Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Specyfika spraw przed sądami administracyjnymi sprawia, że mimo uwzględnienia skargi przez sąd, strona niekiedy składa skargę kasacyjną do NSA
• Wyrok formalnie korzystny dla skarżącego – uchylający np. zaskarżoną decyzję - z uwagi na uzasadnienie może bowiem w efekcie być dla niego faktycznie niekorzystny
• Ale do NSA nie można zaskarżyć samego uzasadnienia, tylko cały wyrok WSA  
• A gdy skarga kasacyjna zostanie oddalona przez NSA, strona nie może liczyć na zwrot kosztów postępowania, które mogą sięgać nawet 50 tys. zł

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich powinno się doprecyzować przepisy odnoszące się do kwestionowania skargą kasacyjną uzasadnienia orzeczenia WSA. RPO wystąpił w tej sprawie do Kancelarii Prezydenta RP.

22 września 2020 r. Trybunał Konstytucyjny poinformował RPO o wszczęciu postępowania (sygn. akt SK 91/20) ze skargi konstytucyjnej obywatela, dotyczącej § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi.  Przepis ten określa, że wpis od skargi kasacyjnej od orzeczenia WSA wynosi połowę wpisu przewidzianego w danej sprawie od skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

RPO nie znalazł podstaw do przystąpienia do postępowania przed TK. Nie można bowiem stwierdzić, by model określania wysokości wpisu od skargi kasacyjnej nadmierne ograniczał prawo  do zaskarżenia orzeczenia WSA.

Niemniej jednak, w ocenie Rzecznika, autor skargi konstytucyjnej niezwykle trafnie zidentyfikował istotny problem, którego źródłem nie są jednak przepisy rozporządzenia 16 grudnia 2003 r., ale ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Proces sądowoadministracyjny jest zasadniczo odmienny od procesu cywilnego. Sądy administracyjne nie rozstrzygają merytorycznie sprawy, ale kontrolują sposób rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej przez organy administracji. Uwzględniając skargę, sąd administracyjny formułuje wobec organu wytyczne, których realizacja ma zmierzać do zgodnego z prawem załatwienia sprawy.

Oprócz samego rozstrzygnięcia sądu uwzględniającego skargę, zasadniczego znaczenia nabierają motywy rozstrzygnięcia. Formalnie korzystny dla skarżącego wyrok sądu – uchylający zaskarżoną decyzję z uwagi na zawarte w jego uzasadnieniu oceny prawne, które ostatecznie spowodują negatywne dla skarżącego rozstrzygnięcie sprawy - faktycznie może być dla skarżącego niekorzystny.

Z tego powodu nie jest rzadkie składanie skarg kasacyjnych przez skarżących od wyroków uwzględniających ich skargę. Z możliwości  tej korzystają także organy administracji, nawet jeżeli uznają, że samo uchylenie przez sąd aktu administracyjnego było zasadne. Także i RPO zdarza się składać skargi kasacyjne wyłącznie po to, by zakwestionować niekorzystne dla obywateli poglądy prezentowane w orzeczeniach sądów, które mogłyby rzutować na rozstrzygnięcia w innych, podobnych sprawach.

W świetle orzecznictwa zakwestionowanie samego uzasadnienia sądu I instancji jest dopuszczalne, ale wymaga zaskarżenia wyroku w całości. Nie można złożyć skargi kasacyjnej od uzasadnienia ani wnosić o jego korektę  - trzeba ją kierować przeciw sentencji orzeczenia i wnosić o jego uchylenie. A kontrola sądu odwoławczego jest ograniczona postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami.

W skardze kasacyjnej składanej od formalnie korzystnego wyroku nie podnosi się zarzutów pod adresem samego rozstrzygnięcia, a jedynie kwestionuje wykładnię przepisów prawa materialnego lub procesowego. Wnoszona w takich warunkach skarga kasacyjna, nawet jeżeli NSA uzna zarzuty za zasadne, podlegać będzie oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. („skarga kasacyjna podlega oddaleniu, (…) jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu”).

RPO przytacza fragmenty uzasadnień NSA w takich sprawach: „Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Jednakże mimo zasadności podniesionych w niej zarzutów, zaskarżony wyrok ostatecznie w stanie faktycznym istniejącym i stanie prawnym obowiązującym na dzień orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, odpowiada prawu. Błędne jest jedynie jego uzasadnienie” (wyrok NSA z 29 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 640/15) lub „Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, bo mimo zasadności części podniesionych w niej zarzutów wyrok – co do istoty – odpowiada prawu” (wyrok NSA z 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 401/12).

Dochodzi zatem do pewnego paradoksu, że faktycznie skuteczna skarga kasacyjna - prowadząca do zmodyfikowania ocen prawnych i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku zgodnie z intencją podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną -  formalnie jest oddalana.

Przy czym ten fakt sam w sobie nie prowadzi jeszcze do naruszeń wolności i praw jednostek. Ale będące jego konsekwencją stosowanie ogólnych zasad dotyczących kosztów procesu - już tak.

Rozliczenie kosztów postępowania przed NSA oparte jest na zasadzie odpowiedzialności za wynik sprawy, przy czym za wynik rozumieć należy rozstrzygnięcie NSA (uwzględnienie lub oddalenie skargi kasacyjnej). Podmiot składający skargę kasacyjną może liczyć na zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania wyłącznie w przypadku, w którym jego skarga kasacyjna zostanie uwzględniona.

Strona wnosząca skargę kasacyjną z uwagi niekorzystną treść uzasadnienia wyroku, która to skarga zostaje oddalona, nie może liczyć na zwrot od strony przeciwnej kosztów postępowania - nawet, gdy NSA uznał zarzuty za zasadne.

Mimo zatem że wnoszący skargę kasacyjną faktycznie wygrał, to ze względu na formalne oddalenie skargi kasacyjnej, bezpowrotnie traci  koszty skargi kasacyjnej, zwłaszcza wpis od niej.

Biorąc pod  uwagę, że wysokość wpisu od skargi kasacyjnej może sięgać nawet kwoty 50 tys. zł, świadomość utraty kwot tej wielkości może powstrzymywać od korzystania ze środka zaskarżenia, jakim jest skarga kasacyjna.

W ocenie RPO wymaga to zmiany ustawy procesowej, polegającej na doprecyzowaniu jej przepisów odnoszących się do kwestionowania w drodze skargi kasacyjnej uzasadnienia orzeczenia WSA. Zmiana mogłaby polegać na modyfikacji aktualnych zasad wnoszenia i rozpatrywania skarg kasacyjnych, bądź – przy zachowaniu aktualnych zasad – na zmianie regulacji dotyczących kosztów postępowania.

- Przez wzgląd na rolę jaką pełni Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wobec sądownictwa administracyjnego, a także z uwagi na fakt, że obecnie obowiązująca ustawa procesowa została uchwalona w wyniku inicjatywy legislacyjnej Prezydenta RP, zwracam się za Pani pośrednictwem do Pana Prezydenta z uprzejmą prośbą o rozważenie możliwości zainicjowania prac legislacyjnych w tym przedmiocie – napisał zastępca RPO Maciej Taborowski do Anny Surówki-Pasek, podsekretarz stanu w Kancelarii Prezydenta RP.

Odpowiedź KP RP (aktualIizacja 10 czerwca 2021 r.)

- Szczegółowa analiza obowiązujących regulacji ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wskazuje aby uzasadnione było podjęcie w chwili obecnej prac legislacyjnych w powyższej sprawie w zakresie urzędu Prezydenta RP - odpisała sekretarz stanu Małgorzata Paprocka.

(szczegóły w załączniku poniżej)

V.511.509.2020