Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Pan Tomasz, który w kwietniu 2020 r. przebywał w parku, został ukarany przez sąd za złamanie ograniczeń pandemicznych określonych w rozporządzeniu rządu
• Nakazy i zakazy dotyczące podstawowych praw i wolności można jednak wprowadzić tylko w razie ogłoszenia jednego ze stanów nadzwyczajnych  - co nie nastąpiło
• Należy je zatem uznać za niekonstytucyjne, a co za tym idzie - za nielegalne. A rozporządzenie nie może być podstawą karania obywateli za niestosowanie się do tak wprowadzonych obostrzeń
• Zakazy przemieszczania się i korzystania z terenów zielonych z rządowego rozporządzenia były niekonstytucyjne - orzekł SN, który 15 kwietnia 2021 r. uwzględnił w całości kasację i uniewinnił pana Tomasza 

Rzecznik Praw Obywatelskich złożył kolejną kasację do Sądu Najwyższego na korzyść obywatela ukaranego za naruszenie zakazów wprowadzonych w pierwszym okresie epidemii koronawirusa rozporządzeniami rządu wydanymi bez odpowiednich podstaw ustawowych. 

Na początku epidemii 2 kwietnia 2020 r. pan Tomasz został obwiniony o naruszenie zakazu przemieszczania się bez uzasadnionego powodu – przebywał w parku.

Sąd Rejonowy w sierpniu 2020 r. uznał, że dopuścił się w ten sposób wykroczenia z art. 54 k.w. w związku z § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Mocą wyroku nakazowego (czyli bez wzywania obwinionego, opierając się na dokumentach policji), sąd wymierzył mu grzywę 300 zł. Ponadto zasądził od niego wydatki postępowania. Wyrok nie został zaskarżony i uprawomocnił.

Argumenty kasacji 

RPO zarzucił wyrokowi rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie prawa materialnego, art. 54 k.w. w zw. z § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy czyn nie wyczerpywał znamion wykroczenia. Wniósł by Sąd Najwyższy uchylił wyrok i uniewinnił pana Tomasza.

Zgodnie z art. 54 Kw, kto wykracza przeciwko wydanym z upoważnienia ustawy przepisom porządkowym o zachowaniu się w miejscach publicznych, podlega karze grzywny do 500 zł albo karze nagany. Przepis ten sam nie określa znamion zabronionego zachowania, lecz odsyła do innych przepisów, które regulują zasady i sposób zachowania się w miejscach publicznych

Odesłanie z art. 54 Kw obejmuje wyłącznie "przepisy porządkowe". Termin nie jest w pełni ostry, a precyzyjne ustalenie jego znaczenia może budzić wątpliwości. Jak uznał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2003 r.  „w razie naruszenia przepisów, które mają inny przedmiot ochrony, nie jest możliwe zastosowanie zaskarżonego przepisu”.

Skoro zatem przepisy porządkowe, o których mowa w art. 54 Kw., mają za zadanie ochronę porządku i spokoju publicznego, to tym samym w polu penalizacji tego przepisu nie mieszczą się regulacje odnoszące się do innych sfer życia, np. do ochrony zdrowia publicznego.

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wydano rozporządzenie Rady Ministrów z  31 marca 2020 r. W § 17 ust. 1 stanowiło, że w okresie od 1 kwietnia 2020 r. do 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż.

Rozporządzenie nie przewidywało jednak za to żadnej sankcji. Tymczasem odpowiedzialności za wykroczenie podlega tylko ten, kto popełnia czyn społecznie szkodliwy, zabroniony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia pod groźbą kary. Za taki akt normatywny nie może być zaś uznane rozporządzenie Rady Ministrów.

Prawo do przebywania w miejscach publicznych, jakimi są miejskie tereny zielone, jako element wolności osobistej oraz prawa poruszania się jest chronione przez art. 31 ust. 1 i 52 ust. 1 Konstytucji RP. Z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Nakładanie ograniczeń w zakresie podstawowych wolności i praw człowieka i obywatela musi odbywać się na podstawie prawidłowo stanowionego prawa, w szczególności zgodnie z podstawowymi zasadami wyrażonymi w Konstytucji, a zatem wprowadzenie nakazów i zakazów dotyczących podstawowych praw i wolności obywatelskich może nastąpić tylko w przypadku wprowadzenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, co dotychczas nie miało miejsca.

W tej sytuacji, zakazy wyrażone w rozporządzeniu Rady Ministrów uznać należy za niekonstytucyjne, a co za tym idzie - za nielegalne. W związku z tym, nie mogą one być źródłem obowiązków dla obywateli i w konsekwencji podstawą do ukarania za niestosowanie się do tych obowiązków.

W dacie orzekania przez sąd nie obowiązywały już przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r., a obowiązujące wtedy rozporządzenie Rady Ministrów z 19 czerwca 2020 r. nie przewidywało już zakazu korzystania z publicznych terenów zielonych. Już choćby z tego powodu ukaranie nie było dopuszczalne.

Uzasadnienie wyroku SN

Kasacja Rzecznika Praw Obywatelskich jest oczywiście zasadna, stąd jej rozpoznanie i uwzględnienie na posiedzeniu w trybie art. 535 § 5 k.p.k. Zaskarżony wyrok został wydany z rażącym naruszeniem wskazanych w zarzucie kasacji przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na jego treść.

T.H. został obwiniony o naruszenie § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (dalej: również jako rozporządzenie z dnia 31 marca 2020 r.). Przepis ten zakazywał w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. korzystania z pełniących funkcje publiczne i pokrytych roślinnością terenów zieleni, w szczególności: parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych. zoologicznych, jordanowskich i zabytkowych, a także plaż. Podstawę prawną ukarania obwinionego stanowił art. 54 k.w., mający charakter przepisu blankietowego zupełnego i dynamicznego, co oznacza, że sama jego treść nie określa znamion czynu zabronionego, a przepis ten zawiera odesłanie do każdorazowo aktualnej treści przepisów sankcjonowanych.

W niniejszej sprawie przepisem uzupełniającym normę blankietową art. 54 k.w. był wspomniany wyżej § 17 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. Ponieważ podstawą pociągnięcia obwinionego do odpowiedzialności represyjnej był przepis blankietowy, na sądzie, stosującym art. 54 k.w., spoczywał obowiązek zbadania, czy przepisy stanowiące uzupełnienie blankietu zostały prawidłowo skonstruowane i wprowadzone do porządku prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02,OTK-A 2003, z. 6, poz. 62 - pkt 3 i 4 uzasadnienia).

Zgodnie z zasługującym na podzielenie poglądem Sądu Najwyższego, wyrażonym w wyroku z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 74/21, „badanie to musi dotykać nie tylko kwestii istnienia podstawy ustawowej do wydania określonych przepisów porządkowych, które określają normę sankcjonowaną, ale także tego, czy mieszczą się one - w tym wypadku przepisy rozporządzenia z 31 marca 2020 r. - w granicach upoważnienia ustawowego". Temu zadaniu Sąd Rejonowy w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego wyroku nie sprostał.

Pierwszym zagadnieniem wymagającym rozważenia w niniejszej sprawie była poprawność delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., albowiem przepisy zabezpieczone sankcją przewidzianą w art. 54 k.w. muszą mieć normatywne zakotwiczenie w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21). Przedmiotowy akt wykonawczy wydano na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284, 322 i 374 (dalej: ustawa z 5 grudnia 2008 r.). W powołanym przepisie art. 46b pkt 12 ustawy z 5 grudnia 2008 r. przewidziano możliwość wprowadzenia nakazu określonego sposobu przemieszczania się, z kolei w art. 46b pkt 1, w drodze odesłania do art. 46 ust. 4 pkt 1, wskazano że możliwe jest czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się. Ustawa ta nie dawała jednak, jak trafnie podkreślił Sąd Najwyższy w przywoływanym już wyroku z dnia 16 marca 2021 r., sygn. akt II KK 64/21, podstaw do powszechnego ograniczenia w drodze rozporządzenia swobodnego przemieszczania się obywateli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zaledwie do podjęcia przez ograny wykonawcze działań na szczeblu lokalnym (dane miejsce, obiekt lub obszar) i wyłączającym jedynie określony sposób poruszania się w odróżnieniu od wprowadzonego rozporządzeniem całkowitego zakazu przemieszczania się.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że w ustawie z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, brak było delegacji upoważniającej władzę wykonawczą do ustanowienia ograniczeń, które w istocie prowadzą do całkowitego i powszechnego wyłączenia swobody przemieszczania się obywateli - w tym przebywania na terenie publicznych terenów zielonych, jak w niniejszej sprawie. Inaczej rzecz ujmując, wynikający z § 17 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r., zakaz przemieszczania się osób na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej i przebywania na terenie publicznych terenów zielonych przekraczał zakres delegacji ustawowej, na której oparto to rozporządzenie.

Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że T.H. zarzucono naruszenie zakazu przemieszczania się w związku z ogłoszeniem stanu epidemii, polegające na korzystaniu z pełniących funkcje publiczne terenów zielonych. Wolność przemieszczania się obywateli to jedno z podstawowych praw obywatelskich, na którego straży stoi art. 52 ust. 1 Konstytucji RP.

Jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, konstytucyjne prawa i wolności mogą być ograniczane wyłącznie w drodze ustawy - przy czym ustawa musi określać precyzyjnie kształt tych ograniczeń - nie pozostawiając organom władzy wykonawczej większej swobody w tym zakresie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, OTK 2000, z. 1, poz. 3). Wymóg formy ustawowej dotyczy wszystkich elementów ograniczenia praw i wolności. Niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tycłi ograniczeń (tak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98).

A zatem można wnioskować, że w rozporządzeniu powinny być zamieszczane wyłącznie, gdy chodzi o tę materię, przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Przy czym Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej uzależnia wprowadzenie nakazów i zakazów dotyczących podstawowych praw i wolności obywatelskich od wprowadzenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, o których owa w art. 228 ust. 1 Konstytucji RP, co dotychczas nie miało miejsca.

Z powyższych względów zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że zakazy przemieszczania się i korzystania z terenów zielonych wyrażone w treści rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. były niekonstytucyjne. W konsekwencji, nie mogły one być źródłem obowiązków dla obywateli ani podstawą do ukarania za niestosowanie się do tych obowiązków. Poważne wątpliwości budzi również, co sygnalizuje Autor kasacji, sam status § 17 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. jako przepisu porządkowego, wypełniającego normę blankietową z art. 54 k.w.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, art. 54 k.w. „ma na celu ochronę porządku i spokoju w miejscach publicznych. Zawiera on odesłanie do przepisów porządkowych wydawanych w celu zapewnienia porządku i spokoju publicznego. W konsekwencji, w razie naruszenia przepisów, które mają inny przedmiot ochrony, nie jest możliwe zastosowanie zaskarżonego przepisu" (tak Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02, OTK-A 2003. z. 6, poz. 62). Za przepisy służące ochronie porządku i spokoju publicznego nie sposób uznać regulacji, odnoszących się do ochrony zdrowia publicznego - któremu to celowi służą zarówno ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze.

Innym istotnym aspektem niniejszej sprawy, poruszonym przez skarżącego, jest dopuszczalność pociągnięcia do odpowiedzialności za naruszenie przepisu porządkowego (gdyby za taki uznać zakaz korzystania z publicznych terenów zieleni ze względu na zagrożenie epidemiczne), który nie jest w żaden sposób zagrożony sankcją. Nie ulega wątpliwości, że przepis przewidujący odpowiedzialność za wykroczenie powinien być tak sformułowany, aby między innymi przewidywał wyraźnie oznaczoną sankcję - co wynika wprost z treści art. 42 ust. 1 Konstytucji R P i art. 1 k.w. „Podzielić należy, wyrażone już w orzecznictwie Sądu Najwyższego, poglądy, że przy tworzeniu przepisów o charakterze porządkowym, mających wyjaśnić swą treścią dyspozycję przepisu o charakterze »blankietowym« zawierającego już konkretną sankcję (jak np. art. 54 k.w.), wystarczające byłoby ogólne odesłanie do odpowiedzialności przewidzianej w tym przepisie, jeśli tylko przewidywana kara grzywny miałaby być równa tej, którą ten przepis przewiduje. Takie odesłanie do sankcji przewidzianej w przepisie Kodeksu wykroczeń (prawie materialnym) uznać jednak należy za minimum wymagań w tym zakresie" - tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 czerwca  2005 r., sygn. akt KK 41/05.

Przepis § 17 rozporządzenia z dnia 31 marca 2020 r. żadnego odwołania do treści art. 54 k.w. nie zawierał, mimo że w demokratycznym państwie prawnym sprawca powinien wiedzieć, co go czeka za złamanie zakazów przewidzianych w przepisach porządkowych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02 oraz wyrok Sąd Najwyższego z dnia 9 czerwca 2005 r., sygn. akt V KK 41/05).

Powyższe prowadzi do konstatacji, że § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie mógł stanowić podstawy prawnej pociągnięcia do odpowiedzialności T.H. za wykroczenie z art. 54 k.w. Zachowanie obwinionego - polegające na korzystaniu z publicznych terenów zieleni w okresie obowiązywania zakazu przemieszczania się i przebywania w tego typu miejscach - nie wypełniało bowiem znamion wykroczenia.

Zgodnie z treścią art. 1 k.w., wykroczenie stanowi tylko czyn społeczne szkodliwy, zabroniony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia pod groźbą kary aresztu, ograniczenia wolności, grzywny do 5000 zł lub nagany. W niniejszej sprawie w chwili popełnienia czynu nie istniał przepis prawidłowo wypełniający normę blankietową z art. 54 k.w., pozwalający na pociągnięcie do odpowiedzialności za korzystanie z terenów zielonych oraz na wymierzenie z tego tytułu sankcji. Nie było więc podstaw do wszczęcia postępowania przeciwko T.H., a skoro już takie postępowanie wszczęto. Sąd Rejonowy, kierując się treścią art. 5 § 1 pkt 2 k.p.w., powinien był je umorzyć, z uwagi na fakt, że czyn obwinionego nie zawierał znamion wykroczenia.

Z tych względów, podzielając podniesiony w kasacji zarzut rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, należało uchylić zaskarżony wyrok i uniewinnić T.H. od popełnienia zarzuconego mu czynu. Konsekwencją takiego rozstrzygnięcia było obciążenie Skarbu Państwa kosztami postępowania w niniejszej sprawie.

BPW.511.60.2021