Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Panowie Albin i Jacek podczas lockdownu w kwietniu 2020 r. spotkali się w swej małej miejscowości C.
• Przemieszczali się bez uzasadnionej przyczyny. Nie zachowali między sobą 2 m odległości. A jeden z nich był bez maseczki. Sąd ukarał ich za to po 300 zł grzywny
• Podstawą ukarania były rządowe rozporządzenia, wprowadzane niezgodnie z prawem – wskazuje RPO
• AKTUALIZACJA: 6 października 2021 r. SN uniewinnił obu mężczyzn, uwzględniając kasację RPO 

To kolejna kasacja Rzecznika Praw Obywatelskich na korzyść ludzi ukaranych w związku z ograniczeniem praw obywatelskich w czasie pandemii na mocy rozporządzeń rządu. Zgodnie z utrwaloną już linią orzeczniczą SN uwzględnił już wiele takich kasacji. Wskazuje, że pandemiczne przepisy wprowadzano z naruszeniem Konstytucji.

Historia sprawy

Panowie Albin i Jacek zostali obwinieni o to, że 19 kwietnia 2020 r. w swej małej miejscowości:

• nie zachowali należytej odległości 2 m od siebie,
• naruszyli przepisy co do przemieszczania się bez uzasadnionej przyczyny
• ponadto pan Jacek nie dostosował się do obowiązku zakrywania ust i nosa.

Według policji naruszyli w ten sposób art. 54 Kodeksu wykroczeń w związku z rozporządzeniami Rady Ministrów ws ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W lipcu 2020 r. Sąd Rejonowy w R. wyrokiem nakazowym (czyli bez rozprawy i wysłuchania obwinionych) uznał  ich za winnych. Ukarał każdego karą łączną 300 zł grzywny.

Podsądni nie złożyli sprzeciwu od wyroku, który uprawomocnił się.

Zastępca RPO Stanisław Trociuk wniósł do SN o uchylenie orzeczenia i uniewinnienie obwinionych od  przypisanych im czynów  - wobec niewyczerpania przez nich znamion wykroczeń.

Argumenty RPO

Wyrok zapadł z rażącym naruszeniem prawa. Polegało to naruszeniu prawa materialnego - art. 54 Kodeksu wykroczeń przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy czyny nie wyczerpywał jego znamion. 

Art. 54 k.w. odsyła do innych przepisów, które regulują zasady i sposób zachowania się w miejscach publicznych. Odesłanie art. 54 k.w. obejmuje wyłącznie "przepisy porządkowe". Mają one mieć  za zadanie ochronę porządku i spokoju publicznego, to tym samym w polu penalizacji tego przepisu nie mieszczą się regulacje odnoszące się do innych sfer życia, np. do ochrony zdrowia publicznego.

Jest to tzw. przepis blankietowy, który wymaga przywołania przepisów porządkowych wydanych na podstawie ustawy, o których w nim mowa. A rozporządzenie rząd wydał w celu wykonania ustawy  o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Celem rozporządzenia była więc ochrona zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji) i realizacja konstytucyjnego obowiązku zwalczania chorób zakaźnych (art. 68 ust. 4 Konstytucji). Zatem w oczywisty sposób przepisy te nie stanowią przepisów porządkowych w rozumieniu art. 54 k.w.

Rozporządzenie nie zawierało żadnej sankcji za naruszenie tego zakazu. Tymczasem odpowiedzialności za wykroczenie podlega ten tylko, kto popełnia czyn społecznie szkodliwy, zabroniony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia pod groźbą kary.

Dlatego wykluczone jest pociągnięcie do odpowiedzialności, na podstawie art. 54 k.w., osób, które  naruszały m.in. zakaz przemieszczania się na mocy rozporządzenia, jak również nakaz poruszania się przy zachowaniu odległości między pieszymi.

A nakładanie ograniczeń podstawowych wolności i praw człowieka i obywatela musi odbywać się na podstawie prawidłowo stanowionego prawa, w szczególności zgodnie z podstawowymi zasadami Konstytucji. Wprowadzenie nakazów i zakazów dotyczących podstawowych praw i wolności obywatelskich może nastąpić tylko w przypadku wprowadzenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, co nie miało miejsca.

O niezgodności § 5 rozporządzenia z normami konstytucyjnymi wypowiadał się Sąd Najwyższy (z 16 marca 2021 r. sygn. akt II K 74/21, II K 64/21, II KK 97/21).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się m. in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie  (z 12 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1434/20; z 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1917/20, VII SA/Wa 1506/20, VII SA/Wa 1635/20; z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1693/20; z 2 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1761/20) - że wprowadzany nakaz przemieszczania się w odpowiedniej odległości od siebie narusza konstytucyjną wolność poruszania się po terytorium RP (art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji). Nie istnieje bowiem żadna podstawa rangi ustawy, z której by wynikało, że obywatel ma obowiązek poruszania się w odpowiedniej odległości od innej osoby.

Argumenty o naruszeniu przez sąd art. 54 k.w. w związku z § 18 rozporządzenia znajdują także odzwierciedlenie w wyrokach SN z 11 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 226/21 i 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 180/21.

W kwietniu 2020 r. obowiązek noszenia maseczek został wprowadzony w sposób wadliwy: rządowym rozporządzeniem odwołującym się do ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych u ludzi. Tymczasem ustawa ta pozwalała zobowiązywać do noszenia maseczek ludzi chorych lub podejrzanych o zakażenie - a nie wszystkich.

Od początku pandemii RPO apelował do rządu o taką zmianę ustawy, by dało się prawidłowo wprowadzić obowiązek noszenia maseczek. W końcu, na mocy zmian ustawy „kowidowej” z 28 października 2020 r., Rada Ministrów uzyskała upoważnienie do ustanowienia w rozporządzeniu powszechnego nakazu zakrywania ust i nosa wraz ze sposobem realizacji tego nakazu. A jego nieprzestrzeganie zostało uznane za wykroczenie. Przepisy te weszły w życie 29 listopada 2020 r.

Najważniejsze motywy orzeczenia SN

(...) Wskazać raz jeszcze należy, dla podkreślenia wagi omawianej tematyki, na uchybienia, których dopuściły się sądy wydające zaskarżone orzeczenia (nie mając na względzie następujących aspektów zagadnienia), co skutkowało rażącym naruszeniem prawa w postaci skazania, choć przypisane czyny nie zawierały znamion czynu zabronionego:

1. ustawodawca nie może przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji RP. Wymienione sprawy muszą być regulowane bezpośrednio w ustawie;

2. ustawa z 5 grudnia 2008r. nie określiła możliwości ograniczenia swobody poruszania się po terenie Rzeczypospolitej Polskiej, a co za tym idzie, nie określiła warunków na jakich jest możliwe wprowadzenia zakazu poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale upoważniając Radę Ministrów do ustanowienia określonych środków, w zakresie swobody poruszania się, odwołała się do ograniczeń w zakresie samego sposobu poruszania się (nie zakazując go wszakże), albo - w zakresie przybywania - odnosząc je do określonego miejsca lub obiektu albo do określonego obszaru. Tym samym, przepis art. 54 k.w. w tym zakresie był normą pustą;

3. omawiane rozporządzenia Rady Ministrów nie zawierały w swej treści odesłania do konkretnego przepisu kodeksu wykroczeń ani nie określały prawnomaterialnych konsekwencji naruszenia zawartych w nich przepisów, co wprost godzi w wymóg określoności prawa w zakresie skonkretyzowania sankcji grożącej osobie naruszającej taką normę;

4. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP wyklucza dopuszczalność tworzenia przepisów rozporządzenia wykonawczego wbrew jej merytorycznym rozwiązaniom, co prowadziłoby do tworzenia przepisów noszących znamiona samodzielnej normy prawnej;

5. wprowadzenie powszechnych nakazów i zakazów dotyczących podstawowych praw i wolności obywatelskich może nastąpić tylko w przypadku wprowadzenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych.

Zgodnie z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny: stan wojenny, stan wyjątkowy lub stan klęski żywiołowej, przy czym biorąc również pod uwagę ust. 3 powoływanego art. 228 Konstytucji RP - zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych - powinna określać ustawa;

6. skoro pomimo zaistnienia przesłanek do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej nie zdecydowano się na wprowadzenie tego stanu nadzwyczajnego, to ograniczenia ustanawiane aktami prawnymi regulującymi stan epidemii (a wcześniej stan zagrożenia epidemiologicznego), nie mogą ograniczać podstawowych praw i wolności wynikających z Konstytucji RP.

Analogiczne rozważania należy odnieść do wynikającego z §18 rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020r. (a także rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020r.) nakazu zakrywania ust i nosa. I w tym bowiem przypadku odwołano się do przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - Dz.U. z 2019r., poz. 1239 ze zm. - (art. 46b pkt 4).

Wskazać jednak należy, że wskazany przepis nakładał „obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów” jedynie „przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie”. Nie jest to zatem przepis, w oparciu o który można wprowadzić skutecznie nakaz określonego zachowania - stanowiącego rodzaj ograniczenia konstytucyjnego prawa do wolności (art. 31 Konstytucji RP) - wobec wszystkich obywateli RP niezależnie od ich stanu zdrowia. Zwłaszcza, że co do zasady obowiązek noszenia masek itp. ma na celu ochronę przed zachorowaniem osób zdrowych. Przepis art. 46b pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi obowiązywał w cytowanym wyżej brzmieniu do dnia 28 listopada 2020r. - został on zmieniony ustawą z dnia 28 października 2020r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U.2020.2112), która, w zakresie zmiany dotyczącej art. 46b pkt 4, weszła w życie dopiero z dniem 29 listopada 2020r.

Z kolei zawarty w §17 omawianych aktów prawnych nakaz zachowania przy przemieszczaniu się odległości nie mniejszej niż 2 metry od innej osoby należałoby uznać za przepis określający zasady zachowania się w miejscach publicznych, którego celem była publicznego. Także wypełnienia normy przeciwko przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych i prowadzić do ukarania obwinionych na podstawie tego przepisu.

Mając na względzie przedstawione powyżej rozważania, a także te, do których niniejsze uzasadnienie odsyła, stwierdzić należy, że kasację wniesioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich należało ocenić jako oczywiście zasadną, a niezależnie od tego, zaskarżony wyrok nakazowy należało uchylić wobec zaistnienia uchybień stwierdzonych z urzędu.

Mając na względzie przedstawione powyżej rozważania, a także te, do których niniejsze uzasadnienie odsyła, stwierdzić należy, że kasację wniesioną przez Rzecznika Praw Obywatelskich należało ocenić jako oczywiście zasadną - orzekło troje sędziów SN (sygn. akt II KK 365/21).

II.510.715.2021