Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Najważniejsze jest pytanie nie o to, jak przywrócić państwo prawa, ale jak sprawić, aby to przywrócone państwo prawa faktycznie realizowało gwarancje konstytucyjne
• Dlatego Adam Bodnar uważa, że już teraz trzeba zastanowić się, kto jest kompetentny do przygotowania zmian, a kto do ich wprowadzenia
• Zdaniem RPO chodzi nie tylko o dyskusję o kwestiach techniczno-ustawowych, ale także o ludzkich charakterach
• Do przywrócenia państwa prawa nie można wykorzystać mechanizmów władzy PiS - podkreślano podczas konferencji na ten temat

Rzecznik praw obywatelskich wziął udział 14 stycznia 2019 r. w konferencji „Jak przywrócić państwo prawa?”, zorganizowanej przez forumIdei Fundacji Batorego.

Dwudniowa konferencja służy przedstawieniu konstruktywnych propozycji wyjścia z kryzysu ustrojowego. Chodzi o zastanowienie się, w jaki sposób skutecznie i w zgodzie z obowiązującym porządkiem konstytucyjnym przywrócić prawidłowe funkcjonowanie głównych organów państwa, przede wszystkim Trybunału Konstytucyjnego, Krajowej Rady Sądownictwa, Sądu Najwyższego oraz sądownictwa powszechnego.

Wystąpienie wprowadzające Adam Bodnara

Szanowni Państwo!

Dyskutujemy w dniu, który nastąpił po jednym z najważniejszych dni dla naszej demokracji. Moje myśl, a także pewnie i państwa, są w Gdańsku.

W jakim miejscu jesteśmy? 

Dyskusja na temat tego jak przywrócić państwo prawa wymaga refleksji nad tym, w jakim jesteśmy miejscu. Według mnie sytuacja państwa prawa jest niezwykle poważna ze względu na:

• brak niezależności Trybunału Konstytucyjnego;
• obniżenie gwarancji niezależności sądów instytucjonalnych, co jest związane   ze statusem  Krajowej Rady Sądownictwa, wpływem politycznym na obsadę prezesów sądów, powstaniem nowych izb w SN, ale także sytuacji „mrożącego skutku” wobec sędziów;
• podporządkowanie polityczne prokuratury wraz z powierzeniem Prokuratorowi  Generalnemu możliwości wpływania na indywidualne decyzje w poszczególnych postępowaniach i niewykonywanie funkcji strażnika praworządności w odniesieniu do niektórych spraw uwarunkowanych politycznie;  
• podporządkowanie polityczne służb specjalnych, policji oraz służby cywilnej.

Ale kryzys to nie tylko zagrożenia instytucjonalne dla państwa prawa. To także zagrożenia związane z jakością demokracji. W tym kontekście bardzo istotna jest marginalizacja roli parlamentu oraz niewykonywanie naturalnych funkcji przez Sejm i Senat w kontekście stanowienia prawa, ale także kontroli nad rządem. Ważne jest też ograniczenie przestrzeni debaty publicznej, co jest związane z głęboką polaryzacją mediów, wykonywaniem funkcji politycznych przez media publiczne, jak również ograniczeniem przestrzeni dla organizacji pozarządowych.

Zagrożenie dla rządów prawa to także zagrożenie dla praw jednostki, dlatego te kwestie są przedmiotem szczegółowego zainteresowania Rzecznika Praw Obywatelskich. Obecnie realnym strażnikiem naszej Konstytucji stają się:

• sądy międzynarodowe, w szczególności Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskich, który staje się w niektórych postępowaniach takim quasi sądem konstytucyjnym. Jest wielka nadzieja, że Europejski Trybunał Praw Człowieka  będzie w coraz większym stopniu strażnikiem naszych wartości konstytucyjnych,
• sądy powszechne i sądy administracyjne, tu przykład że mogą, tak jak Sąd Najwyższy, zdobyć się na niezależność,
• społeczeństwo obywatelskie i niezależne media.

W jakim miejscu byliśmy?

Jeśli mówimy o państwie prawa, to diagnoza byłaby niepełna, gdybyśmy się nie zastanowili, jaka sytuacja była przed 2015 r. Bo to nie jest tak, że chcemy  powrotu do jakiegoś  idealnego stanu, gdzie wszystko było, jak trzeba, jeśli chodzi o przestrzeganie standardów konstytucyjnych.

Chciałbym wymienić kilka tego przejawów, które wielu osobom w Polsce doskwierały, które były przedmiotem refleksji, choćby ze strony organizacji zajmujących się ochroną praw człowieka, czy tych wszystkich, którzy się troszczyli o  państwo prawa:

Mieliśmy wielkie problemy, i wciąż mamy:

• z przewlekłością postępowań sądowych oraz ogólnie z jakością działania sądów. Z tym, że nie zawsze działały mechanizmy odszkodowawcze w sytuacji niezgodnych z prawem działań organów państwa,
• z efektywnością i jakością działania prokuratury,
• z brakiem nadzoru demokratycznego nad służbami specjalnymi, co przez całe 25-lecie transformacji nie zostało rozwiązane,
• nawet sytuacja w Trybunale Konstytucyjnym była daleka od ideału, chociażby w tym sensie, że miał dość zachowawcze zachowania w niektórych sprawach, szczególnie w tych ideologicznie wrażliwych,
• nie zawsze była gwarantowana zasada jawności i przejrzystości życia publicznego.

Dlatego główne pytanie to nie tylko pytanie o to, jak przywrócić państwo prawa, ale jak sprawić, aby to przywrócone państwo prawa faktycznie realizowało gwarancje konstytucyjne.  Jest to zatem pytanie nie tylko o to jak, ale także dla kogo i po co? Czy prawa człowieka będą w pełni realizowane? Czy prawa pracownicze będą chronione?

Czy wymiar sprawiedliwości będzie im służył? Jak spowodować, aby to odnowione państwo prawa realizowało w pełni wartości konstytucyjne wyrażone w naszej Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.

Przykładem może być np. dyskusja na temat roli sądów w kontekście relacji z TS UE. Sądy stały się aktywnymi uczestnikami tych postępowań w obronie własnej niezależności. Jest cała seria pytań prejudycjalnych skierowanych do TS UE. Ale czy np. sądy w ciągu najbliższych miesięcy czy lat będą miały taką samą siłę, aby chronić prawa konsumentów, ochronę środowiska, prawo do obrony w sprawach karnych, czy inne różne kwestie, które wchodzą w zakres prawa europejskiego, a gdzie dotychczas trudno było szukać jakiejś specjalnej aktywności, jeśli chodzi o występowanie do TS UE?

Co zrobić?

Powstaje pytanie, w jaki sposób przywracać państwo prawa. Naprawa państwa prawa to wielkie wyzwanie: strategiczne, intelektualne i polityczne. Jest to wielkie zadanie, bo wymaga:

• podjęcia strategicznych decyzji dotyczących odpowiedzialności wobec tych, którzy łamią standardy państwa prawa,
• przygotowania projektów ustaw, a być może nawet także technicznych zmian Konstytucji,
• weryfikacji kadr w tym kontekście, w jaki sposób w przyszłym państwie prawa mają uczestniczyć osoby, które sprzeniewierzyły się tym wartościom,
• refleksji, jak na nowo mają poszczególne instytucje funkcjonować (np. prokuratura).

Wracam zatem do tego, jak nie tylko przywrócić stan sprzed 2015 r., ale jak troszcząc się o kondycję państwa demokratycznego, te instytucje naprawić.

Przy tym – biorąc pod uwagę to wielkie zadanie – trzeba pamiętać, że są różne zmienne czynniki, które teraz nie znamy. Ale już trzeba je identyfikować i szukać rozwiązań wariantowych.

Bardzo się cieszę, że dyskusja na temat przywrócenia państwa prawa jest podejmowana. Bo nawet kiedy perspektywa pod względem politycznym nie jest jasna, taka dyskusja musi być prowadzona. Dobrym przykładem jest działalność Centrum Obywatelskich Inicjatyw Ustawodawczych NSZZ Solidarności, które na początku lat 80. przygotowało kilkadziesiąt projektów ustaw. To było centrum, w które zaangażowana była cała elita prawnicza, ponad 100 prawników. Wybitny historyk państwa i prawa prorektor UJ prof. Stanisław Grodziski stwierdził, że "był pod wrażeniem skali i wielkości prac prawniczych podjętych dla naprawy Rzeczypospolitej - największego społecznego wysiłku prawników od czasu Konstytucji 3 Maja".

Teraz, jak wspominamy te czasy, musimy zdawać sobie sprawę z tego, że przecież wizja wprowadzenia tych zmian wcale nie była jasna. Wcale nie było  perspektywy, że już za kilka miesięcy, kilka lat, te zmiany będą wprowadzone. A jednak była niezwykła motywacja do tego, żeby już przygotowywać te projekty zmian.

Dlatego teraz, w styczniu 2019 r. należy sobie zadać dwa pytania:

• kto jest kompetentny do przygotowania zmian,
• kto jest odpowiedzialny za ich wprowadzenie.

Odnośnie kwestii kompetencji, nie mam wątpliwości, że polskie środowisko prawnicze jest w stanie sobie poradzić z tym wyzwaniem na poziomie intelektualnym. To kwestia czasu, determinacji oraz należytej organizacji pracy i rozpisania jej na kolejne tygodnie, kolejne miesiące.

Ale chciałbym ostrzec jedynie przed sprowadzaniem tej dyskusji do zagadnień legislacyjnych. Bo w tym przypadku akurat to, o czym mówimy „law in action”, ma szczególne znaczenie, bo walczymy z pewnymi patologiami, które powstały przez ostatnie lata. Musimy zastanowić się nie tylko nad treścią przepisu, ale także nad tym, jak te przepisy powinny funkcjonować. Musimy zastanawiać się, nie tylko nad zmianami konkretnych aktów prawnych, ale także nad tym, czy  to będzie w ogóle realne, aby te zmiany zostały wprowadzone oraz także nad tym, w jaki sposób wpływać na morale urzędników państwowych, prokuratorów, sędziów i innych osób odpowiedzialnych za kształt państwa prawa, aby byli w stanie ten ogrom zmian unieść.

I jeżeli czasami widzę takie choćby decyzje, że kilkunastu sędziów przyjmuje, iż można przejść na wcześniejszy wiek emerytalny 65 lat i zaakceptować zwiększoną emeryturę, to zastanawiam się, czy nie jest to tylko i wyłącznie dyskusja o kwestiach techniczno-ustawowych, ale na ile jest to także dyskusja o kwestii charakteru.

Natomiast jeśli chodzi o kwestię odpowiedzialności za wprowadzenie tych zmian, to nie jestem przekonany, czy odpowiednie podmioty, które mogą być w przyszłości odpowiedzialne za wprowadzenie tych zmian, spełniają swoją rolę, szczególnie w obliczu istniejących i już zidentyfikowanych zagrożeń. Bo to te podmioty odpowiedzialne będą podejmowały decyzje i powinny być świadome wielkiej odpowiedzialności, która na nich ciąży.

Prof. Issacharoff o populiźmie

W wykładzie otwierającym pt. „Populizm i rządy demokratyczne” prof. Samuel Issacharoff (New York University, School of Law) podkreślał, że demokracja to zestaw wrażliwych instytucji, które można przejąć i wypaczyć. Wskazał, że wzrastające w siłę na świecie grupy autorytarne i populistyczne chcą nie zniszczyć demokrację, ale wykorzystać ją do swoich celów

Według niego atakować demokrację można przez wykorzystywanie instytucji  prawnych, np. wydłużanie kadencji a także nielegalne działania jak ograniczanie praw do wypowiedzi. Połowa nowych demokracji po 1989 r. to państwa, gdzie dotychczasowi władcy pozostali przy władzy. Jak im się to udało? Bo nadużywali instytucji, naciągali  systemy prawne, zmieniali ordynacje wyborcze, nadużywali mediów publicznych. A instytucje demokratyczne często nie radzą sobie z wyzwaniami takimi, jak np. bezpieczeństwo  pracownicze czy globalizacja lub migracja.

Wyzwania wobec populizmu

• czasowy wymiar demokracji. Chodzi o zasadę: „Przegrywam dziś, ale jutro mogę wygrać”. To przekonanie, ze wygrany przejmuje urzędy państwowe, a przegrany je opuszcza. To najważniejsza bariera chroniąca przed populizmem;
• słabością nowych demokracji jest, że kompletny pakiet demokracji rzadko tworzy się jednocześnie. Gdy nie ma wolnego dyskursu publicznego, wolnej prasy, to jak tworzyć demokracje? Najłatwiej przez wykorzystanie władzy wykonawczej, bo sądownictwo i parlament rozwijają się znacznie później;
• organizacje pośredniczące, np. pozarządowe. Gdy wzrasta populizm, który nadaje wielką rolę władzy wykonawczej, następuje atak na organizacje pozarządowe, np. przez ujawnianie zagranicznego ich finansowania. W Chinach de facto już je zamknięto. Populizm uważa, że to, co pomiędzy władzą a ludem, to zagrożenie;
• transparentność. Są sfery, jak wojsko czy wywiad, gdzie nie ma na nią miejsca. Ale musi być rozliczalność, np. przed parlamentem. Sądy, które rozliczają władze, postrzega się z punktu widzenia populizmu jako zagrożenie. Np. w Argentynie próbowano wprowadzić zasadę, że kongres mógł przenieść sędziego na inne stanowisko;
• normy rządzenia. Demokracja to nie tylko formalny podział władzy. Np. brytyjski system prawa działa od wieków, a w konstytucji USA nie ma np. mowy o partiach – głównych narzędziach systemu demokratycznego. Wiele zasad wyrasta nie z formalnego tekstu, ale z doświadczenia. Do głównych zagrożeń należy dziś rozpad tych norm.

Prawnik podkreślał, że Amerykanów szokuje, gdy prezydent Donald Trump mówi, aby jego rywalkę w wyborach wsadzić do więzienia. A w USA po wojnie secesyjnej nie oskarżono przywódców Konfederacji. To zasada niestosowania prawa karnego wobec poprzedników.  Demokracje, które stawiają przed sądem głowy państwa, to byłe demokracje. Bo to oznacza, że "jeśli ja dojdę do władzy, to ty trafisz do więzienia". To zagrożenie dla ładu demokratycznego. Są oczywiście możliwe np. komisje prawdy i pojednania, czy próba postawienia przed sądem  Richarda Nixona, którego ułaskawił jednak Geralad Ford.

Według prof. Issacharoffa, ponowne odbudowanie rządów prawa jest możliwe. Konieczne jest przywrócenie pozycji sądownictwa oraz zagwarantowanie niezależności mediów, organizacji pozarządowych. Polska może się odwoływać do trybunałów międzynarodowych. Ale i w kraju powinien być jakiś organ ograniczający apetyty władzy wykonawczej.

Wypowiedzi panelistów

Jarosław Kuisz: Dane jeszcze sprzed 2015 r. mówiły o niskim zaufaniu do prawa i do sądów. W pewnym momencie ta krytyka stała się mocniejsza niż za PRL. Nie wynikało to z osobistych kontaktów z wymiarem sprawiedliwości (które deklarował tylko 4 proc. badanych), ale głownie z doniesień mediów. Zgadzam się z RPO, że chodzi zatem nie tylko o wygranie wyborów, lecz o ugruntowanie demokracji na dłużej.

Fryderyk Zoll: Najważniejsze pytanie, to jak przejść do państwa, w którym instytucje nie będą delegitymizowane. To co dziś robi PiS, to rewolucja. W przypadku TK zerwano ciągłość prawa, KRS – legitymacji sądów. Z drugiej strony prawnicy przez lata sami się wybierali. Poprzedni system nie gwarantował, że najważniejsze pozycje  obejmą ludzie o największych kompetencjach. Możliwa zatem byłaby cywilizowana reforma sądów, ale zdecydowano się na całkowite zdewastowanie systemu i obniżenie wymogów np. dla sędziów SN.

Czy jeśli władza się zmieni, przywrócenie  państwa prawa będzie polegało na pozbawienie urzędów sędziów wybranych nielegalnie? Czy wejdziemy w spirale niekończących się „delegitymizowań”. Jak nasz przyszły „okrągły stół” ma stworzyć trwałą podstawę legitymizacji? Nie można przy tym wykorzystać mechanizmów władzy PiS do przywrócenie państwa prawa. Musimy stworzyć właściwy mechanizm, aby nie wejść w tę spiralę, którą nam zafundowano. Sędziowie cudownie sprawdzili się w tym złym czasie. Chodzi jednak o to by sprawdzili się także w czasie dobrym.

Głosy z dyskusji

• gdy władza łamie wprost konstytucję, należy ją rozliczyć; choćby po to, aby następna nie powiedziała sobie: „Skoro nie było żadnych konsekwencji, to my też tak możemy”
• rozumiem zasadę z USA, żeby nie ścigać karnie poprzedników, ale w Polsce mamy narzędzie w postaci Trybunału Stanu, gdzie chodzi o odpowiedzialność polityczną
• następny Sejm powinien unieważnić wybór trzech nielegalnie wybranych sędziów TK, a wybrani  nielegalnie przez Sejm członkowie KRS mogą być odwołani na mocy zwykłej ustawy

Prof. Issacharow: spirala zemsty prowadzi do zapaści demokracji

- Nie mam opinii, czy skazywać, czy nie skazywać. Ważne by nie wpaść w spiralę kolejnych zemst. To prowadzi do zapaści demokracji. Jak głosi brytyjski żart, najlepszą zemstą rozwodzących się małżonków jest ich dobre dalsze życie – odpowiadał na pytania prof. Issacharoff.

Według niego sądownictwo nie powinno być polem działania na zasadzie „oko za oko, ząb za ząb”. Każdy reżym w Argentynie wymieniał sędziów aż do lat 90, gdy zmieniono konstytucję pod tym względem. Z kolei sąd konstytucyjny w Chile, stworzony przez gen. Augusto Pinocheta stał się potem niezależny i umożliwił opozycji skuteczne opowiedzenie się przeciw dyktatorowi.

Fryderyk Zoll podkreślał, że  „niebyt prawny” trzech sędziów TK jest oczywisty i nie wymaga żadnych działań. Wyraził zaś obawę, że gdyby powstała ustawa o odwoływaniu nowo powołanych sędziów, to zniesiemy system jako taki. - PiS to zrobił, ale my nie możemy. Nie wyobrażam sobie aby Izba Dyscyplinarna pozostała,  co jest dość proste. Ale inne rozwiązania już nie są proste i przestrzegałbym przed ich podjęciem - mówił.