Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Kandydat do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, wobec którego podjęto decyzję o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego do służby, nie otrzymał żadnego pisemnego wyjaśnienia. Gdy zwrócił się z ponagleniem na bezczynność, dostał informację, że CBA nie ma obowiązku pisemnie zawiadamiać o odmowie przyjęcia do służby
• Obywatel złożył skargę do WSA, która została odrzucona. Odwołał się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, a wsparł go Rzecznik Praw Obywatelskich 
• NSA uznał, że organ, przerywając postępowanie kwalifikacyjne, ma obowiązek zawiadomić kandydata do służby w CBA o powodach takiej decyzji 
• Tym samym czynność pisemnego zawiadomienia o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego, a co za tym idzie i bezczynność organu związana z niepowiadomieniem o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego wraz z uzasadnieniem, podlega kognicji sądu administracyjnego

Zainteresowany wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie zawiadomienia o odmowie przyjęcia do służby.

Postanowieniem 15 lutego 2024 r. WSA w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 24/24), odrzucił skargę kandydata. W uzasadnieniu WSA wskazał, że katalog określający zakres kognicji sądu administracyjnego nie zawiera pisemnego zawiadomienia o odmowie przyjęcia do służby w CBA.  WSA uznał, że powiadomienie o odmowie przyjęcia do służby w CBA – nie jest także decyzją administracyjną, bowiem ustawodawca nie przewidział takiej formy rozstrzygania w przedmiotowej materii.  

W ocenie WSA przerwanie postępowania kwalifikacyjnego nie jest również czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiej mowa w pkt 4 art. 3 § 2 p.p.s.a. Przerwanie postępowania kwalifikacyjnego nie ma charakteru merytorycznego i nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych. Nie ma także de facto charakteru ostatecznego. Przepisy umożliwiają bowiem potencjalnemu kandydatowi ponowne złożenie podania o przyjęcie do służby.

Kandydat wywiódł skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie postanowienia  i zwrot sprawy WSA celem merytorycznego rozpoznania. 

Stanowisko RPO 

W sprawie udział zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich. Wskazał m.in. odnosząc się do stanu faktycznego, że w czasie rozmowy kwalifikacyjnej rekruterka, opisując w aktach sprawy spostrzeżenia i odczucia po rozmowie kwalifikacyjnej, w żaden sposób nie doprecyzowała, jakich wymogów niespełnienie uzasadnia jej decyzję o przerwaniu postępowania rekrutacyjnego. Nie wiadomo zatem, czy chodzi o wymogi określone w ustawie o CBA, czy też może o predyspozycje określone rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z  20 lipca 2006 r. w sprawie wzoru kwestionariusza osobowego oraz szczegółowego trybu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego wobec kandydatów do służby w CBA. 

Prawodawca wprost zobowiązał rekrutera do zamieszczania oceny stopnia przydatności do służby w CBA w kwestionariuszu osobowym kandydata. W formularzu zawarta powinna zostać ocena będąca subsumpcją rezultatu rozmowy kwalifikacyjnej oraz informacji zawartych w kwestionariuszu osobowym i załączonej dokumentacji. Funkcjonariusz wypełniający tę rubrykę powinien dokonać oceny opisowej, biorąc pod uwagę wymienione czynniki i swoją ocenę wyrazić w skali ocen w punktach od 0 do 5, w następującej gradacji: nie spełnia wymagań, predyspozycje niewystarczające, predyspozycje przeciętne, predyspozycje dobre, predyspozycje wysokie oraz predyspozycje bardzo wysokie. Ze względu na fakt, że funkcjonariuszka przeprowadzająca rozmowę kwalifikacyjną ze skarżącym nie dopełniła obowiązku przewidzianego prawem, nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do oceny predyspozycji kandydata do pełnienia służby, ponieważ de facto nie zostały one ocenione.

Wątpliwości Rzecznika wzbudziła także zgodność uregulowań rozporządzenia z zasadą równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji). Z przepisu tego wynika: 

1.    wymóg precyzyjnego określenia obiektywnych kryteriów naboru do służby dla poszczególnych stanowisk; 
2.    wymóg, aby kryteria materialne ograniczające dostęp do służby publicznej były racjonalnie uzasadnione i zgodne z zasadami proporcjonalności i równości; 
3.    wymóg stworzenia gwarancji formalnych dla prawidłowości rekrutacji; 
4.    wymóg stworzenia procedury weryfikacji podejmowanych decyzji o naborze do służby.

Obiektywny charakter kryteriów naboru przejawia się w tym, że szczegółowe kryteria i warunki naboru do konkretnej służby publicznej nie mogą być ustalane w sposób dowolny i arbitralny, lecz powinny uwzględniać rodzaj tej służby, jej specyfikę i istotę. Powinny być one przejrzyste i weryfikowalne, tak by nie stwarzać organom przeprowadzającym postępowanie rekrutacyjne możliwości podejmowania arbitralnych decyzji. Mogą obejmować zarówno kryteria o charakterze materialnym (np. posiadanie odpowiednich kwalifikacji zawodowych, doświadczenie, dotychczasowy brak karalności), jak i kryteria o charakterze proceduralnym (np. złożenie oferty w konkursie ofert, przedłożenie wymaganych przez organ dokumentów, odbycie służby przygotowawczej). 

Zasady te mogą zostać sformułowane przez ustawodawcę w sposób pozytywny, jako warunki, które powinna spełniać osoba ubiegająca się o dane stanowisko w służbie publiczne (wyrok TK z 21 stycznia 2014 r., K 51/12). Różnicowanie dostępu do służby publicznej ma uzasadniony charakter (racjonalne uzasadnienie), jeżeli spełnia materialne kryteria: relewantności zróżnicowania (muszą one pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów oraz służyć realizacji tego celu i treści), proporcjonalności argumentów przemawiających za wprowadzeniem zróżnicowania (waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych) oraz konstytucyjnej rangi argumentów przemawiających za wprowadzeniem zróżnicowania (argumenty musza pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami, czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych). 

Gwarancją realnego charakteru prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach jest to, by zgodnie z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, decyzje o odmowie przyjęcia do tej służby oraz zwolnienia z niej były poddane kontroli sądowej (procedura weryfikacji). Brak odpowiednich procedur kontrolnych może stanowić istotną przeszkodę w stosowaniu przyjętych reguł, a tym samym narusza konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

RPO podkreślił, że prawo dostępu do służby publicznej nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom na zasadach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Korzystanie z prawa dostępu do służby publicznej może być ograniczane na mocy ustawy jeżeli jest to konieczne w państwie demokratycznym dla ochrony: bezpieczeństwa i porządku publicznego; ochrony środowiska; zdrowia i moralności publicznej oraz praw i wolności innych osób. 

Wątpliwości konstytucyjne Rzecznika na gruncie tej sprawy sprowadzają się do oceny, czy przepisy kwalifikacyjne rozporządzenia umożliwiające arbitralne przerwanie naboru bez podania przyczyny, nie stanowią materii zastrzeżonej dla ustawy (art. 31 ust. 3 Konstytucji). W dalszej zaś kolejności, czy zachowane zostały odpowiednie proporcje pomiędzy obiema wartościami konstytucyjnymi, tzn. dostępem do służby, a bezpieczeństwem państwa, a w konsekwencji czy możliwe jest uregulowanie konfliktu obu tych wartości w bardziej harmonijny (komplementarny) sposób.

RPO wskazał, że § 3 ust. 2 rozporządzenia w zakresie, w jakim nie spełnia wymogu stworzenia gwarancji formalnych dla prawidłowości rekrutacji, winien w drodze prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa zostać zastąpiony normami prawnymi wynikającymi z treści art. 60 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Gwarancją realnego charakteru prawa dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach jest to, by zgodnie z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, decyzje o odmowie przyjęcia do tej służby oraz zwolnienia z niej były poddane kontroli sądowej (procedura weryfikacji). Brak odpowiednich procedur kontrolnych może stanowić istotną przeszkodę w stosowaniu przyjętych reguł, a tym samym naruszać konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Postanowienie NSA 

Postanowieniem z 5 lipca 2024 r. (sygn. akt. III OSK 1448/24) NSA uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania. 

W uzasadnieniu NSA wskazał, że przepisy rozporządzenia nakładają na jednostkę organizacyjną CBA obowiązek powiadomienia kandydata do służby w CBA o charakterze zakończonego postępowania kwalifikacyjnego - pozytywnym lub negatywnym. Negatywnym sposobem zakończenia postępowania kwalifikacyjnego jest także przerwanie postępowania kwalifikacyjnego w stosunku do kandydata do służby w CBA. 

Oznacza to, organ, przerywając postępowanie kwalifikacyjne, ma obowiązek zawiadomić kandydata do służby w CBA o powodach takiej decyzji. Z kolei kandydat do służby w CBA ma uprawnienie do uzyskania wyczerpujących wyjaśnień w tym zakresie.

NSA zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, iż co do zasady kwestia sposobu zakończenia postępowania kwalifikacyjnego na wolne stanowiska w organach wykonujących zadania władzy publicznej, które to postępowanie może mieć różnie uregulowany przebieg (zależny też od rodzaju wykonywanych zadań publicznych), powinna podlegać kontroli sądu administracyjnego, ponieważ wyłanianie kandydatów do służby publicznej wiąże się z prawem dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 Konstytucji RP). 

Z art. 60 Konstytucji RP wynika zapewnienie równości szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej. Jak stwierdza Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 listopada 2007 r., SK 43/06: „analizowany przepis z jednej strony wymaga od ustawodawcy ustanowienia regulacji materialnoprawnych określających przejrzyste kryteria selekcji kandydatów i obsadzania poszczególnych stanowisk w służbie publicznej, a z drugiej strony nakazuje stworzenie odpowiednich gwarancji proceduralnych, zapewniających weryfikowalność decyzji w sprawie naboru do służby. Brak odpowiednich procedur kontrolnych i odwoławczych stanowić może istotną przeszkodę w stosowaniu przyjętych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach”.

Mając na uwadze tak ustalony stan prawny, NSA uznał, że pisemne zawiadomienie kandydata do służby w CBA o przerwaniu w stosunku do niego postępowania kwalifikacyjnego, w sytuacji niespełnienia przez kandydata wymogów określonych w ustawie o CBA lub rozporządzeniu, a także w przypadku uznania kwalifikacji lub predyspozycji kandydata za niewystarczające do pełnienia służby w CBA, stanowi czynność określoną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Spełnia bowiem kryteria przewidziane dla tej formy działania organu administracji. Zawiadomienie o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego jest czynnością zewnętrzną, skierowaną do podmiotu indywidualnego spoza struktury organizacyjnej organu administracji publicznej, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa. 

Tym samym czynność pisemnego zawiadomienia o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego a co za tym idzie i bezczynność organu związana z niepowiadomieniem o przerwaniu postępowania kwalifikacyjnego wraz z uzasadnieniem podlega kognicji sądu administracyjnego.

WZF.7040.9.2023