Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Niezbędne są zmiany w prawie dotyczącym ochrony zwierząt, zwłaszcza co do przepisu o ich interwencyjnym odbieraniu
• Ważna jest ponadto odpowiednia edukacja wobec niedostatku wiedzy w społeczeństwie, że określone traktowanie może być znęcaniem się nad zwierzęciem – i powodować jego odebranie
• Na człowieku ciąży szczególny obowiązek dbania o dobrostan zwierzęcia, bo zawsze będzie wobec niego w uprzywilejowanej sytuacji

21 października 2021 r. w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich odbyła się konferencja pt. „Kolizje między prawem właściciela a prawami zwierząt i uprawnieniami tych, którzy je ratują”.

Wstępna analiza wniosków zgłaszanych przez obywateli do RPO pozwoliła na ustalenie, że art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt wymaga powtórnego przemyślenia i przeanalizowania. Stąd zrodził się pomysł na zorganizowanie konferencji, w ramach której będzie możliwe przeprowadzenie rzeczowej dyskusji pomiędzy pracownikami naukowymi polskich uczelni wyższych, osobami odpowiedzialnymi za tworzenie prawa, praktykami prawa oraz osobami zajmującymi się ochroną zwierząt, a także ich hodowlą.

Konferencja była transmitowana on-line, aby jak najszerzej upowszechnić ten ważny społecznie temat i umożliwić uczestnictwo osobom zainteresowanym w wielu miejscach w Polsce. Link do transmisji https://youtu.be/K9G1CFTXojw

Program konferencji 

11:00 Michał Hara – odczytanie listu powitalnego Zastępczyni RPO Hanny Machińskiej.

11:05 dr hab. Renata Kamińska, prof. UKSW – wykład otwierający konferencję 

Panel 1 -  moderator Michał Hara, Biuro RPO

11:20 – 11:45 Zwierzę nie jest rzeczą - o postulacie dereifikacji zwierząt w kontekście teorii praw podstawowych  - dr hab. Dorota Probucka, prof. UP, Uniwersytet Pedagogiczny w Krakowie
11:45 – 12:10 Bieżące prace Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zakresie uregulowania zagadnienia związanego z odbieraniem zwierząt właścicielowi - Wojciech Albert Kurkowski, pełnomocnik ministra rolnictwa i rozwoju wsi do spraw zwierząt
12:10 – 12:40 Odebranie zwierzęcia na podstawie art. 7 ust. 1 i 3 ustawy o ochronie zwierząt de lege lata i de lege ferenda - dr Agnieszka Gruszczyńska, Uniwersytet SWPS; adw. Dorota Dąbrowska
12:40 – 13:10 Prawne aspekty działalności interwencyjnej organizacji ochrony praw zwierząt, a prawa i obowiązki hodowców - dr Magdalena Silska, European University Institute Florence/Italy; adw. Katarzyna Topczewska, OTOZ Animal

13:10 – 13:40 Dyskusja

13:40 – 14:00 Przerwa

Panel 2 - moderator adw. Agnieszka Krukowska

14:00 – 14:25 Status prawny członka organizacji zajmującej się odbieraniem zwierząt – co wolno robić odbierając zwierzę, a co wymaga zmian? - Konrad Kuźmiński, prezes zarządu Dolnośląskiego Inspektoratu Ochrony Zwierząt
14:25 – 14:50 Prawne uwarunkowania roli lekarza weterynarii w procedurze odebrania zwierzęcia - lek. wet. Andrzej Dzikowski, Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie
14:50 – 15:15 Odebranie zwierzęcia na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt a stan wyższej konieczności w Kodeksie karnym - dr Piotr Zakrzewski, Biuro RPO, UKSW w Warszawie
15:15 – 15:40 Prawo własności a ochrona zwierzęcia przed cierpieniem - studium przypadku - adw. Karolina Kuszlewicz

15:40 – 16:10 Dyskusja

Podsumowanie i zamknięcie konferencji

Przesłanie zastępczyni RPO Hanny Machińskiej

Konferencja dotyczy trzech istotnych problemów: z jednej strony  mówimy o prawach właścicieli, z drugiej zaś strony o  prawach zwierząt i w tym kontekście o zakresie działań podmiotów, które ratują zwierzęta.

Ustawa o ochronie zwierząt podkreśla zobowiązanie człowieka  do poszanowania ,ochrony i opieki wobec zwierzęcia. Troska o dobrostan zwierząt  sytuuje się wysoko w hierarchii naszych potrzeb. Powiadamy, że prawa świata przyrody powinny być silnie związane z prawami człowieka. Deklarujemy humanitarne traktowanie zwierząt. Często podkreślamy, że  zwierzęta  mają prawa.

W stanowisku Rzecznika Praw Obywatelskich, będącym odpowiedzią na wypowiedź  sekretarza stanu w MEiN, podkreślono, że kwestionowanie  praw zwierząt nie służy edukacji  przyrodniczej dzieci. Dzięki edukacji  na temat praw zwierząt zwiększa się poziom  odpowiedzialności i dbałości o  dobrostan środowiska naturalnego.

W tym kontekście należy wspomnieć decyzje Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy i Radę Praw Człowieka ONZ co do  uznania prawa do środowiska jako prawa człowieka. We wrześniu 2021 r., po wieloletnich działaniach  prowadzonych w ramach Rady Europy, Zgromadzenie przedstawiło Komitetowi Ministrów projekt Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz Europejskiej Karty Społecznej  uznający prawo do  bezpiecznego, czystego, zdrowego i zrównoważonego środowiska jako prawo człowieka. Jeśli Komitet Ministrów, czyli państwa członkowskie, wyrazi zgodę na uchwalenie obu Protokołów, to prawo do środowiska będzie prawem chronionym w ramach obu traktatów.

Kolejnym przełomowym krokiem na rzecz uznania prawa do środowiska jako prawa człowieka była ostatnia rezolucja podjęta dwa tygodnie temu przez  Radę Praw Człowieka ONZ, która ustanowiła prawo do środowiska jako prawo człowieka. Był  to efekt zbiorowego wysiłku 1100 organizacji pozarządowych funkcjonujących  na całym świecie, wielu państw i agend ONZ.

Inaczej przebiegała debata międzynarodowa w ramach Rady Europy dotycząca  dobrostanu zwierząt. Rozpoczęła się w latach 60., a jej rezultatem  były liczne konwencje oraz rekomendacje ustanawiające  standardy  ochrony zwierząt. Jednak w ostatnim czasie Rada Europy skupiła swą aktywność w obszarze generalnego problemu relacji ochrony środowiska i praw człowieka. W znacznie szerszym zakresie obecnie ten obszar regulowany jest prawem UE.

Warto odnieść się również do miękkich instrumentów odnoszących się do  pewnego rodzaju skatalogowanych praw, które zapisano w Deklaracji Praw Zwierząt uchwalonej przez UNESCO. Stanowi ona, że prawa zwierząt powinny być chronione tak jak prawa ludzi. Niezbędne jest  stworzenie gwarancji bezpieczeństwa dla zwierząt, a w sytuacji zagrożenia konieczne jest podjęcie działań uwzględniających potrzeby zwierzęcia i zapewniających  mu opiekę i ochronę, zgodnie z zasadą humanitarnego traktowania.

Dyskusja dotycząca różnych aspektów  ochrony zwierząt, zwłaszcza  prawa własności, statusu prawnego zwierząt, sprawowania opieki nad zwierzętami bezdomnymi, dopuszczalności oddania zwierzęcia do schroniska dla zwierząt, odebrania zwierząt, funkcjonowania odpowiedniej infrastruktury zapewniającej  ochronę zwierząt przed niehumanitarnym traktowaniem i roli organizacji pozarządowych  była przedmiotem analizy  i ważnego wystąpienia RPO do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w 2018 r.

Jestem przekonana, że te problemy zostaną przeanalizowane podczas  konferencji. Krytycznej analizie zapewne poddacie Państwo przepisy ustawy o ochronie praw zwierząt. Debata służyć powinna wypracowaniu niezbędnych zmian ustawy, na co wielokrotnie wskazywał RPO .

Wykład wprowadzający

Dr hab. Renata Kamińska wskazała na szczególną sytuację zwierząt, którą można przyrównać do współczesnego niewolnictwa, tj. sytuacji w której człowiek może wykonywać nad inną istotą żywą nieograniczoną władzę. Podkreśliła, że zarówno w ustawodawstwo polskie, jak i większości innych państw Europy wpisany jest pewien dualizm, z jednej strony podkreślający, że zwierzęta nie są rzeczami, z drugiej zaś nakazujący stosować do nich przepisy o rzeczach. Prof. Kamińska wskazała, że pojęcie „prawa zwierząt” funkcjonuje już pomyślnie w dyskursie prawnym i społecznym, zaś jego istotą są obowiązki człowieka co do opieki nad zwierzętami, tj. zapewnienia im dobrostanu.

Panel I

Jako pierwsza głos zabrała dr hab. Dorota Probucka, podkreślając, że zwierzę jest żywą, świadomą istotą. Wobec tego urzeczowienie zwierząt jest moralnym złem. Postawę człowieka wobec zwierząt określić można jako moralną schizofrenię. Mimo deklaracji troski o zwierzęta, dla przyjemności, wygody, zabawy, próżności ludzie milcząco zgadzają się na masową eksploatację i eksterminację zwierząt. Ludzka dusza choruje na „wrażliwość wybiórczą”, przejawiającą się w trosce tylko o niektóre istoty żywe. Ta schizofrenia moralna przekłada się na schizofrenię prawną - pomimo deklaracji o niebyciu rzeczą, do zwierząt stosuje się przepisy o rzeczach. Prawna ochrona zwierząt jest w istocie nieskuteczna i nie służy zwierzętom, lecz człowiekowi. Konfrontacja interesów właścicieli dóbr z interesami tych „dóbr” z góry skazuje te ostatnie na przegraną. Rzeczywista dereifikacja zwierząt jest możliwa dopiero po upodmiotowieniu zwierząt, a do tego konieczna jest zmiana społecznego paradygmatu. Byłaby to podmiotowość szczególna, tj. minimalny zestaw praw, których nie można łamać, w zależności od typów zwierząt (np. inne prawa kręgowców, inne bezkręgowców) wpisany do Konstytucji. Dopiero wprowadzenie prawnych mechanizmów ochrony tej podmiotowości realnie odróżni zwierzęta od rzeczy.

Wojciech Albert Kurkowski przedstawił kierunki zmian legislacyjnych rozważane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wśród nich znajduje się nowelizacja art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt określająca konkretny termin (np. 24 godziny) na poinformowanie burmistrza, wójta lub prezydenta miasta o odebraniu zwierzęcia w trybie interwencyjnym. Proponowane jest także wykreślenie z tego przepisu „zagrożenia zdrowia” jako podstawy przeprowadzenia interwencji - ocenę w tym zakresie mógłby przeprowadzić jedynie specjalista. Minister rozważa też precyzyjne zdefiniowanie, kim jest „upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej” - obecnie czynności mogą wykonywać osoby bez odpowiedniej wiedzy i przeszkolenia. Kolejną kwestią jest uregulowanie terminu, przez jaki właściciel odebranego zwierzęcia ma łożyć na jego utrzymanie, a także rozliczeń w przypadku zwrotu zwierzęcia. Proponuje się także obowiązek poinformowania organów państwa o lokalizacji odebranego zwierzęcia, aby możliwe było zapewnienie, że jego stan się nie pogorszy oraz by mogło zostać ewentualnie zwrócone lub wykorzystane jako dowód w postępowaniu karnym. Proponuje się wreszcie wprowadzenie grzywien za naruszenie przepisów ustawy w tym zakresie. Przedstawiciel ministra podkreślił, że obecnie panują inne realia niż w 1997 r. Mnogość organizacji społecznych zajmujących się ochroną zwierząt przekłada się także na liczne skargi wpływające do Ministerstwa.

Także wystąpienia dr Agnieszki Gruszczyńskiej i adw. Doroty Dąbrowskiej koncentrowało się wokół mankamentów art. 7 ustawy.  Proponowane zmiany obejmują doprecyzowanie terminu, w którym należy poinformować burmistrza, wójta lub prezydenta miasta o odbiorze interwencyjnym (np. 3 dni) oraz wskazanie wymogów, jakie to zawiadomienie powinno spełnić. Organ administracji, czy to działający w trybie zwykłym (ust. 1), czy tez interwencyjnym (ust. 3) powinien mieć wyznaczony konkretny termin na podjęcie decyzji ws. odbioru zwierzęcia. Wzorem obecnych rozwiązań w k.p.c. i k.p.k. dotyczących zabezpieczenia, mogłoby to być 7 dni. Wydłużeniu ulec powinien też termin na wniesienie odwołania od takiej decyzji (obecnie wynosi on 3 dni). Postuluje się też reorganizację kompetencji poszczególnych uczestników postępowania zmierzającego do odebrania zwierzęcia. Obecnie organ administracji nie może bowiem działać z urzędu, a jedynie na wniosek kwalifikowanych podmiotów wymienionych w art. 7 ust. 1a, nie może też odebrać zwierzęcia w trybie interwencyjnym (ust. 3). Podmioty uprawnione do dokonania odbioru powinny być też uczestnikami następczego postępowania administracyjnego. Wreszcie, konieczne jest wprowadzenie regulacji umożliwiających organowi administracji dokonanie oceny czy faktycznie odebrane zwierzę było ofiarą znęcania, obecnie bowiem organy często nie dysponują konieczną do tego wiedzą. Prelegentki podkreśliły, że nie jest konieczna rewolucja w art. 7 ustawy, lecz punktowe zmiany porządkujące, które usprawnią jego stosowania zarówno przez organy administracji, jak i organizacje społeczne.

Adw. Katarzyna Topczewska i dr Magdalena Silska przypomniały, że ustawa o ochronie zwierząt ma chronić właśnie zwierzęta, a nie ludzi, którzy się nad nimi znęcają. Ewentualne wprowadzenie terminu na dokonanie zgłoszenia o interwencyjnym odebraniu zwierzęcia może mieć skutki kontrproduktywne i doprowadzić do uniemożliwienia administracyjnego odebrania zwierzęcia. Konieczne jest także utrzymanie zagrożenia zdrowia zwierzęcia jako przesłanki podjęcia interwencji. Jak pokazuje praktyka sądowa, tego typu spraw jest bowiem bardzo wiele. Wprowadzenie terminu na podjęcie decyzji przez organ administracji jest za to zasadne, bowiem sprawy administracyjne potrafią toczyć się jeszcze nawet po prawomocnym skazaniu sprawcy znęcania w postępowaniu karnym. Prelegentki wskazały takie, że ewentualne skargi na działania organizacji społecznych są w większości kierowane przez osoby, którym zwierzę zostało odebrane. Choć Minister Rolnictwa nie udostępnia statystyk co do ich zasadności, własne spostrzeżenia OTOZ Animals wskazują, że ponad 86% tego typu skarg okazuje się niezasadna. Działanie w trybie art. 7 ust. 3 ustawy wyklucza bowiem możliwość postawienia zarzutu kradzieży przedstawicielowi organizacji. Podkreślenia wymaga, że ograniczenia możliwości działania przez organizacje takie domagają się przede wszystkim przedstawiciele niszowych branż rolnictwa oraz pseudohodowli.

Jako nierealistyczne oceniono pomysły odebrania uprawnień organizacjom społecznym i pozostawienie ochrony zwierząt jedynie organom państwa. Policja i służby gminne nadają sprawom zwierząt niski priorytet, nie reagują w ponad 90% zgłoszeń, nie mają odpowiednich szkoleń. Inspekcja weterynaryjna pracuje tylko 8 godzin w dni powszednie. A nadanie kompetencji do odbierania zwierząt powiatowym lekarzom weterynarii powodowałoby inherentny konflikt interesów. Zatem to na organizacjach społecznych spoczywa główny ciężar działania, choć często skala zgłoszeń przerasta ich możliwości, w tym finansowe, skoro przedstawicieli należy wyszkolić, a zwierzętom zapewnić schronienie, opiekę, karmę, itd. Potrzebne są więc zmiany instytucjonalne zapewniające odpowiednie wsparcie dla takich organizacji.

Panel II

Zaczął się on od wystąpienia lek. wet. Andrzeja Dzikowskiego, który opisał zakres działania i kompetencje lekarza weterynarii w odniesieniu do ochrony zwierząt. Wskazał on, że rola weterynarza ma charakter zarówno indywidualny, jak i instytucjonalny, a zatem jego obowiązkiem jest działanie na korzyść nie tylko konkretnych zwierząt, ale także ochrony środowiska sensu largo. Weterynarz może pełnić różne funkcje w ramach procedury odbioru zwierzęcia: może sam być upoważnionym przedstawicielem organizacji społecznej, może dostarczać merytorycznej wiedzy organowi administracji, może składać zawiadomienie o konieczności odebrania zwierzęcia, może wreszcie leczyć odebrane już zwierzę. Za mankament ustawy prelegent uznał brak obligatoryjnego udziału lekarza weterynarii w procedurze stwierdzania, czy miało miejsce znęcanie się nad zwierzęciem, wskazując m.in. na niespójność przepisów w tym zakresie z ustawą o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych. W jego ocenie konieczne jest wskazanie w ustawie, że właściwym podmiotem dla odebrania zwierzęcia jest powiatowy lekarz weterynarii oraz precyzyjne określenie kompetencji weterynarza w tej procedurze.

Dr Piotr Zakrzewski z BRPO przedstawił zagadnienie możliwej odpowiedzialności karnej zarówno w przypadku prawidłowo, jak i nieprawidłowo podjętej interwencji w celu odebrania zwierzęcia. Wskazał, że właściwe odczytanie zakresu art. 7 ust. 3 ustawy jest możliwe jedynie w kontekście instytucji kolizji norm określonej w art. 26 § 5 Kodeku karnego. Wynika stąd, że prawidłowo podjęta interwencja, nawet jeśli podjęto w jej toku działania wypełniającego znamiona przestępstwa, nie może powodować odpowiedzialności karnej, bowiem jest legalna. O czynie zabronionym mówić będzie można jedynie, jeśli interweniujący nie zwróci zwierzęcia, pomimo niewydania decyzji o czasowym odbiorze przez organ administracji. Wówczas nie będzie jednak to kradzież, lecz przywłaszczenie. Wynika z tego, że jeśli interweniującemu postawiono zarzut kradzieży, należy go uniewinnić.

Prelegent podkreślił, że dokonywanie interwencyjnego odbioru zwierzęcia w sposób zgodny z prawem jest kluczowe nie tylko dla uniknięcia odpowiedzialności przez przedstawicieli organizacji społecznych, lecz także dla deeskalacji konfliktów społecznych. Powinno ono nastąpić w sposób proporcjonalny, z uwzględnieniem stosunku dóbr. Dlatego też interweniujący może wejść na teren należący do innej osoby nawet bez jej zgody, co normalnie byłoby przestępstwem naruszenia miru domowego - jeśli ratuje dobro o wyższej wartości, np. musi zapobiec znęcaniu się nad zwierzęciem ze szczególnym okrucieństwem. Prelegent postulował przeniesienie na grunt ustawy o ochronie zwierząt pewnych rozwiązań z k.p.k., w szczególności związanych z przeszukaniem (art. 220) i zatrzymaniem rzeczy (art. 217).  Mogłoby to polegać m.in. na wprowadzeniu obowiązku sporządzenia protokołu z odbioru zwierzęcia.

Ostatnią prelegentką była adw. Karolina Kuszlewicz. Wskazała na istotną kwestię stosowania odpowiedniej terminologii w odniesieniu do zwierząt, podnosząc, ze rzeczywista dereifikacja nie będzie możliwa jeśli wobec zwierząt będzie stosowany język właściwy rzeczom. Podkreśliła, że przepisy prawa rzeczowego mają do zwierząt zastosowanie jedynie odpowiednie, a nie wprost. Oznacza to, że w zależności od sytuacji normy te, np. dotyczące własności, mogą być stosowane jedynie w ograniczonym zakresie lub nawet ich stosowanie będzie całkowicie wyłączone. W świetle ustawy o ochronie zwierząt dominującym elementem prawa własności będzie zatem obowiązek opieki nad zwierzęciem, nie zaś prawa rzeczowe właściciela. Nawet jednak odpowiednie stosowanie nie zawsze będzie adekwatne, bowiem niektóre aspekty prawa rzeczowego rzutują też na odpowiedzialność karną. Dlatego też np. porwanie psa winno być zagrożone taką samą karą, niezależnie od cech samego psa, podczas gdy obecnie może być przestępstwem albo wykroczeniem w zależności jedynie od wartości majątkowej zwierzęcia. Prelegentka podkreśliła też, że w przypadku ratowania zwierzęcia w ogólnie nie ma mowy o odpowiedzialności karnej, czy to za kradzież, czy przywłaszczenie. Tymczasem organy ścigania w takich sytuacjach bardzo często zamiast badać stan zwierzęcia i ścigać sprawców znęcania się, koncentrują swoje działania na osobach ratujących zwierzę. Tę praktykę należy zmienić.

Po obu panelach nastąpiła burzliwa dyskusja z udziałem gości. Podnoszono  w niej  dalsze postulaty zmiany prawa, m.in. aby oceny stanu zdrowia odbieranego zwierzęcia dokonywał zawsze inspektor lub lekarz weterynarii, stworzenia ogólnopolskiej bazy danych zaczipowanych zwierząt domowych, wprowadzenia prawnej definicji dobrostanu zwierzęcia, czy kryteriów oceny jego wartości obejmujących nie tylko wartość rynkową.

Konferencję podsumował i zamknął Michał Hara. Podkreślił, że dyskusja pokazała dobitnie, że zmiany w prawie, w szczególności art. 7 ustawy, są niezbędne. Równie ważna jest odpowiednia edukacja, bowiem w społeczeństwie często brakuje wiedzy, że dane traktowanie może być znęcaniem się nad zwierzęciem, a tym samym spowodować jego odebranie. Skonkludował, że na człowieku, który zawsze będzie względem zwierząt w pozycji uprzywilejowanej, ciąży szczególny obowiązek dbania o ich dobrostan.