Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Dyskusja o prawach socjalnych jest dziś ważniejsza niż kiedykolwiek - uważa Adam Bodnar
• Powody tej sytuacji to wzrost populizmu, starzenie się społeczeństw, wyzwania migracji i bezrobocia oraz działania wielkich korporacji
• Polityka nie może górować nad prawami socjalnymi - inaczej rzeczywistość będzie kształtowana nie przez konstytucje, lecz przez rządzących
• W Polsce jesteśmy tak bardzo przytłoczeni debatą o rządach prawa, że ​​czasami nie mamy czasu na głębszą refleksję nad przyszłością Europy także w tym zakresie
• Pytanie o „Europę socjalną”, równość obywateli UE oraz o obecność w sferze EURO jest w zasadzie pytaniem o sens dalszej integracji europejskiej

To główne tezy wykładu rzecznika praw obywatelskich Adama Bodnara, wygłoszonego  26 października 2018 r. podczas międzynarodowej konferencji „The prospect for Social Europe” na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego.  Konferencja została zorganizowana przez Katedrę Prawa Europejskiego WPiA UW oraz Centrum Prawa Brytyjskiego, w ramach promocji czasopisma prawniczego Common Market Law Review. Udział w konferencji wzięli autorzy oraz redakcja CMLRev.

Adam Bodnar mówił, że dyskusja na temat praw socjalnych ma długą tradycję w konstytucjonalizmie państw nowożytnych. Z polskich autorów istotną rolę odegrał w tym zakresie prof. Wiktor Osiatyński. Konstytucyjne dyskusje nt. praw socjalnych koncentrują się wokół następujących węzłowych problemów:

• zakres praw socjalnych - jakie prawa należą do tej kategorii praw?
• związek między konstytucyjną gwarancją praw socjalnych a rolą rządu i parlamentu w zakresie ustanawiania budżetu,
• czy prawa socjalne powinny być bezpośrednio egzekwowalne na podstawie konstytucji czy też powinny wskazywać na zasady polityki społecznej, którymi powinni kierować się rządzący,
• związek między prawami obywatelskimi i politycznymi a prawami socjalnymi. Sprowadza się on do przysłowiowego dylematu: „Czy powinienem cieszyć się wolnością słowa i prawem do głosowania, gdy jestem bezdomny, bezrobotny i pozbawiony minimum egzystencji”?

Adam Bodnar zwrócił uwagę na różne konteksty dyskusji o prawach socjalnych w „nowych” i „starych” państwach członkowskich UE. W czasach postkomunistycznych przykładało się dużą wagę do ochrony praw socjalnych, kosztem wolności politycznej i gwarancji innych praw.

Ochrona praw socjalnych rozwija się także na poziomie międzynarodowym. Świadectwem tego są konwencje MOP, Międzynarodowy Pakt Praw Ekonomicznych, Społecznych i Kulturalnych, a także Europejska Karta Społeczna. Warto jednak zauważyć, że standardy wynikające z umów międzynarodowych nie są wystarczająco odzwierciedlane w praktykach państw na poziomie krajowym. Często stanowią one raczej wskazówki do działania niż ustanawiają bezpośrednio egzekwowalne prawa. Również jednostki mają ograniczony dostęp do międzynarodowych organów orzeczniczych decydujących o zakresie praw socjalnych.

Dlatego coraz częściej forum do dyskusji na temat praw socjalnych staje się Europejski Trybunał Praw Człowieka. Ale jest to możliwe tylko jeśli istnieje ku temu podstawa w prawach i wolnościach gwarantowanych w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Przykład to art. 2 Konwencji (prawo do życia) w kontekście dostępu do opieki zdrowotnej w nagłych przypadkach czy art. 3 Konwencji (zakaz tortur, nieludzkiego i poniżającego traktowania) w kontekście prawa do opieki zdrowotnej osób pozbawionych wolności. ETPC odgrywa także istotną rolę w zakresie prawa do sądu oraz dostępu do efektywnych środków zaskarżenia. ETPC nie może być jednak remedium w kontekście ochrony praw socjalnych na arenie międzynarodowej, ze względu na ograniczony charakter praw wynikających z Konwencji, a także zasadę pomocniczości i marginesu uznania.

Zdaniem Adama Bodnara dyskusja na temat praw socjalnych jest dziś ważniejsza niż kiedykolwiek wcześniej. Powodami tego są:

• wzrastający populizm w państwach Unii Europejskeiej. Jednym z jego idei jest lepsza troska o dobrobyt obywateli poprzez inwestowanie w różne programy społeczne - co dzieje się kosztem swobód politycznych i promowania postaw nacjonalistycznych lub wręcz plemiennych. To realizacja zasady:  „My wiemy, co jest dla was lepsze”. Rodzi się pytanie, jak możemy używać języka praw socjalnych, by zwalczać takie nastawienie;
• wprowadzane oszczędności i ich konsekwencje związane z wysokim poziomem bezrobocia w niektórych krajach UE;
• demografia – starzejące się społeczeństwa państw  europejskich i ryzyko braku solidarności międzypokoleniowej, co ma przełożenie na rosnące wydatki państw;
• migracje - jaka powinna być reakcja na migrację, zarówno wewnętrzną, jak i zewnętrzną?
• biznes a prawa człowieka - rosnąca rola międzynarodowych korporacji. Jakie są zadania państwa w regulowaniu ich postępowania w kontekście prawa człowieka? Odnosi się to także do spółek kontrolowanych przez państwo. Adam Bodnar przywołał w tym kontekście „agresywne działania” zarządu PLL „Lot” podczas obecnego konfliktu w firmie.

Według Adama Bodnara ważna jest współzależność praw socjalnych i innych, w tym prawa do sądu i rządów prawa. Jeśli prawa socjalne będą odległe od praw politycznych, to powstaje ryzyko marginalizowania prawnego całych grup.

W kontekście polskim jest to szczególnie widoczne, jeśli chodzi o pozbawienie świadczeń emerytalnych na podstawie ustawy z 16 grudnia 2016 r. o pozbawieniu niektórych uprawnień emerytalnych. Wystarczy, że ktoś w latach 80. przygotowywał program PESEL, a dziś ma emeryturę zmniejszoną do minimum. Cała ta grupa - w tym funkcjonariusze dawnego systemu, zweryfikowani pozytywnie w 1990 r. - została faktycznie pozbawiona prawa do sądu wobec zakwestionowania niezależności Trybunału Konstytucyjnego.

- Jeżeli zatem pozwolimy, by polityka dominowała nad prawami socjalnymi,  w połączeniu z odebraniem prawa do sądu, ryzykujemy, że rzeczywistość będzie kształtowana nie przez Konstytucję, ale przez rządzących - zaznaczył Adam Bodnar.

Istnieje potrzeba wyjaśnienia, co tak naprawdę Konstytucja oferuje swoim obywatelom? Dlaczego ma znaczenie dla ich praw? To walka o język konstytucyjny.

W kontekście UE Adam Bodnar zwrócił uwagę na kamienie milowe rozwoju ochrony praw socjalnych. Pierwszy taki kamień milowy to ochrona praw socjalnych pracowników migrujących. Drugi – koncepcja obywatelstwa Unii Europejskiej oraz jego ewolucja w kierunku tzw. obywatelstwa socjalnego (w związku z wyrokami TSUE w sprawach Baumbast oraz Trojani). Trzeci – przyjęcie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, zawierającej szeroki katalog praw socjalnych (z rozróżnieniem na prawa i zasady określające wektory unijnej polityki socjalnej). Czwarty – ustawodawstwo UE dotyczące takich zagadnień, jak polityka równości oraz zakaz dyskryminacji, ze szczególnym uwzględnieniem gender mainstreaming. Wreszcie, ostatni etap to przyjęcie Europejskiego Filaru Praw Socjalnych z 2017 r.

Europejski Filar Praw Socjalnych, choć nie jest prawnie wiążący, to jednak stanowi próbę konkretyzacji praw socjalnych. Zawiera bowiem te prawa, które można bezpośrednio egzekwować. Są one jednocześnie na tyle precyzyjne, że mogłyby zostać powszechnie zagwarantowane w całej UE. Filar wykracza także poza zwykłą harmonizację, która siłą rzeczy musi być ograniczona zakresem kompetencji unijnych. Stawia bardziej ambitny cel – stworzenie jednolitego standardu ochrony praw socjalnych w całej UE. Ale ten cel może być zrealizowany pod warunkiem równomiernego rozwoju strefy EURO. Dlatego powstaje pytanie czy jest szansa na zwiększenie poziomu spójności i wsparcia społecznego bez obecności w strefie EURO?

Prof. Ulrike Guerot, znana badaczka procesów integracji europejskiej, twierdzi, że "Europa socjalna" powinna być takim czynnikiem łączącym, jak niegdyś stał się nim postulat wprowadzenia jednolitej waluty. W swoim manifeście pisała, że potrzebujemy transnarodowej demokracji - "Republika europejska, z równymi politycznymi, gospodarczymi i społecznymi prawami i zasadami dla wszystkich". Czy jest to utopią? - Wiem co oznacza realizacja tego scenariusza dla poczucia narodowej suwerenności, indywidualnej autonomii państw członkowskich i roli parlamentów narodowych – przyznał A. Bodnar. Ale siła tego argumentu polega na tym, że nie jest to prosta debata o przyszłości UE jako federacji, lecz raczej czemu integracja europejska miała by służyć – czy może nim być postulat stworzenia równości socjalnej dla wszystkich obywateli UE.

Adam Bodnar wskazywał na problemy wynikające z integracji z UE, które pośrednio prowadzą do naruszenia ochrony praw socjalnych w tzw. nowych państwach członkowskich UE:

• bezdomność obywateli polskich w niektórych państwach Unii – otwarte granice pozwalają na migrację i poszukiwanie lepszego życia, ale wyzwaniem jest prowadzenie polityk publicznych pozwalających takim osobom godnie wrócić do swoich państw macierzystych;
• wyjazd wielu obywateli polskich sprawił, że na miejscu pozostały osoby starsze i małe dzieci – jak zapewnić tym osobom odpowiedni poziom wsparcia społecznego, jeśli nie mogą one liczyć na solidarność międzypokoleniową lub są ofiarami eurosieroctwa?
• pogorszenie dostępu do opieki zdrowotnej wskutek drapieżnych praktyk firm z państw Unii, ściągających do siebie lekarzy i pielęgniarki. Efektem tego jest brak specjalistów oraz obniżenie poziomu świadczeń zdrowotnych.

- W Polsce jesteśmy tak bardzo przytłoczeni debatą o rządach prawa, że ​​czasami nie mamy czasu na głębszą refleksję nad przyszłością Europy -  podsumował Adam Bodnar. Rozpoczęta debata powinna być częścią szerszej dyskusji dotyczącej przyszłości Europy. Rolą naukowców powinno być inspirowanie podobnych debat w kontekście zbliżających się wyborów do Parlamentu Europejskiego. Zanim Polska zrobi kolejny krok w procesie integracji europejskiej, powinniśmy przynajmniej zrozumieć, o co toczy się gra. Pytanie o "Europę socjalną", równość obywateli UE oraz o obecność w sferze EURO jest w zasadzie pytaniem o sens dalszej integracji europejskiej.