Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• 6-7 sierpnia 2019 r. Komitet ONZ badał sprawozdanie Polski z realizacji Konwencji ws. likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej
• W swym raporcie RPO wskazuje m.in. że nie wszystkie grupy zagrożone przestępczością wynikającą z nienawiści są przed nią należycie chronione
• Podkreśla też radykalizację języka debaty publicznej wokół migracji, w tym także języka mediów
• Rzecznik pisze również o nadal funkcjonujących w społeczeństwie negatywnych stereotypach wobec mniejszości narodowych i etnicznych

Komitet ds. Likwidacji Dyskryminacji Rasowej (CERD) w Genewie nadzoruje realizację Konwencji z 1966 r. w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej. Polska ratyfikowała ją w 1968 r.

Państwa-strony Konwencji co cztery lata składają Komitetowi swoje sprawozdania. Polega to na ustosunkowaniu się do przedstawionych przez Komitet zagadnień (list of issues).  Komitet rozpatruje sprawozdania, wyciąga wnioski i formułuje zalecenia dla państwa członkowskiego.

Niezależnie od sprawozdania polskiego rządu, swój raport alternatywny przedstawił Komitetowi Rzecznik Praw Obywatelskich - konstytucyjny organ kontroli przestrzegania i ochrony praw człowieka i obywatela. RPO uwzględnia standard ochrony praw człowieka ustanowiony w aktach prawa międzynarodowego, w tym Konwencji w sprawie likwidacji wszelkich form dyskryminacji rasowej. Na 99. sesji Komitetu urząd RPO reprezentowały wicedyrektorka Zespołu ds. Równego Traktowania Magdalena Kuruś i Joanna Subko z tego zespołu.

Raporty alternatywne przedstawiły także organizacje pozarządowe – Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Polskie Towarzystwo Prawa Antydyskryminacyjnego, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej oraz Gmina Wyznaniowa Żydowska  w Warszawie.

RAPORT RPO

Ochrona przed dyskryminacją – rozwiązania instytucjonalne, świadomość prawna

Przepisy Kodeksu pracy oraz ustawy o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania przewidują środki ochrony prawnej przed dyskryminacją ze względu na rasę lub pochodzenie etniczne. Środki ochrony przed dyskryminacją  przewidziane w ustawie o równym traktowaniu nie są jednak skuteczne. Świadczy o tym niewielka liczba spraw prawomocnie zakończonych zasądzeniem odszkodowania na jej podstawie. Od wejścia ustawy  w życie w 2011 r. było ich zaledwie kilka. Nie odzwierciedla to rzeczywistej skali dyskryminacji w Polsce. 

RPO jest zaniepokojony niewielką wiedzą na temat praw przysługujących ofiarom dyskryminacji. Zaledwie co piąta osoba ma prawidłowe informacje i deklaruje, że dyskryminacja w zatrudnieniu jest zakazana przez prawo. Znajomość prawa antydyskryminacyjnego w odniesieniu do obszaru dostępu do usług jest podobnie niezadowalająca.

Podżeganie i przestępstwa z nienawiści. Skala przestępczości motywowanej nienawiścią 

RPO z niepokojem odnotowuje kolejne czyny, które według Kodeksu karnego są  przestępstwami z nienawiści. Według prokuratury z roku na rok wzrasta liczba postępowań dotyczących zdarzeń motywowanych nienawiścią, związanych z użyciem przemocy. W 2015 r. zarejestrowano 165 takich spraw, w 2016 r. – 263, a w 2017 r. – 350. Od 2016 r. to  muzułmanie, ewentualnie osoby utożsamiane przez sprawców z tym wyznaniem, najczęściej byli obiektem tych ataków. 

We współpracy z ODIHR/OBWE Rzecznik podjął próbę zbadania skali przestępstw motywowanych nienawiścią, które nie są zgłaszane organom ścigania. Z badań wynikało, że zgłaszanych jest jedynie 5% takich czynów. Ustalono takze, że ponad 18% Ukraińców, 8% muzułmanów i aż 43% osób pochodzących z państw Afryki Subsaharyjskiej doświadczyło w latach 2016-2017 co najmniej jednego przestępstwa motywowanego nienawiścią. 

Zwalczanie "mowy nienawiści" w internecie

Rzecznik widzi potrzebę stworzenia skutecznych narzędzi  ograniczających  „mowę nienawiści” w internecie. Propozycjami RPO miał się zająć powołany przez premiera specjalny Międzyresortowy zespół. Ani MSWiA, ani Kancelaria Premiera dotychczas nie odniosły się merytorycznie do rekomendacji RPO.

W ocenie Rzecznika skuteczne zwalczanie zjawiska wymaga, aby: 

• powołano nową instytucję, która we współpracy z branżą internetową i NGO-sami opracuje kodeks dobrych praktyk, a potem będzie czuwała nad egzekwowaniem obowiązków nałożonych na dostawców usług internetowych w tym zakresie; 
• nowa instytucja otrzymała uprawnienia do rozpatrywania skarg na działalność administratorów stron internetowych i prowadzenia  postępowań wyjaśniających;
• doprecyzowano zasady współpracy dostawców usług internetowych z organami ścigania, także w zakresie obowiązku gromadzenia i udostępniania im  informacji o nielegalnych treściach i ich źródłach; 
• na dostawców usług internetowych nałożono obowiązek informowania organów ścigania o przestępstwach związanych z „mową nienawiści” oraz w razie zidentyfikowania działalności organizacji nawiązujących do metod lub praktyk totalitarnych, czy dopuszczających nienawiść rasową bądź narodowościową - których istnienie jest zakazane na mocy art. 13 Konstytucji;
• doprecyzowano obowiązek dostawców usług internetowych do usunięcia lub zablokowania treści będących „mową nienawiści” w określonym terminie od otrzymania tzw. wiarygodnej wiadomości;
• na największych komercyjnych dostawców usług internetowych nałożono obowiązek monitorowania przechowywanych danych w celu usuwania „mowy nienawiści”;
• wprowadzono ustawowy zakaz „mowy nienawiści„ w internecie.

Zapobieganie publicznemu propagowaniu symboli i treści rasistowskich oraz nawiązujących do ustrojów totalitarnych

W ostatnich latach stosunkowo często dochodziło do publicznego propagowania symboli i treści rasistowskich, faszystowskich czy nazistowskich, odwołujących się do ideologii III Rzeszy, głoszących nienawiść i pogardę dla ludzi innych narodowości, pochodzenia etnicznego czy wyznania. Treści takie obecne były podczas publicznych zgromadzeń – od Marszu Niepodległości w Warszawie 11 listopada 2017 r., po Narodowe Święto Pracy 1 maja 2018 r. W styczniu 2018 r. na antenie telewizji TVN24 ukazał się  reportaż pt. „Polscy neonaziści”, który ukazywał koncerty i spotkania, podczas których propagowano treści zaczerpnięte z symboliki i ideologii III Rzeszy, a także wznoszono hitlerowskie pozdrowienia, oddając cześć Adolfowi Hitlerowi. 

Rasistowska symbolika w postaci krzyży celtyckich pojawiła się m.in. podczas III Marszu Pamięci Żołnierzy Wyklętych w Hajnówce w lutym 2018 r. Oddał on  hołd Romualdowi Rajsowi ps. „Bury”, odpowiedzialnemu według IPN za zbrodnie na ludności prawosławnej narodowości białoruskiej w 1946 r. na Podlasiu. RPO zawiadomił prokuraturę o podejrzeniu przestępstwa publicznego propagowania faszystowskiego ustroju państwa i publicznego nawoływania do nienawiści i znieważenia grupy ludności z powodu przynależności narodowej. Prokuratora umorzyła dochodzenie. Po zażaleniu Rzecznika sąd nakazał je wznowić.

Aktywność ruchów neofaszystowskich budzi niepokój RPO. Jednym z powodów wzrostu liczby aktów przemocy ze strony skrajnie prawicowych organizacji jest poczucie bezkarności. Konieczne jest penalizowanie samego członkostwa w organizacjach podżegających do nienawiści rasowej. RPO apelował o to do premiera, ale Międzyresortowy Zespół nie uwzględnił tego.

Tymczasem sama możliwość delegalizacji organizacji propagujących faszyzm lub inne ustroje totalitarne bądź nawołujących do nienawiści na tle narodowościowym, etnicznym lub wyznaniowym, nie wystarczy, aby wyeliminować te ruchy z życia publicznego. Procedury delegalizacyjne są też długotrwałe, przez co mogą okazać się nieskuteczne. Przykładem jest trwająca od lutego 2018 r. procedura delegalizacji stowarzyszenia Duma i Nowoczesność, której członkowie zorganizowali obchody 128. urodzin Adolfa Hitlera w lesie pod Wodzisławiem Śląskim. Trwa proces w tej sprawie. Od grudnia 2017 r. krakowska prokuratura prowadzi zaś postępowanie ws. ewentualnych działań zmierzających do delegalizacji Obozu Narodowo-Radykalnego. 

Efekty prac Międzyresortowego Zespołu ds. przeciwdziałania propagowaniu faszyzmu i innych ustrojów totalitarnych oraz przestępstwom nawoływania do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość 

W ocenie Rzecznika Zespół nie przedstawił żadnych propozycji, które w istotny sposób mogłyby wpłynąć na poprawę skuteczności zwalczania tej przestępczości. 

Zespół zaproponował m.in.:

• zaostrzenie sankcji karnych za przestępstwo z art. 256 Kodeksu karnego przez  podwyższenie górnej granicy zagrożenia do 3 lat pozbawienia wolności (dziś to 2 lata); 
• penalizację zachowań związanych także z niepublicznym oddawaniem czci lub inną formą upamiętniania postaci odpowiedzialnych za zbrodnie nazistowskie i komunistyczne;
• kryminalizację publicznego propagowania ideologii faszystowskiej, nazistowskiej, komunistycznej lub też innej opowiadającej się za użyciem przemocy w celu wpływania na życie polityczne lub społeczne.

Część propozycji Zespołu przyjęto w uchwalonej 13 czerwca 2019 r. noweli Kodeksu karnego oraz niektórych innych ustaw. Prezydent RP zaskarżył ją do Trybunału Konstytucyjnego.

Skuteczność działania organów ścigania w sprawach o przestępstwa motywowane nienawiścią

RPO ma wątpliwości, czy wszystkie grupy realnie zagrożone tego typu przestępczością są należycie przed nią chronione i czy zachowaniom w nie wymierzone nie towarzyszy pewna pobłażliwość organów ścigania. Dotyczy to głównie migrantów, w tym uchodźców, wyznawców islamu oraz niektórych mniejszości narodowych lub etnicznych. W wielu badanych przez RPO sprawach organy ścigania przedwcześnie umarzały postępowania, bezzasadnie odmawiały ich wszczęcia lub  długo je prowadziły. Zdaniem Rzecznika przyczyniały się tym samym do tworzenia wizji społeczeństwa, w której propagowanie faszyzmu lub ideologii rasistowskiej, czy szerzenie nienawiści, uznawane jest za akceptowalne. 

W wystąpieniu do Prokuratora Generalnego RPO wskazał 31 spraw prowadzonych przez organy ścigania w latach 2015-2019, w których działania prokuratur bądź wydane przez nie postanowienia wzbudziły wątpliwości co do obiektywizmu i staranności w ujawnianiu nienawistnej motywacji sprawców. Przykładem jest odmowa  śledztwa z zawiadomienia RPO, a potem jego umorzenie przez prokuraturę, w sprawie publikacji tzw. mazowieckiej brygady ONR. Na swej stronie wzywała ona  do przywrócenia prymatu białej rasie. A osoby o innym pochodzeniu odpowiadają za wzrost przestępczości i konflikty między rdzenną ludnością a kolorowymi imigrantami, co ma doprowadzić do kulturowego i cywilizacyjnego ludobójstwa na rdzennej ludności o białej skórze. Prokurator stwierdził brak znamion przestępstwa publicznego propagowania ustroju totalitarnego i publicznego nawoływania do nienawiści na tle rasowym. 

Uwagi na temat języka debaty publicznej i politycznej

Rzecznik z niepokojem obserwuje radykalizację języka debaty publicznej toczącej się wokół tematyki migracji, zwłaszcza z krajów muzułmańskich, w tym także języka mediów. Temat wykorzystywany bywa także w kampaniach politycznych, w sposób umacniający nastroje ksenofobiczne wśród części społeczeństwa polskiego niechętnej przyjmowaniu migrantów. 

Przykład to antymuzułmański i antyimigrancki spot wyborczy PiS w kampanii samorządowej w 2018 r., który mógł wypełniać znamiona przestępstwa nawoływania do nienawiści ze względów narodowościowych, etnicznych i wyznaniowych.  Rzecznik zgłosił tę sprawę prokuraturze, która odmówiła  dochodzenia. Sąd uwzględnił zażalenie RPO i ostatecznie dochodzenie wszczęto. 

Rzecznik zgadza się z opinią Karimy Bennoune, specjalnej sprawozdawczyni ONZ w dziedzinie praw kulturalnych, która po wizycie w Polsce w 2018 r. stwierdziła, że Polska przeżywa polaryzację polityczną i kulturową. W ocenie Sprawozdawczyni, wpływ języka w debatach na temat tożsamości musi być uważnie przemyślany, a język inkluzywny powinien być stosowany wobec wszystkich mieszkańców Polski, aby nie wzmacniać dynamiki inności ani idei, że w społeczeństwie polskim niektórzy określani są jako „my”, a pozostali są „nimi ”. 

Zdaniem Rzecznika w debacie publicznej dominują jednak całkowicie przeciwne tendencje. Mimo licznych apeli, zachowania o podłożu ksenofobicznym nie spotkały się z wyraźnym i jednoznacznym potępieniem ze strony przedstawicieli władz publicznych. Niektóre działania, jak ten spot wyborczy, mogą nastroje ksenofobiczne podsycać, co może wpłynąć na wzrost zagrożenia przestępczością motywowaną nienawiścią.      

Sytuacja mniejszości narodowych i etnicznych

RPO podziela zaniepokojenie nadal funkcjonującymi w społeczeństwie negatywnymi stereotypami na temat mniejszości narodowych i etnicznych, zwłaszcza mniejszości ukraińskiej, romskiej i żydowskiej. 

Mniejszość ukraińska

W debacie publicznej pojawia się coraz więcej negatywnych czy wręcz nienawistnych wypowiedzi wobec społeczności ukraińskiej (zarówno mniejszości narodowej, jak i imigrantom z tego kraju). Często odwoływały się do historii traktowanej wybiórczo i instrumentalnie. Coraz częstsze są ataki na osoby mówiące po ukraińsku, doszło też do niszczenia pomników upamiętniających wydarzenia i postaci ważne dla społeczności ukraińskiej w Polsce. Liczba postępowań prokuratury w tego typu sprawach wzrosła z 37 w 2015 r. do 190 w roku 2017. Według badań nie obrazuje to skali zjawiska. 

Przeciwdziałanie negatywnym stereotypom wymaga działań edukacyjnych, polegających przede wszystkim na włączeniu do programów nauczania już na etapie szkół podstawowych informacji o mniejszościach narodowych i etnicznych, ich historii i kulturze. Konieczne jest również prowadzenie edukacji antydyskryminacyjnej i promowanie otwartej postawy.

Mniejszość romska

Sytuacja mniejszości romskiej ulega stopniowej poprawie, co ma związek zarówno z aktywnością licznych organizacji romskich, jak i z funkcjonowaniem Programu integracji społeczności romskiej w Polsce na lata 2014-2020. Sam program nie wystarczy jednak, aby skutecznie przeciwdziałać wykluczeniu z życia społecznego i ekonomicznego. Przykład osiedli romskich  w Maszkowicach w woj. małopolskim pokazuje, że Romowie, od kilku pokoleń egzystujący w dramatycznych warunkach mieszkaniowych, pozbawieni realnych szans na podjęcie konkurencji na lokalnym rynku pracy i całkowicie uzależnieni od pomocy socjalnej, nie są w stanie we własnym zakresie poprawić swojej sytuacji bytowej. Niepokój RPO wzbudziła też sprawa wykorzystania przez władze Limanowej środków z Programu romskiego na zakup dla kilku rodzin romskich nowego domu, ale na terenie innych jednostek samorządowych. 

Mniejszość żydowska

Według prokuratury w 2017 r. Polsce odnotowano 112 zdarzeń o podłożu antysemickim. Liczba ta spada, ale warto pamiętać, że zgłaszana jest jedynie część tego typu przypadków.  Z badań wynika, że 32% respondentów doświadczyło przynajmniej jednego rodzaju zachowania o podłożu antysemickim. Skala antysemickich wypowiedzi w debacie publicznej wzrosła w początkach 2018 r. przy okazji nowelizacji ustawy o IPN. Ostatecznie Sejm uchylił kontrowersyjny przepis. W zamierzeniu autorów miała ona wyeliminować tzw. wadliwe kody pamięci  („polskie obozy”). Faktycznie zaś zwiększyła częstotliwość używania sformułowań, które miała wyeliminować. Antysemityzm był wtedy częściej obecny w wypowiedziach osób publicznych i w mediach, gdzie dotychczas uprzedzenia antysemickie stanowiły raczej temat tabu, a osoby używające takiego języka wykluczano z debaty publicznej.

Detencja cudzoziemców i małoletnich dzieci

Cudzoziemca, co do którego może być wydana decyzja o zobowiązaniu do powrotu do kraju pochodzenia, można zatrzymać w ośrodku strzeżonym, gdzie panuje  reżim zbliżony jest do więziennego. Mogą też być w nim umieszczani cudzoziemcy ubiegający się o status uchodźcy, w tym rodziny z dziećmi. Wprowadzenie alternatywnych środków po 1 maja 2014 r. wpłynęło na zmniejszenie liczby rodzin z dziećmi w tych ośrodkach. Nadal jednak regułą jest kierowanie do ośrodków. W 2018 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie rodziny z Czeczenii z trójką dzieci orzekł, że zatrzymanie w ośrodku powinno być środkiem ostatecznym, stosowanym tylko, gdy nie ma alternatyw. Umieszczając dzieci w ośrodkach, władze powinny zaś zadbać, by nie naruszało to dobrego interesu dziecka. Według RPO konieczne jest wprowadzenie zakazu umieszczania w ośrodkach osób małoletnich i ich opiekunów. Pobyt taki może być dla dzieci przeżyciem traumatycznym i negatywnie wpływać na ich rozwój psychofizyczny. 

W ośrodkach tych nie działa też sprawnie system identyfikacji ofiar tortur i przemocy. A zgodnie z prawem osoby, których stan psychofizyczny stwarza domniemanie, że doświadczyły przemocy, nie powinny być tam umieszczane. 

Ponadto RPO jest  zaniepokojony planami MSWiA wdrożenia strategicznego dokumentu „Polityka Migracyjna Polski”. Zakłada on rozwijanie potencjału środka zapobiegawczego, jakim jest detencja cudzoziemców w strzeżonym ośrodku lub areszcie dla cudzoziemców. Projekt zmian prawa przewiduje zaś automatyzm w umieszczaniu w ośrodkach cudzoziemców, których wnioski o udzielenie ochrony międzynarodowej rozpatrywane będą w tzw. trybie granicznym.

Brak skutecznego dostępu do procedury uchodźczej 

Od 2015 r. do RPO docierają liczne skargi cudzoziemców, którzy bezskutecznie próbują wjechać do Polski przez przejścia graniczne w Terespolu lub w Medyce, z zamiarem złożenia w Polsce wniosku o ochronę międzynarodową. Taka ich deklaracja powinna skutkować wpuszczeniem cudzoziemca do Polski i przyjęciem przez Straż Graniczną wniosku o ochronę. Tymczasem ze skarg i wizytacji RPO wynika, że funkcjonariusze SG przeważnie nie dopuszczają do złożenia takiego wniosku. W efekcie odmawia się im wjazdu do Polski. Gdy  funkcjonariusz SG uzna brak podstaw do tego, sporządza notatkę z rozmowy z cudzoziemcem. Zdaniem RPO rozmowy te powinny być protokołowane według  formularza, z obligatoryjnym pytaniem o zamiar ubiegania się o ochronę międzynarodową.

Zapewnienie RPO odpowiednich zasobów ludzkich i finansowych

RPO realizuje kilka mandatów związanych z monitorowaniem przestrzegania i ochrony praw człowieka i obywatela w Polsce. Mimo wniosków RPO, a także zaleceń międzynarodowych organów monitorujących, w tym CERD, urzędowi  RPO nie zagwarantowano środków, które zapewniłyby kompleksowe i efektywne wykonywanie wszystkich jego obowiązków. Z jednej strony zwiększono zakres zadań tego organu, z drugiej - ograniczano środki finansowe na ich realizację.