Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• GDDKiA współpracuje z samorządami województw przy pracach scaleniowo-wymiennych, związanych w budową autostrad lub tras szybkiego ruchu  
• Postępowania takie wszczynane są głównie na południu Polski, gdzie działki rolne są przeważnie wąskie i długie, co utrudnia ich efektywne wykorzystanie
• Scalenia i wymiany gruntów często rodzą konflikty społeczne i opór - przyznaje p.o. generalny dyrektor DKIA Tomasz Żuchowski

Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad odpowiedziała RPO w sprawie skarg właścicieli gospodarstw rolnych przecinanych nowo powstającymi autostradami na zbyt rzadkie postępowania scaleniowe gruntów.

Jak pisał 9 października 2020 r. do GDDKiA zastępca RPO Stanisław Trociuk, zasadą staje się wywłaszczanie poszczególnych działek rolnych, z pominięciem uwzględnienia zmiany funkcjonowania gospodarstwa rolnego jako całości. W efekcie pozostała część działek nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania. Występują także problemy z dojazdem do „poszatkowanego” autostradą gospodarstwa

Obok bezdyskusyjnych korzyści i zalet gospodarczo-ekonomicznych płynących z budowy infrastruktury drogowej, negatywnie oddziałuje ona na otaczające tereny rolne i leśne. Dla gospodarstw, których siedliska i pola uprawne znalazły się w pasie drogowym autostrady bądź w jej bezpośrednim sąsiedztwie, oznacza to dezorganizację dotychczasowej struktury gospodarowania.  

Polega to na:

• pozbawieniu działek rolnych dostępu do sieci drogowej,
• wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej lub leśnej,
• zmianie w strukturze zagospodarowania gruntów,
• zaburzeniu stosunków wodnych,
• „szachownicy gruntów” – nadmiernym rozdrobnieniu, rozproszeniu i wydłużeniu gruntów w gospodarstwie,
• powstawaniu tzw. resztówek.

W przypadku scalania gruntów w związku z budową autostrady, koszty wykonania scalenia i wymiany gruntów oraz poscaleniowego zagospodarowania gruntów pokrywa GDDKiA. Otrzymuje ona środki z budżetu na koszty projektu scalenia. Obejmują one zarówno koszty sporządzenia dokumentacji geodezyjno-prawnej, jak i zagospodarowania poscaleniowego. Ma to na celu odtworzenie dotychczasowych warunków gospodarowania czy funkcjonalności dróg transportu rolnego. 

Z sygnałów napływających do BRPO zdaje się niestety wynikać, że w takich przypadkach postępowania scaleniowe wszczynane są stosunkowo rzadko. Zasadą staje się zaś wywłaszczanie poszczególnych działek rolnych, z pominięciem uwzględnienia zmiany funkcjonowania gospodarstwa rolnego jako całości.

Skargi osób wywłaszczonych potwierdzają powtarzający się problem związany z przejmowaniem przez GDDKiA tylko części nieruchomości - w sytuacji, gdy na skutek budowy drogi pozostała część działek często nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania. Występują także problemy z dojazdem do „poszatkowanego” autostradą gospodarstwa, nie wspominając o zaburzeniu dotychczasowych stosunków wodnych na gruncie.

Odpowiedź p.o. generalnego dyrektora DKIA Tomasza Żuchowskiego

Kwestie związane z przedmiotową problematyką reguluje ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Nie ulega wątpliwości, że celem wprowadzenia ww. ustawy było stworzenie poprawnej struktury obszarowej gospodarstw, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Zgodnie z zapisami znajdującymi się w rzeczonym akcie prawnym postępowanie scaleniowe prowadzi właściwy starosta. Postępowanie tego rodzaju może zostać wszczęte na wniosek, a także z urzędu.

Ustawodawca wprowadził wymóg, aby wszczęcie postępowania scaleniowego z urzędu było poprzedzone uzyskaniem opinii rady sołeckiej, jak również działających na terenie danej wsi Społeczno-Zawodowych organizacji rolników, jeżeli zostały spełnione ustawowe przesłanki zawarte w art. 4 ww. ustawy.

Zgodnie z ust. 1 pkt 4 rzeczonego przepisu o scalenie może wystąpić inwestor, którego działalność spowodowała lub może spowodować skutki w ukształtowaniu rozłogów gruntów w skutek przebiegu istniejących lub budowanych dróg publicznych. Nie budzi zatem wątpliwości, że ustawodawca dał inwestorowi możliwość wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem do właściwego starosty, nie nakładając na niego w tym zakresie obowiązku. Oznacza to, że ostateczna decyzja czy skorzystać z tego rodzaju uprawnienia została pozostawiona uznaniu danego inwestora.

GDDKIA nie występuje jako inwestor z wnioskami o wszczęcie z urzędu przez właściwego starostę postępowań scaleniowych i wymiennych. Jednakże zdając sobie sprawę z konieczności przeciwdziałania dezorganizacji rolniczej przestrzeni produkcyjnej związanej z realizowanymi inwestycjami drogowymi, na które zwrócił Pan uwagę w swoim piśmie, GDDKiA zawiera porozumienia z samorządami województw dotyczące współpracy w zakresie realizacji prac scaleniowo-wymiennych związanych w budową autostrad lub tras szybkiego ruchu na obszarze danego województwa.

Kolejnym krokiem jest przygotowywanie „Programu prac scaleniowowymiennych umożiiwiających wszczynanie i prowadzenie przez właściwych miejscowo starostów postępowania scaleniowo i/lub wymiennego na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów".

W ramach zawartych porozumień wykonywane są prace przygotowawcze, gdzie w poszczególnych obrębach ewidencyjnych określony zostaje obszar koniecznych scaleń i/lub wymiany gruntów mający związek z realizacją danej inwestycji wraz ze sporządzeniem materiałów niezbędnych do wydania przez właściwych miejscowo starostów postanowień o wszczęciu postępowań scaleniowo wymiennych. Na podstawie przygotowanego opracowania, starosta wszczyna postępowanie z urzędu, po uprzednim uzyskaniu jak już zasygnalizowano to powyżej, opinii rady sołeckiej, jak również działających na terenie danej wsi Społeczno-Zawodowych organizacji rolników.

Co istotne ustawodawca zobligował GDDKIA jedynie do pokrywania kosztów wykonania scalenia i wymiany gruntów oraz poscaleniowego zagospodarowania gruntów, w przypadku scalania gruntów w związku z budową autostrad (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r.), a nie np. tras szybkiego ruchu. Należy w tym miejscu zauważyć, że koszty scaleń wykonywanych w związku z budową autostrad pokrywane są ze środków inwestycyjnych do czasu zamknięcia inwestycji są zaliczane do kosztów budowy autostrad, a w konsekwencji stanowią koszt , realizacji całego Programu Budowy Dróg Krajowych.

Dokonanie płatności przez GDDKiA za wykonane w tym zakresie prace jest uzależnione od tego czy miały one rzeczywisty związek z budową danej autostrady. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że wykazanie czy wykonane prace dotyczące scalenia i zagospodarowania poscaleniowego mają bezpośredni związek z realizowaną w tym zakresie inwestycją drogową jest bardzo trudne, a co za tym Idzie Ich ocena jest dość uznaniowa.

W związku z tym GDDKIA, aby nie narazić się na zarzuty dotyczące niegospodarności, przyjęła w praktyce zasadę zgodnie z którą ustalenia odnośnie rozmiaru i rodzaju prac i czynności przewidywanych do wykonania, które mają decydujący wpływ na wysokość kosztów ponoszonych przez GDDKIA w tym zakresie, powinny być z nią ustalane przed zleceniem ich do wykonania.

W szczególności dotyczy to:

1. określenia wielkości obszaru objętego scaleniem, przed wydaniem przez właściwego starostę postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego,

2. określenia rozmiaru i zakresu niezbędnych prac do wykonywania w ramach zagospodarowania poscaleniowego, które podlegają zatwierdzeniu przez starostę w decyzji o zatwierdzenie podziału.

W praktyce postępowania scaleniowo-wymienne wszczynane są na obszarach, w których struktura agrarna wskazuje na taką potrzebę. Taka sytuacja dotyczy głównie województw położonych na południu Polski (województwo podkarpackie, małopolskie i część śląskiego). To właśnie przede wszystkim te rejony wykazują największą potrzebę dokonywania tego rodzaju prac, z uwagi na to że działki rolne które się tam znajdują charakteryzują się małą powierzchnią oraz są przeważnie wąskie i długie, co utrudnia ich efektywne wykorzystanie.

Z przeprowadzonych do chwili obecnej postępowań scaleniowo - wymiennych, w których aktywnie uczestniczyła GDDKiA wynika, że zainteresowanie ww. działaniami różni się w zależności od regionu Polski. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym to, że scalenia i wymiany gruntów to działania trudne, które w praktyce nierzadko generują konflikty społeczne i opór, z uwagi na to że mają bezpośredni wpływ na prawo własności osób, co do nieruchomości które są nim objęte.

Na przykład w związku z realizacją autostrady A4 na terenie województwa małopolskiego na 35 opracowań, które były zakwalifikowane do przeprowadzenia prac mających na celu poprawę ukształtowania rozłogów gruntowych związanych z realizacją budowy ww. autostrady, wszystkie zostały uwzględnione przez właściwych miejscowo starostów.

Z kolei w województwie podkarpackim opracowano założenia do projektu scaleń dla wszystkich obrębów (63), przez które przebiegała autostrada A4, z czego do realizacji przyjęto jedynie 19 obrębów. Brak przyjęcia do realizacji projektu scaleń dla pozostałych 44 obrębów spowodowany był negatywnymi opiniami rad sołeckich albo brakiem zainteresowania ze strony właścicieli gruntów rolnych. Szczegółowe informacje, co do przyczyn dla których w poszczególnych obrębach nie zostały zrealizowane scalenia, znajdują się w posiadaniu Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podkarpackiego, z uwagi na to że na mocy zawartego porozumienia Marszałek Województwa Podkarpackiego był odpowiedzialny za koordynacje prowadzonych w tym zakresie prac.

W chwili obecnej GDDKiA aktywnie współpracuje ze Starostą Częstochowskim w postępowaniach scaleniowych w obrębie powiatu częstochowskiego, tj. w gminie Mykanów i gminie Lelów, uzgadniając zasięg pasów drogowych autostrady Al i drogi krajowej nr 46 wraz z obsługą komunikacyjną terenów sąsiadujących z tymi drogami, w tym o charakterze i użytkowaniu rolnym.

GDDKiA w ciągu ostatnich dziesięciu lat poniosła koszty wykonania scalenia i wymiany gruntów oraz poscaleniowego zagospodarowania gruntów związane z budową autostrad na poziomie przekraczającym 69 mln zł.

Jednocześnie należy wskazać, że z posiadanej przeze mnie wiedzy, nie wynika aby GDDKiA była adresatem wniosków o spowodowanie wszczęcia z urzędu postępowań scaleniowych.

IV.7006.225.2020