Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Właściciel obiektu włączonego do gminnej ewidencji zabytków nie może dziś skutecznie zakwestionować takiego wpisu – a nawet o nim nie wie
• Naczelny Sąd Administracyjny zadał w tej sprawie pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu 
• RPO wniósł, aby TK uznał niekonstytucyjność przepisów jako nadmiernie ograniczających prawo własności
• Takie stanowisko przedstawił także i Sejm

Właściciele skarżą się na procedury włączania ich nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, uregulowanej w ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Nie są bowiem informowani, że wobec ich nieruchomości toczy się odpowiednia procedura. O wpisie dowiadują się po fakcie. Tymczasem wpis ogranicza prawo własności. Chodzi np. o udział konserwatora zabytków w postępowaniach inwestycyjno-budowlanych i możliwość ich zablokowania.

Wpływa to także na racjonalność decyzji o zakupie. Gdy np. dopiero co nabyta nieruchomość została bez wiedzy właściciela uznana za zabytek, budzi to i u nabywcy, i sprzedającego poczucie bycia oszukanym przez władze publiczne - skoro przedmiotem kupna był obiekt  o innych cechach faktycznych i prawnych, niż strony transakcji myślały.

Od 2012 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wiele razy zwracał się do ministrów kultury i dziedzictwa narodowego w tej sprawie. Szczątkowe regulacje ustawowe nie przewidują ochrony prawnej dla właściciela kwestionującego taki wpis – choć w pewnym zakresie dopuszcza ją orzecznictwo sądów administracyjnych. W takiej sprawie nie prowadzi się postępowania administracyjnego, a co za tym idzie – nie wydaje się decyzji administracyjnej. 

W ocenie RPO jest to nie do pogodzenia z gwarancjami konstytucyjnymi ochrony prawa własności. Według art. 64 Konstytucji każdy ma prawo do własności, która podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej i może być ograniczona tylko ustawą i jedynie w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.  

Pytanie prawne NSA

W 2018 r. NSA  zadał TK (sygn. akt II OSK 2781/17) pytanie prawne. Zakwestionował konstytucyjność art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków - w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dowolne i arbitralne włączanie jej do ewidencji, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej.

Sprawa dotyczyła skargi obywatela, który podważał wpis swego budynku do rejestru, bo - jego zdaniem - nie ma on cech zabytku. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Uznał, że skoro ani ustawa, ani rozporządzenie ministra nie precyzują, jakie czynności, w jakim trybie i formie powinny być dokonane przy włączaniu do ewidencji, to wystarczy sprawdzenie karty adresowej obiektu, uzupełnione oświadczeniem konserwatora zabytków.

Według NSA przepisy nie precyzują,  jak sprawdzać karty adresowe obiektu ani też jaki tę czynność dokumentować. Powoduje to, że każdy przejaw aktywności organu staje się prawidłowy, a kontrola sądowoadministracyjna – formalna. Sąd nie może  zweryfikować, czy dany obiekt rzeczywiście jest zabytkiem i czy ograniczenie własności jest uzasadnione.

Problem konstytucyjny został sformułowany przez NSA tak, jak ujmował go w swoich wystąpieniach także Rzecznik.

Argumenty RPO

Rzecznik przyłączył się do tego postępowania w TK (P 12/18). Wniósł o uznanie, że zaskarżony przepis jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji  oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

RPO wskazał, że art. 64 Konstytucji gwarantuje obywatelom poszanowanie „prawa własności i innych praw majątkowych” oraz ochronę tego prawa - równą  dla wszystkich równą. Normy te dopełnia wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada proporcjonalności. Zbliżone gwarancje zawiera też Konwencja, która głosi, że „Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego”.

Na tej podstawie Europejski Trybunał Praw Człowieka stwierdził w sprawie Potomscy przeciw Polsce naruszenie gwarancji, bo państwo nie zapewniło odpowiednich procedur ochronnych co do naruszonego prawa własności (w tym wypadku - umożliwienia wykupu nieruchomości bądź jej wywłaszczenia na wniosek właściciela, którego całkowicie pozbawiono możliwości korzystania z własności, ze względu na jej walory zabytkowe).

W ocenie Rzecznika wzgląd na lepszą ochronę zabytku uzasadniałby jak najszybsze ostrzeżenie właściciela, że dysponuje on szczególnym dobrem kultury i musi bardziej o niego dbać. Ukrycie tej informacji nie zapobiegnie np. ewentualnej dewastacji obiektu czy potencjalnie szkodliwym inwestycjom.

Stanowisko Sejmu

Także Marszałek Sejmu wniósł o uznanie niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim umożliwia ujęcie w gminnej ewidencji zabytków nieruchomości bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony jego praw przed dokonaniem takiego ujęcia. Ocenił, że jest to niezgodne z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.

Marek Kuchciński zwrócił m.in. uwagę, że trudno uznać, iż taka ingerencja w prawo własności jest konieczna w państwie demokratycznym dla realizacji takich wartości, jak porządek publiczny oraz ochrona wolności i praw innych osób. Według orzecznictwa ETPCz jest zaś oczywiste, że procedury ochronne powinny zapewniać efektywne przedstawienie sprawy właściwym władzom oraz zapewniać skuteczne kwestionowanie działań ingerujących w gwarantowane prawa.

Trybunał nie wyznaczył jeszcze teminu rozpoznania sprawy.

Po wystąpieniach RPO resort planuje zmiany 

W listopadzie 2017 r. minister kultury, wicepremier Piotr Gliński informował RPO o utworzeniu zespołu do opracowania projektu ustawy regulującej sprawy ochrony zabytków. Deklarował, iż jeszcze wcześniej możliwa byłaby nowelizacja rozporządzenia MKiDN z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków.

Resort zapowiedział, że zmiana dotyczyłaby:

• wprowadzenia obowiązku zawiadamiania właściciela zabytku przez wojewódzkiego konserwatora zabytków o włączeniu zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz o wyłączeniu z niej,
• wprowadzenia obowiązku zawiadamiania właściciela zabytku przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o włączeniu zabytku do gminnej ewidencji zabytków oraz o wyłączeniu z niej,
• dodania przepisu, że porozumienie organu prowadzącego gminną ewidencję zabytków z wojewódzkim konserwatorem zabytków co do ujęcia w ewidencji zabytku, który nie jest wpisany do rejestru zabytków ani nie został włączony do wojewódzkiej ewidencji zabytków, ma formę pisemną, a stanowisko wojewódzkiego konserwatora o zasadności włączenia zabytku do ewidencji wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Z informacji na stronie internetowej resortu wynika, że planowany termin wydania rozporządzenia to I kwartał 2019 r.

IV.7002.8.2018