Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Warsztaty  polegały na pisaniu pytań prejudycjalne do Trybunału Sprawiedliwości UE ws. ograniczeń w nabywaniu ziemi w Polsce. Pisali je sędziowie i adwokaci

Problem ograniczeń w nabywaniu ziemi może być podstawą pytania, bo swoboda przepływu osób, usług i kapitału oraz wyboru miejsca zamieszkania jest zasadą w Unii Europejskiej.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odgrywa coraz ważniejszą rolę w procesie kontroli zgodności polskiego prawa z prawem europejskim. Reforma sądownictwa spowodowała liczne pytania prejudycjalne polskich sądów, dotyczące m.in. statusu sędziów. Ale pytania prejudycjalne mogą dotyczyć różnych zagadnień z zakresu Karty Praw Podstawowych UE, prawa antydyskryminacyjnego, prawa do obrony w sprawach karnych, prawa ochrony środowiska, pomocy publicznej, czy prawa podatkowego.

Celem warsztatów było przygotowanie słuchaczy do prawidłowej oceny sytuacji, w której możliwe jest (lub wręcz obowiązkowe) zadanie pytania prejudycjalnego  do TSUE, odpowiedniego sformułowania pytania, znajomości procedury przed TSUE, możliwych interakcji w jej trakcie pomiędzy sądami (odsyłającym i TSUE), a także oceny skutków prawnych pytań (tj. wydanych wskutek zadania pytań wyroków) dla sądu pytającego jak i innych sądów.

Zajęcia miały charakter praktyczny. Zadaniem uczestników było przygotowanie, przy wykorzystaniu wiedzy uzyskanej w trakcie szkolenia, formuły pytania prejudycjalnego do przedstawionego stanu faktycznego.

Relacja na gorąco:

Punktem wyjścia był przedstawiony przez mec. Katarzynę Wiśniewską raport HFPC na temat roli TSUE  w ochronie praw człowieka „Do Luksemburga zamiast do Strasburga". Przygotowano  odpowiednie materiały wyjściowe do przygotowania pytania prejudycjalnego.

Dotyczyło ono ograniczeń w nabywaniu gruntów rolnych w Polsce. To problem, który  potencjalnie może być podstawą takiego pytania, bo swoboda przepływu osób, usług i kapitału jest zasadą w Unii – choć jej za jej proporcjonalne  ograniczenie może być uznany np. interes publiczny, moralność publiczna czy zdrowie publiczne. Unijne traktaty pozostawiają przepisy co do prawa własności państwom członkowskim, ale nie mogą one naruszać np. swobody przepływu kapitału.  TSUE wtedy sprawdza, czy dane przepisy są odpowiednie i proporcjonalne.

Jak mówiła prowadząca warsztat dr hab. Agnieszka Frąckowiak-Adamska, adiunkt w Katedrze Prawa Międzynarodowego i Europejskiego Uniwersytetu Wrocławskiego, TSUE uznał już (w sprawie z Danii), ze możliwość kupna ziemi w innym państwie członkowskim jest właśnie swobodą przepływu kapitału. Dania ograniczyła nabywanie ziemi, bo trzeba było np. 8 lat mieszkać na kupionej ziemi. TSUE wskazał zaś, że prawo Unii chroni swobodę wyboru miejsca zamieszkania obywatela Unii, które w Danii ograniczono w sposób nieproporcjonalny.

W Polsce dziś nabywać ziemię rolną może tylko osoba fizyczna - rolnik, który  ma odpowiednie kwalifikacje, mieszka co najmniej od 5 lat w danej gminie i od tego czasu prowadzi swe gospodarstwo. Kupujący ziemię musi przez 5 lat mieszkać w miejscu, gdzie kupił ziemię i osobiście prowadzić gospodarstwo przez 10 lat. W polskich przepisach nie ma zapisu wprost, że tylko obywatel Polski może kupować ziemię (co czyni niemożliwe powoływanie się na zakaz dyskryminacji).

Uczestnicy panelu, podzieleni w trzyosobowe grupy, dostali zatem przygotować pytanie w tej sprawie i wskazać w nim wszystkie niezbędne w nim elementy.

Wcześniej dr Frąckowiak-Adamska przedstawiła najważniejsze zasady formułowania pytania:

• Pytanie musi brzmieć: „Czy przepis X prawa unijnego należy interpretować w ten sposób, że zezwala/zakazuje……, a nie, „Czy polski przepis X jest zgodny z prawem Unii…”?
• W pytaniu muszą być krótko opisane: strony, przedmiot sporu i okoliczności faktyczne, muszą być podane przepisy krajowe oraz powody, dla których sąd zwraca się do TSUE. Bez któregoś z tych elementów wniosek może być odrzucony. Sąd pytający może, ale nie musi napisać TSUE, jaka jest jego opinia w danej sprawie.  
• Może być nawet kilkanaście pytań w jednym wniosku do TSUE.  Należy ich zadać po prostu tyle, ile ich potrzeba. Choć po odpowiedzi TSUE sąd może zadać dodatkowo inne pytania, to jednak przeciąga to całą sprawę.
• Zdania powinny być krótkie, raczej nie złożone. Pytanie powinno liczyć nie więcej niż 10 stron. Inaczej może być skrócone przez TSUE, który musi je przetłumaczyć na wszystkie języki europejskie, Nie należy używać skrótów typu Kpk czy kpc.

W swych pytaniach uczestnicy warsztatów odwoływali się m.in. do zasady swobody przepływu kapitału lub wyboru miejsca zamieszkania. Problemem była znajomość wszystkich zasad zadawania pytań. Wskazywano, że pełnomocnicy stron – występując do sądu o zadanie pytania - powinni przedstawić sądowi odpowiednie materiały.

Uczestnicy mieli wątpliwości co do tego, czy pytać TSUE tylko o jedną ustawową przesłankę ograniczenia nabywania ziemi, czy o wszystkie. Dr Frąckowiak-Adamska wyjaśniała, że TSUE może sam przeformułować pytanie lub też je ograniczyć.  – A w tej sprawie wszystkie przesłanki są ważne, Moim zdaniem lepiej zadać szersze pytanie – powiedziała.

Jedna z uczestniczek wskazała, że skoro w sprawie Danii taki wyrok TSUE już zapadł, to i polska sprawa może być uznana przez Trybunał za już wyjaśnioną. Inni uczestnicy w swym pytaniach powoływaliby się na interes publiczny - by państwo mogło bronić się przed wykupywaniem ziemi na podstawione osoby.  

Prowadząca wyjaśniała, że w takim pytaniu można byłoby się odwołać albo do art. 16 i 17 Karty  Praw Podstawowych albo na 4. protokół do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Odkąd jest Karta, lepiej odwoływać się do niej, choć EKPC też nie zaszkodzi - dodała.

Rola TSUE

TSUE zapewnia jednolitą wykładnię prawa unijnego, aby dany przepis był tak samo rozumiany w państwach członkowskich. A wszystkie sądy tych państw są sadami unijnymi. TSIUE interpretuje tylko prawo unijne - wyrok co do przepisu wydaje sąd w danym kraju. Wyroki TSUE nie mogą być ignorowane w danym kraju, w przeciwieństwie np. do orzeczeń ETPCz.

TSUE zapewnia poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu Traktatów. Ten sad rozwija integrację unijną.

Takie pytanie należy zadać na takim etapie sprawy, gdy stan faktyczny jest już wyjaśniony, ale sąd ma wątpliwości co do rozumienia normy unijnej. Pytanie może  dotyczyć wszystkich elementów prawa Unii, poza Wspólną Polityką Zagraniczną i bezpieczeństwa. Materia danej sprawy musi mieć jednak związek z prawem Unii. Najwięcej są one zadawane co do przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

Każdy sędzia bez pytania do TSUE ma prawo do niestosowania przepisu, jeśli uzna, że jest on sprzeczny z prawem unijnym. Nie musi się wcześniej zgłaszać z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego

W 2005 r. do TSUE wpłynęło pierwsze pytanie z Polski. Ten sędzia przecierał szlak, jak Krzysztof Kolumb, który wypływał na nieznane wody – mówiono podczas warsztatów. Do 2017 r. ich liczba z Polski nie przekraczała  kilkunastu (wszystkie są one na stronie Instytutu Wymiaru Sprawiedliwości – może to być pomocne w ich pisaniu). W sumie do końca 2017 r. z Polski wpłynęło ich 127.

Ten potencjał nie jest w Polsce tak szeroko wykorzystywany, jak w innych państwach UE. Np. Niemcy zadały 149 pytań w 2017 r., Włochy  - 57, Holandia – 38, Wlk. Brytania - tylko 11 (zapewne w związku z Brexitem). Do TSUE w 2017 r. złożono w sumie 533 takich pytań.  Od 1952 r. było ich w sumie ponad 10 tys.

Dr Frąckowiak-Adamska podkreśliła, że państwo UE może być pozwane przez Komisję Europejską za to, że jego sąd nie zadał pytania. W październiku 2018 r. TSUE pierwszy raz uznał bowiem, że dany kraj uchybił zobowiązaniom unijnym. Bo najwyższy sąd francuski nie zadał mu  pytania, a gdy KE pozwała Francję w tej samej sprawie, TSUE uznał, że sprawa nie była jasna i wymagała jego stanowiska. 

- HFPC zrobiła coś, co było bardzo potrzebne, bo sędziowie są pozostawieni sami sobie i nie mają szerokiego dostępu do takich szkoleń – podsumowała  dr Frąckowiak-Adamska.