Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Trzeba poprawić procedury poprzedzające decyzję sądu o zgodzie na adopcję dziecka przez osoby spoza Polski
• Niezbędne jest skuteczniejsze zapewnienie trzech generalnych zasad: dobra dziecka, nierozdzielania rodzeństwa i pierwszeństwa adopcji krajowej
• RPO wskazuje MRPiPS przepisy wymagające korekty w celu zmiany praktyki, która budzi zastrzeżenia – nie tylko Rzecznika, ale i NIK
• A brak zmian grozi niezgodnym z prawem rozdzielaniem rodzeństwa i łamaniem zasady pierwszeństwa adopcji krajowej

Skargi dotyczące  procedury adopcji zagranicznej skłoniły Rzecznika Praw Obywatelskich do wspólnego z Rzecznikiem Praw Dziecka wystąpienia z 8 maja 2017 r. do Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.

Podjęte przez resort działania legislacyjne dawały nadzieję na poprawę sytuacji. Tak się jednak nie stało. W związku z upływem kadencji Sejmu w 2019 r. nie zakończono bowiem prac nad rządowym projektem noweli ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Odpowiadał on częściowo postulatom Rzeczników.

Kodeks rodzinny i opiekuńczy pozwala na przysposobienie dziecka w innym państwie, jeśli tylko w ten sposób można mu zapewnić odpowiednie zastępcze środowisko rodzinne. Zasada pierwszeństwa adopcji krajowej wynika również z Konwencji o prawach dziecka i Konwencji o ochronie dzieci i współpracy w dziedzinie przysposobienia międzynarodowego.

Według ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i  systemie pieczy zastępczej, warunkiem zakwalifikowania dziecka do adopcji zagranicznej jest wyczerpanie wszystkich możliwości znalezienia kandydata na rodziców zastępczych w Polsce. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy między przysposabiającym a przysposabianym dzieckiem istnieje stosunek pokrewieństwa lub powinowactwa albo gdy dani rodzice zastępczy adoptowali już siostrę lub brata przysposabianego dziecka. Adopcja zagraniczna musi też się zawsze odbywać z poszanowaniem generalnych zasad: dobra dziecka, nierozdzielania rodzeństw i  pierwszeństwa adopcji krajowej.

Kluczowe znaczenie mają tu  przepisy regulujące działania różnych organów w ramach procedury przedsądowej. Dlatego RPO wskazuje minister Marlenie Maląg, co wymaga korekty.

Realizacja zasady nierozdzielania rodzeństw

Wobec rodzeństwa dziecka pozbawionego pieczy biologicznych rodziców ustawa nakłada na powiatowe centrum pomocy rodzinie oraz organizatora rodzinnej pieczy zastępczej obowiązek gromadzenia i przekazywania wszelkich informacji, w tym  m.in. o rodzeństwie. Nie sprecyzowano jednak zakresu tych informacji oraz obowiązku i terminu ich aktualizacji.

Obowiązkowi przekazywanie informacji nie towarzyszą też formalne sankcje za jego zaniechanie. Nie ma też instrumentów pozwalających na domaganie się jego realizacji. Szczególnie niekorzystne będzie to wtedy, gdy powiat nadzorujący podmioty, które nie przekazują tych informacji, będzie takie zachowania aprobował.

Może to prowadzić do istotnych braków w dokumentacji dziecka. A to stwarza poważne zagrożenie rozdzielenia rodzeństwa, szczególnie gdy dzieci w różnym czasie trafiają do pieczy zastępczej oraz gdy dzieli je spora różnica wieku.

Podobny problem dotyczy przekazywania właściwemu ośrodkowi adopcyjnemu informacji i dokumentacji nt. dziecka W tym przypadku istotne dane o rodzeństwie dziecka mogą nie zostać zgromadzone i wpisane do Karty Dziecka. Powinna ona zawierać informacje o jego sytuacji prawnej, aktualnym miejsca pobytu rodzeństwa dziecka oraz czy rodzeństwo zgłoszono do adopcji. Ustawodawca nie wskazał, czy ośrodek adopcyjny sporządzając Kartę Dziecka bazuje wyłącznie na dotychczas zgromadzonych i przekazanych danych, czy też ma czynić samodzielne ustalenia.

Kwalifikacja dziecka do adopcji zagranicznej

Sporządzanie opinii o zasadności adopcji zagranicznej dziecka - mającej na celu stwierdzenie, że leży to w jego najlepszym interesie – jest zadaniem organizatora rodzinnej pieczy zastępczej, zespołu ds. okresowej oceny sytuacji dziecka umieszczonego w instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz dyrektora placówki opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego. Przy sporządzaniu opinii trzeba brać pod uwagę możliwość zapewnienia dziecku rodziny zastępczej w Polsce.

Ten przepis ustawy wymaga doprecyzowania – uważa Rzecznik. Nie wynika bowiem z  niego, aby przed wydaniem opinii o zasadności adopcji zagranicznej dany organ był zobowiązany do uzyskania formalnego rozstrzygnięcia (lub informacji) o tym, że nie ma możliwości adopcji dziecka w kraju.

Brak obowiązku uzyskania jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego wyczerpanie możliwości poszukiwania dla dziecka rodziny w Polsce powoduje, że wydawana opinia nie jest poparta żadnym materiałem dowodowym gwarantującym realizację zasady prymatu adopcji krajowej.

Wydaje się konieczne określenie standardów działań podejmowanych przez ośrodki adopcyjne na rzecz poszukiwania kandydatów na rodziców adopcyjnych dziecka. Bierność ośrodka czy skupienie się tylko na przeglądzie zarejestrowanych kandydatów jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw dziecka i realizacji obowiązku zapewnienia opieki i pomocy władz publicznych.

A w przedsądowym postępowaniu adopcyjnym nie stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie można zatem postawić ośrodkowi adopcyjnemu zarzutu niedopełnienia obowiązków czy niewłaściwego dokumentowania postępowania adopcyjnego.

Wszystko to powoduje, że opinia, która ma na celu stwierdzenie, że adopcja zagraniczna leży w najlepszym interesie dziecka, przybiera charakter uznaniowy i może budzić wątpliwości co do jej rzetelności.

Realizacja zadań przez MRPiPS

Gdy miejscem zamieszkania kandydata do przysposobienia dziecka jest państwo - strona Konwencji o ochronie dzieci i współpracy w dziedzinie przysposobienia międzynarodowego, ośrodek adopcyjny przekazuje całą dokumentację kwalifikacyjną MRPiPS (jako tzw. organowi centralnemu w myśl Konwencji).

Organ ten wydaje rozstrzygnięcie co do zgody na prowadzenie postępowania o takie przysposobienie. Może być ona podjęta jedynie wówczas, gdy:

• organ centralny upewnił się, że przyszli rodzice zastępczy wyrazili zgodę,
• organ centralny państwa przyjmującego zaaprobował tę decyzję, a organy centralne obu państw zgodziły się na prowadzenie postępowania o przysposobienie,
• zgodnie z Konwencją stwierdzono, że przyszli rodzice zastępczy są odpowiedni i właściwi, a dziecko ma lub będzie miało pozwolenie na wjazd i stały pobyt w danym państwie.

Organ centralny nie wydaje zaś zgody, gdy uzna, że adopcja międzynarodowa nie leży w nadrzędnym interesie dziecka lub gdy w czasie postępowania w całej sprawie naruszono przepisy.

W ocenie RPO w tej procedurze trudno dopatrzyć choćby minimalnych standardów wyrażania zgody przez organ centralny. Niewystarczająca jest zaś jedynie formalna analiza dokumentów adopcyjnych pod kątem ich zgodności z Konwencją i polskim prawem. A zgoda na dalsze postępowanie co do adopcji zagranicznej nie jest decyzją administracyjną, którą można zaskarżyć.

Monitorowanie losów dziecka po adopcji zagranicznej

Adopcja zagraniczna to nie tylko oddanie dziecka pod władzę rodzicielską osób z innego państwa, ale również we władztwo tego państwa. Państwo pochodzenia dziecka jest odpowiedzialne, aby na adopcji zagranicznej nie ucierpiał interes dziecka. Dlatego należy wprowadzić przepis umożliwiający uzyskanie wiedzy o polskich dzieciach adoptowanych za granicę – postuluje Rzecznik.

Dziś nie ma bowiem podstaw do śledzenia losów takich dzieci. Istniejąca dobra praktyka polega na przesyłaniu przez zagraniczne organizacje adopcyjne i organy innych państw raportów postadopcyjnych, opisujących adaptację dziecka. Wątpliwości może jednak budzić, czy ta formuła jest zawsze bezwzględnie realizowana.

Brak mechanizmów by wymagać, aby taka praktyka była zawsze realizowana oznacza, że wobec braku dobrowolnej informacji zwrotnej z zagranicy państwo polskie traci dziecko z pola widzenia.

Rekomendacje NIK

Z opublikowanej w 2018 r. kontroli Najwyższej Izba Kontroli „Wykonywanie zadań przez ośrodki adopcyjne” wynika, że realizacja zadań ws. krajowych i międzynarodowych postępowań adopcyjnych nie w pełni przebiegała zgodnie z przepisami. Nieprawidłowości stwierdzono w 11 z 15 kontrolowanych placówek - zarówno w kwalifikowaniu dzieci do adopcji, jak i doborze rodziców. Obecne przepisy NIK oceniła jako niewystarczające dla zapewnienia spójnego funkcjonowania systemu adopcyjnego. Brak jednolitych wymogów jakościowych oraz kryteriów wykonywania zadań powoduje, że poszczególne ośrodki adopcyjne ustalają własne zasady, które niejednokrotnie wykraczają poza zapisy ustawy.

NIK wnioskowała do MRPiPS o działania zmierzające m.in. do:

1. wypracowania standardów prowadzenia procesów adopcyjnych, zapewniających jednolitość zasad, kryteriów, terminów i działań ośrodków adopcyjnych;

2. nowelizacji przepisów dotyczących funkcjonowania procedur adopcyjnych z uwzględnieniem:

• wprowadzenia jednolitych standardów pracy ośrodków adopcyjnych,
• obowiązkowego udziału pracowników urzędów marszałkowskich w posiedzeniach komisji kwalifikacyjnych w ośrodkach adopcyjnych – by wyeliminować podejmowanie decyzji wyłącznie przez pracowników ośrodków i zwiększyć nadzór marszałka województwa,
• wprowadzenia obowiązku pisemnych opinii dla kandydatów na rodziców adopcyjnych; obowiązku uzasadnienia negatywnej opinii oraz określenia drogi odwoławczej od niekorzystnych rozstrzygnięć ośrodków adopcyjnych wobec kandydatów,
• uregulowania uznawalności świadectw ze szkoleń na rodziców adopcyjnych i opinii kwalifikacyjnych ośrodków adopcyjnych,
• wprowadzenia obowiązku upubliczniania danych dotyczących pracy ośrodków adopcyjnych, w tym liczby dzieci zgłoszonych do adopcji oraz liczby oczekujących kandydatów na rodziców,

3. uruchomienia ogólnopolskiego systemu teleinformatycznego i wymiany między ośrodkami informacji nt. dzieci i rodziców adopcyjnych, którego część (poufna) byłaby dostępna dla  ubiegających się o adopcję,

4. przeprowadzenia przez resort ewaluacji systemu adopcyjnego,

5. podjęcia działań, aby sądy rodzinne były zobowiązane ustawowo  do przesyłania ośrodkom adopcyjnym prawomocnych postanowień o przysposobieniu dziecka czy rozwiązaniu przysposobienia.

Zastępca RPO Stanisław Trociuk poprosił minister Marlenę Maląg o informację, jakie ma plany legislacyjne na rzecz poprawy funkcjonowania systemu adopcyjnego oraz skuteczniejszego zabezpieczenia praw dzieci w procedurze adopcyjnej.

III.552.4.2017