetencja każdego sądu państwa członkowskiego do pytania prejudycjalnego nie może być wyłączona lub ograniczona przez jakiekolwiek organy czy procedury krajowe - stwierdził Adam Bodnar w stanowisku z 16 października dla TK w tej sprawie.  Wniósł, aby TK umorzył postępowanie z powodu niedopuszczalności wydania wyroku.

W piśmie tym Rzecznik podkreślał, że Prokurator Generalny kwestionuje konstytucyjność jednego z najdonioślejszych przepisów Traktatu o funkcjonowaniu UE, mówiącego m.in. o obowiązku zadania  pytania prejudycjalnego przez sąd krajowy. Gdyby TK zakazał polskim sądom zadawania takich pytań, byłoby to naruszeniem zobowiązań traktatowych Polski.  A próba powstrzymania sądów krajowych od ich zadawania zawsze spotykała się z bardzo negatywną reakcją TS  UE.

4 października 2018 r. Prokurator Generalny istotnie rozszerzył zakres swego zaskarżenia. Wniósł dodatkowo o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 267 TFUE także  w zakresie, w jakim dopuszcza on występowanie przez sąd krajowy z pytaniem prejudycjalnym o wykładnię traktatów lub aktów UE w  sprawach dotyczących ustroju, kształtu i organizacji władzy sądowniczej oraz postępowania przed organami władzy sądowniczej państwa członkowskiego.

Według Prokuratora Generalnego art. 267 TFUE daje sądowi państwa UE swobodę do „określania kompetencji wbrew Konstytucji RP” i zezwala sądowi na ingerencję w kompetencje innych konstytucyjnych organów. Zbigniew Ziobro uważa, że normy upoważniające organy międzynarodowe do odziaływania na system ustrojowy w materiach, w których wyłączne kompetencje prawodawcze przysługują ustrojodawcy bądź ustawodawcy krajowemu, mogą naruszać art. 2 Konstytucji i stanowić ingerencję w zasady podziału władz.

Pismo PG z 4 października to nowy wniosek

W odniesieniu do wszystkich zarzutów Prokuratora Generalnego, zarówno z 23 sierpnia, jak i 4 października, zachodzi sytuacja niedopuszczalności wydania orzeczenia - napisał Adam Bodnar w stanowisku dla TK z 22 listopada 2018 r. Odnosi się ono wyłącznie do poszerzonego wniosku Zbigniewa Ziobry.

- Z racji przedmiotu wniosku i jego znaczenia dla fundamentalnych spraw ustrojowych RP i członkostwa w Unii Europejskiej, pismo procesowe Prokuratora Generalnego z dnia 4 października 2018 r. jest pod względem materialnym w istocie nowym wnioskiem skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, stanowiącym jedynie pozór rozszerzenia pierwotnego zakresu zaskarżenia, a  w  konsekwencji wniosek ten powinien zostać przez Trybunał Konstytucyjny skierowany do odrębnego rozpoznania - głosi stanowisko RPO.

Kontekst wniosku Prokuratora Generalnego, nawiązującego do pytań prejudycjalnych wniesionych ostatnio przez polskie sądy, wyraźnie pokazuje, że kwestia zasadniczo dotyczy problemów, jakie pojawiły się w związku z kolejnymi ustawami, które w ocenie Rady Ministrów miały zreformować wymiar sprawiedliwości w Polsce (ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa, ustawa o  Sądzie Najwyższym, Prawo o ustroju sądów powszechnych).

Prokurator Generalny - choć  odwołuje się do konkretnych pytań prejudycjalnych i postanowień sądów - pominął zupełnie związki między problematyką niezależności sądów, nieusuwalności sędziów czy procedury dyscyplinarnej a prawem UE. A są to bez wątpienia te elementy systemu i  organizacji sądownictwa, które wchodzą w zakres prawa UE. Jasno podkreślał to wcześniej TS  UE w wyrokach w sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C-284/16 Achmea, czy też  C-216/18 LM. Prokurator Generalny pomija to orzecznictwo, co oznacza, że jego argumentacja jest niepełna.

Powaga rzeczy osądzonej

Wydanie orzeczenia przez TK w sprawie z wniosku z 4 października 2018 r. jest niedopuszczalne również dlatego, że art. 267 TFUE stanowi część prawa międzynarodowego. W wyroku z 11 maja 2005 r. (sygn. K 18/04) TK uznał zaś, że nie jest upoważniony do samoistnej oceny konstytucyjności prawa pierwotnego Unii Europejskiej - o ile nie chodzi tu o traktat akcesyjny. Według RPO wydanie wyroku przez TK w odniesieniu do art. 267 TFUE jest niedopuszczalne, skoro zgodność z Konstytucją RP art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (będącego odpowiednikiem art. 267 TFUE sprzed zmian na mocy Traktatu z Lizbony), była już przedmiotem orzekania właśnie 11 maja 2005 r. W ocenie Rzecznika Prokurator Generalny nie dostrzega tego problemu, traktując możliwość wydania orzeczenia przez TK za oczywistą.

- Prokurator Generalny dostrzegł co prawda, że wyrok zapadł, ale uznał, że ocena konstytucyjności miała miejsce „w innym kontekście”, nie wyjaśniając wszakże, na czym odmienność tego kontekstu miałaby polegać - napisał RPO. Tymczasem w sytuacji, w której nie pojawiły się żadne nowe okoliczności uzasadniające ponowną ocenę zgodności z Konstytucją RP, sprawa powinna podlegać umorzeniu. A żadne nowe okoliczności nie uzasadniają ponownej oceny zgodności art. 267 TFUE. Obowiązkiem wnioskodawcy jest wskazanie argumentów lub dowodów na poparcie zarzutu niekonstytucyjności. Prokurator Generalny nie dopełnił tego elementarnego obowiązku ustawowego, a zatem także z tego powodu postępowanie przed Trybunałem podlega umorzeniu.

TK miałby bowiem orzekać w tej samej sprawie, co byłoby sprzeczne z art. 190 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym orzeczenia TK mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. 

Wkroczenie ewentualnym wyrokiem TK w kompetencje TS UE

16 października 2018 r. Rzecznik wskazał, że wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne również w związku z tym, że w świetle art. 267 TFUE przesądzenie o  takiej interpretacji prawa UE, która może wiązać się z dopuszczalnością zastosowania środka tymczasowego, o którym mowa w postanowieniu SN z 2 sierpnia, należy wyłącznie do TS  UE. Stanowisko to  jest w pełni aktualne w świetle poszerzenia wniosku.  - Prokurator Generalny, formułując w piśmie procesowym z  4 października 2018 r. zarzuty wobec art. 267 TFUE, wydaje się nie rozumieć sposobu funkcjonowania prawa UE Europejskiej, a w szczególności procedury pytań prejudycjalnych – napisał RPO.

Pomija bowiem te elementy procedury pytań, które odnoszą się do oceny ich dopuszczalności. Twierdzenie Prokuratora Generalnego, że doszło do rozszerzenia zakresu art. 267 TFUE (w stosunku - jak należy się domyślać - do stanu z dnia związania się TFUE przez Polskę), w związku z tym, że sądy mogą kierować szeroko sformułowane pytania do TSUE, jest całkowicie nieuzasadnione. Każdorazowo to TS UE ocenia dopuszczalność pytania prejudycjalnego. Jeżeli TS UE jest  oczywiście niewłaściwy do rozpoznania sprawy lub jeżeli wniosek lub skarga są oczywiście niedopuszczalne, Trybunał może wydać postanowienie bez dalszych czynności procesowych.

Rzecznik podkreślił, że TS UE wielokrotnie uznawał, iż gdy pytania sądu krajowego dotyczą wykładni prawa wspólnotowego, to TS UE jest co do zasady zobowiązany do wydania orzeczenia. Trzeba też pamiętać o tym, że sądy krajowe, w tym sądy konstytucyjne, nie mają możliwości dokonywania ostatecznej i wiążącej wykładni art. 267 TFUE w  sposób niezależny od wykładni TSUE. Orzekając w tej sprawie Trybunał Konstytucyjny w istocie będzie musiał dokonać wykładni art. 267 TFUE, co oznacza,  że sam będzie zobowiązany do zwrócenia się z pytaniem prejudycjalnym do TS UE, zgodnie z  treścią art. 267 ak. 3 TFUE.

Z orzecznictwa TS UE jasno wynika, że niedopuszczalne jest jakiekolwiek proceduralne ograniczanie możliwości kierowania pytań prejudycjalnych. Argumentacja ta pozostaje w pełni aktualna również wobec nowych zarzutów Prokuratora Generalnego. W ocenie Rzecznika, nawet gdy TK orzeknie zgodnie z wnioskiem Prokuratora Generalnego z 4 października, to z punktu widzenia prawa UE – zasady pierwszeństwa prawa UE oraz zasady lojalnej współpracy – sądy polskie i tak będą mogły nadal kierować pytania prejudycjalne do TS UE w każdej sprawie, w której same uznają to za stosowne, a  TSUE będzie wyłącznie władny ocenić ich dopuszczalność.  A traktowanie wystąpień sądów krajowych jako potencjalne naruszenie Konstytucji RP stanowi bez wątpienia przeszkodę w świetle prawa UE do korzystania z przewidzianych traktatowo kompetencji, co jest uznane przez TS UE za niedopuszczalne i stanowi naruszenie prawa Unii. 

Relacja między art. 9 a art. 90 Konstytucji 

Wydanie orzeczenia przez TK jest niedopuszczalne również dlatego, że w ocenie Rzecznika ewentualne orzeczenie zgodne z wnioskiem Prokuratora Generalnego jest nie do pogodzenia z art. 9 Konstytucji (stanowi on, że Rzeczpospolita Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego). Art. 9 Konstytucji ma bez wątpienia zastosowanie również do tych umów międzynarodowych, na których mocy doszło do przekazania niektórych kompetencji organów krajowych w odniesieniu do niektórych spraw na rzecz organizacji lub organu międzynarodowego (art. 90 Konstytucji).

Ocena zgodności art.  267 TFUE z art. 90 Konstytucji nie może mieć miejsca bez uwzględnienia relacji między art.  90 Konstytucji a art. 9 Konstytucji, do czego Prokurator Generalny nie odniósł się w swoim piśmie w sposób satysfakcjonujący. Nie dostrzegł on, że TK orzekał już wielokrotnie o konstytucyjnym obowiązku przestrzegania przez Polskę wiążącego ją prawa międzynarodowego - podkreślając, że Polskę i pozostałe państwa członkowskie Unii Europejskiej łączy wspólnota zasad ustrojowych, zapewniających prawidłowy wymiar sprawiedliwości i  proces przed niezawisłym sądem. Podkreślał przy tym, że z art. 9 Konstytucji RP wynika dodatkowo konieczność dbałości o realizację wartości, jaką jest wiarygodność Polski w stosunkach międzynarodowych, jako państwa respektującego fundamentalną dla państw cywilizowanych zasadę pacta sunt servanda.

Przestrzeganie przez Polskę wiążącego ją prawa międzynarodowego jest nie tylko obowiązkiem konstytucyjnym, ale stanowi jedną z zasad systemu prawnego i ustroju polskiego państwa - napisał Rzecznik. W wyroku z 16 listopada 2011 r. TK stwierdził, że wprawdzie wobec Konstytucji RP jednoznacznie zagwarantowano status najwyższego prawa RP, ale regulacji tej towarzyszy „nakaz respektowania i przychylności wobec właściwie ukształtowanych oraz obowiązujących na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej unormowań prawa międzynarodowego”.

W orzecznictwie TK utrwaliło się ponadto stanowisko, zgodnie z którym prawną konsekwencją art. 9 jest to, że system prawa w Polsce ma charakter wieloskładnikowy.  Współobowiązują podsystemy regulacji prawnych, pochodzące z różnych centrów prawodawczych.  Za bezzasadne należy zatem uznać argumenty Prokuratora Generalnego, że „nie jest możliwe akceptowanie sytuacji, w których w  systemie prawnym będą funkcjonować normy, które upoważnią organy międzynarodowe do oddziaływania na system ustrojowy w materiach, w których wyłączne kompetencje prawodawcze przysługujące ustrojodawcy bądź ustawodawcy krajowemu”. Problem ten był już rozstrzygany przez TK, a ponowne jego podnoszenie bez uwzględniania orzecznictwa TK i bez nowej argumentacji prawnej, prowadzi do wniosku o niedopuszczalności orzekania w tej sprawie.

Najnowsza nowelizacja ustawy o SN a postępowanie przed TS UE 

We wrześniu 2018 r. swoją skargę na Polskę do TS UE złożyła Komisja Europejska „w związku z pogwałceniem zasady niezależności sądownictwa”.

19 października TS UE wydał postanowienie tymczasowe. Na jego mocy zawiesił część przepisów ustawy o SN i nakazał przywrócenie jego sędziów, którzy na podstawie zawieszonych przepisów przeszli w stan spoczynku.

21 listopada Sejm uchwalił nowelizację ustawy o SN, która kadencje prezesów SN, w tym I Prezes SN prof. Małgorzaty Gersdorf, uznała za nieprzerwane. Dała też możliwość powrotu sędziom SN, którzy według dotychczasowych przepisów zostali odesłani w stan spoczynku. Nowelizacja oczekuje na podpis Prezydenta RP.

W ocenie Rzecznika zmiana ustawy nie wpływa na postępowanie przed TS UE. Tylko ewentualne wycofanie wniosku przez  Komisję Europejską spowodowałoby umorzenie tego postępowania.

VII.510.52.2018