Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Dziś zasady wykluczenia posła lub senatora z posiedzenia Izby lub obrad komisji określają Regulaminy Sejmu RP i Senatu RP
• W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich niezgodnie z art. 106 oraz art. 112 Konstytucji RP, regulują one sprawy zastrzeżone wyłącznie dla ustaw
• Dlatego obecne regulacje regulaminowe w tym zakresie powinny zostać przeniesione do ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora
• RPO Marcin Wiącek występuje do przewodniczących komisji ustawodawczych oraz regulaminowych Sejmu i Senatu

Od początku urzędowania Marcin Wiącek otrzymał liczne skargi wyborców dotyczące wykluczenia reprezentujących ich posłów z obrad Sejmu RP. W toku badania tych spraw doszedł do przekonania, że zarówno przepisy Regulaminu Sejmu RP, jak i Regulaminu Senatu RP - regulujące wykluczanie parlamentarzystów z posiedzenia Sejmu, Senatu lub komisji parlamentarnych - są niezgodne z art. 106 oraz art. 112 Konstytucji RP, ponieważ regulują sprawy zastrzeżone wyłącznie do materii ustawowej.

Art. 106 Konstytucji RP stanowi, że „warunki niezbędne do skutecznego wypełniania obowiązków poselskich oraz ochronę praw wynikających ze sprawowania mandatu określa ustawa". Udział posła w pracach Sejmu i komisji sejmowych, jest jego prawem i obowiązkiem. Wykluczenie posła na podstawie decyzji Marszałka Sejmu RP z posiedzenia Izby lub z posiedzenia komisji - na podstawie decyzji przewodniczącego -  niezależnie od jej merytorycznej zasadności, w sposób oczywisty uniemożliwia danemu posłowi skuteczne wypełnianie jego obowiązku i prawa wynikającego ze sprawowania mandatu. 

Niezbędne warunki oraz ochronę tego prawa i obowiązku powinna regulować ustawa (zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 106 Konstytucji RP), a nie regulamin Sejmu. Jak od dawna podkreśla się w doktrynie prawa konstytucyjnego, regulacja statusu parlamentarzysty zalicza się do materii objętych bezwzględną wyłącznością ustawy i nie może być dokonywana w regulaminach izb.

Art. 112 Konstytucji RP precyzyjnie określa, jakie sprawy może regulować Regulamin Sejmu RP - należy do nich:

• organizacja wewnętrzna Sejmu;
• porządek prac Sejmu;
• tryb powoływania i działalności organów Sejmu;
• sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu.

Wykluczanie posłów nie mieści się w żadnej kategorii spraw. Tymczasem bez wyraźnego upoważnienia konstytucyjnego regulamin nie może normować spraw objętych obowiązkową materią ustawową. Dlatego też w ocenie RPO obecne regulacje regulaminowe w zakresie wykluczania posłów z posiedzeń Sejmu RP oraz jego organów powinny zostać przeniesione do ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora.

Odrębnym problemem jest ścieżka odwoławcza od decyzji Marszałka Sejmu RP lub przewodniczącego komisji. W obecnym stanie prawnym posłowi wykluczonemu z posiedzenia Izby przysługuje odwołanie do Prezydium Sejmu, a z posiedzenia komisji – do jej prezydium. W obu przypadkach decyzja organu odwoławczego jest ostateczna. 

W tym przypadku przeniesienie regulacji regulaminowej do ustawy nie będzie wystarczające. Z art. 106 Konstytucji RP wynika bowiem nie tylko nakaz ustawowej formy regulacji, ale również wyraźna wytyczna co do treści samej ustawy. Ustawowe warunki mają bowiem zagwarantować posłowi możliwość skutecznego wypełniania obowiązków poselskich. Odpowiednie ukształtowanie warunków sprawowania mandatu przekłada się na skuteczne i racjonalne jego wykonywanie - utrudniają one wywieranie na posła różnego rodzaju nieuprawnionych nacisków.

Nakaz uregulowania warunków niezbędnych do skutecznego wypełniania obowiązków poselskich jest ściśle powiązany z wymogiem uregulowania ochrony praw wynikających z mandatu, ponieważ wiele praw posłów stanowi jednocześnie ich obowiązki. Dlatego też RPO uważa, że w przypadku decyzji organu Sejmu uniemożliwiającej posłowi skuteczne wypełnianie jego obowiązków (np. wykluczenie z posiedzenia Sejmu bądź komisji), temu posłowi powinno zostać zagwarantowane prawo do skutecznego środka odwoławczego.

Według RPO art. 175 ust. 6 i art. 155 ust. 5 Regulaminu Sejmu nie spełniają tych wymagań. Nie stanowi skutecznego środka odwoławczego możliwość odwołania się od decyzji Marszałka Sejmu w przedmiocie wykluczenia z posiedzenia Sejmu do Prezydium oraz możliwość odwołania się od analogicznej decyzji przewodniczącego komisji do prezydium tego organu. W obu przypadkach w rozpoznawaniu odwołania uczestniczy bowiem ten sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję - odpowiednio Marszałek Sejmu będący z urzędu członkiem Prezydium Sejmu oraz przewodniczący komisji będący z urzędu członkiem prezydium.

Prawo do skutecznego środka odwoławczego powinno być rozumiane tak,  że środek ten jest rozpoznawany przez organ niezależny od organu, który wydał decyzję, od której przysługuje odwołanie. Ścieżka odwoławcza w tym przypadku wymaga poprawy w sposób gwarantujący możliwość odwołania się do organu niezależnego od Sejmu, który będzie w stanie bezstronnie ocenić, czy wykluczenie było uzasadnione.

Realizacja tych postulatów wymaga zmiany Regulaminu Sejmu oraz ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora. Inicjatywę prawodawczą w zakresie zmiany Regulaminu posiada Prezydium Sejmu, komisja sejmowa lub co najmniej 15 posłów, a w zakresie zgłoszenie poselskiego projektu ustawy - komisje sejmowe lub co najmniej 15 posłów.

Powyższe argumenty dotyczące uregulowań Sejmu odnoszą się -odpowiednio - także do przepisów o wyłączaniu senatora z posiedzenia Izby i jej komisji.

RPO pisze zatem do przewodniczących: sejmowej Komisji Ustawodawczej - Marka Asta oraz Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych - Jarosława Urbaniaka, a także do przewodniczących senackiej Komisji Ustawodawczej - Krzysztofa Kwiatkowskiego oraz Komisji Regulaminowej, Etyki i Spraw Senatorskich - Sławomira Rybickiego.

VII.600.10.2022