Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Chodzi o trudności w udowodnieniu wysokości składników wynagrodzeń uzyskiwanych wiele lat temu, np. w zakładach pracy, które już nie istnieją lub gdy nie ma dokumentacji płacowej z danych lat
• Dotyczy to zwłaszcza pracowników zlikwidowanych zakładów pracy, głównie małych niepublicznych podmiotów
• Obecny system przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców nie zapewnia wszystkim realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego
• Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do ministry rodziny i polityki społecznej Marleny Maląg o stosowne działania prawodawcze

Obywatele skarżą się na problem udowodnienia wysokości składników wynagrodzeń uzyskiwanych w bardziej odległym czasie (np. w zakładach pracy, które już nie istnieją lub gdy nie ma dokumentacji płacowej z danych lat).

Wprowadzenie od 1 stycznia 1999 r. możliwości ustalania podstawy wymiaru emerytury lub renty w oparciu o dowolnie wybrane 20 lat z całego okresu podlegania ubezpieczeniom społecznym stworzyło obywatelom szansę korzystniejszego ukształtowania prawa do świadczeń.

Środkiem dowodowym w  postępowaniu przed organem rentowym mogą być m.in. poświadczone za zgodność z oryginałem kopie dokumentów dotyczących okresów składkowych i  nieskładkowych, a także wysokości wynagrodzenia, przychodu, dochodu i uposażenia przyjmowanego do ustalenia podstawy wymiaru świadczeń, wydawane przez jednostki upoważnione do przechowywania dokumentacji zlikwidowanych lub przekształconych zakładów pracy.

Przepis ten zawęża jednak krąg podmiotów uprawnionych do wydawania zaświadczeń wyłącznie do przechowawców dokumentacji. Budzi to zasadnicze wątpliwości konstytucyjne.

Szeroko omówił je prof. Andrzeja Bisztygi w artykule pt. „Problem zgodności unormowań dotyczących przechowywania dokumentacji płacowej i osobowej pracodawców z Konstytucją RP” .

Zdaniem autora rozporządzenie MPiPS w sprawie postępowania o  świadczenia emerytalno-rentowe przerzuca na obywateli powinności, z których powinny wywiązać się władze państwa. A to ono powinno zadbać o efektywność systemu przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców.

W ocenie autora, którą Rzecznik w całości podziela, redakcja § 28 ust. 1 rozporządzenia MPiPS w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe, jak również praktyka instytucji, rodzi skutek w postaci nierównego traktowania różnych kategorii podmiotów uprawnionych do zabezpieczenia społecznego. Powoduje to podział uprawnionych na takich, którzy mają możliwość udokumentowania podstawy świadczenia, oraz na takich, którym możliwość ta została ograniczona albo wręcz została ona zlikwidowana.

Praktyka stosowania tego przepisu stawia w mniej korzystnej sytuacji byłych pracowników zlikwidowanych zakładów pracy, zwłaszcza małych niepublicznych podmiotów. Wobec nienależytego funkcjonowania systemu przechowywania dokumentacji płacowej i osobowej mają oni utrudnienia w ustaleniu miejsca przechowywania dokumentacji - w przeciwieństwie do pracowników podmiotów istniejących, a także nieistniejących już podmiotów  publicznych, w których przypadku uzyskanie kopii dokumentów nie stwarza problemów, nawet w razie likwidacji lub przekształcenia tych podmiotów.

Poszkodowani znaleźli się w takiej niekorzystnej sytuacji bez własnej winy. Problem dotyczy sytuacji społecznie wrażliwej, w której obywatel ma prawo oczekiwać od organów władzy publicznej należytej dbałości i staranności w działaniu na rzecz należytego zabezpieczenia przedmiotowej dokumentacji.

Taki obowiązek wynika już z preambuły Konstytucji RP, która stanowi o rzetelnym i sprawnym działaniu instytucji publicznych.

Autor wskazuje kierunek postulowanych zmian. „Otóż w obecnym brzmieniu przepis ten dopuszcza możliwość traktowania w  charakterze środka dowodowego kopii wymienionych w nim dokumentów wydanych wyłącznie przez jednostki upoważnione do przechowywania dokumentacji zlikwidowanych lub przekształconych zakładów pracy. Zważywszy na skalę i charakter przedstawionego problemu, uzasadnione wydaje się rozszerzenie katalogu dopuszczonych przepisem środków dowodowych – pod ściśle i precyzyjnie określonymi warunkami – o dokumentację pochodzącą od  przechowawców nieuprawnionych. Część dokumentacji osobowej i płacowej sprzed 1999 roku zapewne została już zniszczona, dlatego redukcja negatywnych skutków dotychczasowych zaniedbań może obecnie dotyczyć jedynie dokumentacji niezniszczonej, przechowywanej w większości przypadków przez przechowawców nieuprawnionych w rozumieniu § 28 rozporządzenia MPiPS w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe. Stąd postulat wzbogacenia środków dowodowych właśnie o dokumentację pochodzącą od podmiotów nieuprawnionych. Dopełniająco można wskazać na potrzebę ustanowienia regulacji prawnej, na podstawie której archiwa państwowe mogłyby przejąć dokumentację od podmiotów, które weszły w jej posiadanie i przechowują ją bez tytułu prawnego”.

Zdaniem RPO sygnalizowana przez autora zmiana powinna zostać pozytywnie rozważona przez MRiPS. Zniesienie ograniczeń dowodowych zawartych w rozporządzeniu niewątpliwie może się przyczynić do odciążenia sądów od rozstrzygania sporów na tym tle.

Wysokość wynagrodzenia lub danego składnika wynagrodzenia musi być ustalana w sposób pewny, na podstawie konkretnego dokumentu bądź jego kopii, który zachował się w dokumentacji osobowej ubezpieczonego.

W przypadku braku dokumentacji płacowej istnieje możliwość ustalenia wysokości wynagrodzenia ubezpieczonego w oparciu o dokumentację zastępczą znajdującą się w jego aktach osobowych, tj. umowy o pracę czy angaże, w których zawarte są dane dotyczące wynagrodzenia.

Zdaniem Rzecznika obecnie funkcjonujący system przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej pracodawców nie zapewnia wszystkim zaineresowanym prawidłowej realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego obywatelom w związku z występującymi ograniczeniami możliwości dotarcia do dotyczącej ich dokumentacji osobowej i płacowej z okresu przed 1999 r.

RPO podziela także stanowisko Najwyższej Izby Kontroli w kwestii realizacji wniosków z kontroli skuteczności działania systemu przechowywania dokumentacji osobowej i płacowej.

III.7060.790.2020